SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0568/2023-S1

El peticionante de tutela, denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, el 29 de diciembre de 2020, denunció ante la Dirección General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, su despido injustificado y solicitó su reincorporación laboral, según consta la “Hoja de Ruta 44646”; habiendo trascurrido más de seis meses sin que haya respuesta de manera formal y pronta a su petición, pese a las reiteradas solicitudes y tampoco se emitió resolución alguna.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para tal efecto, se desarrollarán los siguientes temas: a) La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1.La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial mas alto

En relación al derecho a la petición, la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, aplico las razones jurisprudenciales desarrolladas en la   SCP 0587/2018-S” de 28 de septiembre, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal; lo cual, no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derecho fundamental y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece:

“El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los  derechos  fundamentales  de  las  personas^[1];  constituyéndose en el

máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé                el art. 13 de la CPE; en ese comprendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece:

“Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.

No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[2], una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: i) Emitida de forma pronta y oportuna^[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; ii) Formal^[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[6]; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos

En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:

“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: 1) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; 2) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; 3) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, 4) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.i) Ausencia de respuesta formal; b.ii) Falta de respuesta material; b.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”.

En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la        SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[7], luego haciendo referencia a las       SSCC 0310/2004-R^[8], SSCC 0560/2010-R^[9], SC 1995/2010-R^[10]; las Sentencias Constitucionales Plurinacionales SCP 0085/2012 de 16 de abril^[11], SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[12], 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[13], entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela por derecho de petición: 1) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y,         2) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el impetrante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley^[14]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[15].

De los argumentos descritos la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: a) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá se dentro de un plazo razonable; b) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; c) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del accionante; y, d) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.

Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho  a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2. Análisis del caso concreto

           La parte accionante, denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, el 29 de diciembre de 2020, denunció ante la Dirección General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, su despido injustificado y solicita su reincorporación laboral, según consta “Hoja de Ruta 44646”; habiendo trascurrido más de seis meses sin que haya respuesta alguna de manera formal y pronta a su petición, pese a sus reiterados pedidos presentados el 2 y 10 de junio de 2021, tampoco se emitió resolución alguna.

De la relación de antecedentes y conclusiones que informan el presente fallo constitucional, se tiene que mediante Memorándum LNBS/D.E./DAF/U.R.H./B 086/2020 de 7 de diciembre, la Directora General Ejecutiva de la Lotería Nacional de Bienestar y Salubridad, comunicó a Gonzalo Cristian Vásquez Espada -ahora accionante- el agradecimiento por sus servicios prestados (Conclusión II.1); en ese sentido, el -ahora solicitante de tutela-, denuncia su retiro injustificado ante el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, mediante nota de 21 de diciembre de 2020, alegando ser padre progenitor, solicitando en consecuencia su reincorporación laboral, sea con el pago de salarios devengados hasta el momento de su reincorporación (Conclusión II.2); en ese fin, el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, solicitó al Ministro de Salud y Deportes información documentada respecto a vulneración a inamovilidad laboral por padre progenitor y reincorporación por inamovilidad laboral; así mismo, instruye la averiguación de los supuestos actos de acoso laboral y sea en el plazo no mayor a diez días, aclarando que en caso de no remitir la información solicitada esa cartera se pronunciará conforme a los actuados existentes en el expediente administrativo (Conclusión II.3); el -ahora impetrante de tutela- al no haber obtenido respuesta alguna a sus solicitudes, reiteró nuevamente mediante memorial de 10 de junio de 2021 a la Dirección General de Servicio Civil, para que emita resolución disponiendo su reincorporación laboral en el cargo que ocupó como Responsable II de la Unidad de Contabilidad y Finanzas, más el pago de salarios devengados y demás beneficios (Concusión II.4).

Mediante Informe de 12 de julio de 2021, el Director General del Servicio Civil, hizo conocer tanto al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas a.i. y a la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, respecto a la denuncia por retiro injustificado e inamovilidad laboral por paternidad de Gonzalo Cristian Vásquez Espada -ahora accionante-, que recomendó la remisión del aludido informe más los antecedentes al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas para su conocimiento a objeto del inicio del sumario interno administrativo contra David Antonio Villarroel Bilbao La Vieja -abogado-, quien conoció del trámite desde          el 12 de enero de 2021 y no emitió pronunciamiento final respecto de lo solicitado (Conclusión II.5); es así que, por Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 11 de 2 de agosto de 2021 el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en su artículo único instruyó a la Directora General Ejecutiva de la LNBS, proceda a la Reincorporación Laboral del -ahora accionante-, en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de su legal notificación con la presente instructiva y sea con el goce de los derechos que le corresponda conforme a normativa vigente (Conclusión II.6).

Expuesta así la problemática jurídica constitucional y revisados los antecedentes elevados en revisión ante este Tribunal, se advierte irrefutablemente del contenido de la acción de amparo constitucional y lo alegado en audiencia, el objeto que concluye al análisis del caso concreto; es la vulneración del derecho a la petición; es así que, de la conclusiones a las que arribó este Tribunal y lo minuciosamente revisado; se advierte la necesidad de analizar el cumplimiento de los presupuestos previstos por la jurisprudencia constitucional para tutelar o no los derechos denunciados en esta acción tutelar.

En virtud a lo señalado, tomando en cuenta que el Tribunal Constitucional Plurinacional debe asumir en su verdadera dimensión, el rol de precautelar el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; aspecto por el cual, corresponde a continuación verificar si los extremos denunciados por  el prenombrado son evidentes y si en efecto la autoridad demandada actuó apartándose de la normativa vigente, respecto a la falta de respuesta formal y pronta a sus peticiones; por ello, se compulsará el mismo conforme a los datos del proceso.

Ahora bien, respecto al objeto procesal, la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, señala que el ejercicio del derecho a la petición es una facultad o potestad de toda persona de acudir ante cualquier autoridad o servidor público en busca de una resolución pronta y oportuna a sus peticiones cualquiera sea el motivo de esta; asimismo, en el nuevo modelo constitucional el derecho de petición es concebido como un derecho civil vinculado a la dignidad de la persona, en tanto, el mismo no puede ser limitado, restringido ni evadido por ninguna autoridad o persona particular; en ese fin, el núcleo esencial de dicho derecho constituye la obtención de una respuesta formal, pronta y oportuna, configurándose a partir de allí su contenido y alcance; a tal efecto, para su procedencia y consideración de parte de la justicia constitucional, debe verificarse esencialmente, la existencia de una petición oral o escrita; y, de manera indistinta, la ausencia de respuesta formal, falta de respuesta material e inexistencia de argumentación; es decir, que la respuesta no este motivada y/o fundamentada.

Bajo ese contexto, en relación con la lesión del derecho a la petición que denuncia el -ahora impetrante de tutela-, del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que, los presupuestos para ingresar al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición son: 1) La existencia de una petición oral o escrita;   2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo.

En el caso concreto, conforme se tiene expuesto en antecedentes, el -ahora impetrante de tutela- presenta oficios de petición escrita como la nota de 21 de diciembre de 2020 y memorial de 10 de junio de 2021, a través de estos solicitó de forma concreta se dé respuesta sobre sus solicitudes de pronunciamiento sobre su retiro injustificado, así como se emita resolución, que disponga su reincorporación a su fuente laboral advirtiéndose que la petición escrita efectuada el 21 de diciembre de 2020, fue derivada para su atención a Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, quien informó que dicho trámite le fue  asignado el 12 de enero de 2021 a David Antonio Villarroel Bilbao La Vieja, Jefe de la Unidad de Capacitación, Ética y Desarrollo Normativo, del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social; empero, el aludido Director emitió criterio legal a través del Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-MMCPH-0033-INF/21 de 12 de julio, recomendando la remisión del presente informe más los antecedentes en fotocopias legalizadas al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas para su conocimiento a objeto del inicio del sumario interno administrativo contra David Antonio Villarroel Bilbao La Vieja           -abogado-. Ahora bien, es necesario resaltar que; si bien al respecto existe un informe legal, cabe resaltar que no se evidencia que este haya sido notificado al -ahora impetrante de tutela-, considerando además que este criterio legal no se encontraba dirigido al -ahora peticionante de tutela-, sino al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas y a la       Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; es así que, lo manifestado por la autoridad demandada en el informe legal no absuelve su petición.

En cuanto al tercer presupuesto, siendo una petición formal, cuya respuesta trasladaba la responsabilidad de su cumplimiento al -ahora solicitante de tutela-, tampoco se prueba, que pudiera existir algún medio de impugnación.

Corresponde afirmar que el art. 24 de la CPE, prevé que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta…” (sic), en el presente caso después de haber presentado su primera solicitud de reincorporación de 21 de diciembre de 2020, éste no obtuvo respuesta pronta y oportuna de manera que, debe considerarse si mediante el Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-MMCPH-0033-INF/21 del mes indicado, se hubiere cumplido con las condiciones de satisfacción del derecho a la petición y a la respuesta conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; refiere que, no se satisface el derecho de petición con la sola existencia de una respuesta, sino que ella debe ser atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado.

Al respecto, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, desarrollando el contenido esencial del derecho de petición; señala que, cuando se hace referencia a una respuesta formal y pronta, debe entenderse que la respuesta otorgada debe hacerse en forma escrita, dando una respuesta material a lo solicitado, además debe ser otorgada dentro de plazos previstos en las normas aplicables al caso, y ante la falta de éstas, en términos breves, razonables; puesto que, opera en defecto de la inexistencia del plazo legal.

De lo descrito se infiere, que las peticiones escritas efectuadas en dos ocasiones por el impetrante de tutela, no fueron respondidas conforme a la jurisprudencia constitucional por la autoridad demandada, a donde las derivó para su atención, denotándose, que la parte demandada inobservó los presupuestos que hacen al respeto del derecho a la petición que, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico precedente, se traducen en dar a conocer la respuesta al -ahora peticionante de tutela-; otorgar respuesta en un plazo razonable; y, atender la solicitud de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado; presupuestos que no fueron cumplidos por el -ahora demandado-, haciendo evidente la lesión del derecho reclamado, al no haberse acreditado la existencia de una respuesta a lo solicitado, o que tal contestación, hubiese sido fundamentada y concreta, en tal mérito, la falta de respuesta que atienda el fondo de las notas presentadas por el -ahora accionante- ante la autoridad demandada, ocasionó en el caso en análisis la lesión de su derecho de petición.

Por consiguiente, se torna evidente la vulneración del derecho a la petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y el deber de otorgar respuesta sin demora; es decir, oportuna, clara, completa, formal, material y argumentada; más aún cuando el ejercicio de este derecho supone que una vez planteada la solicitud, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una pronta resolución y en su caso utilizar los medios recursivos previstos en la ley; lo que significa que, el Estado está obligado a resolver la petición en un plazo razonable, cuya respuesta, tal como se tiene precisado supra, debió ser puesta en conocimiento de la interesada de forma oportuna y de manera formal, aspecto por el que, corresponde la concesión de la tutela invocada.

Así también, corresponde hacer referencia a la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 11 de 2 de agosto de 2021; que si bien, fue emitida antes de la celebración de la presente acción tutelar; empero, se evidenció que esta no fue notificada o puesta a conocimiento del -ahora impetrante de tutela-, por ello se establece la vulneración del derecho a la petición.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no obró de forma correcta.