SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0665/2023-S4

Reforzando lo anterior, la SCP 1676/2012 de 1 de octubre, respecto a la imposibilidad de la jurisdicción constitucional de analizar hechos y derechos controvertidos, señaló: “Con relación a los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las leyes, y su consiguiente resguardo a través de los mecanismos constitucionales de defensa, en especial mediante la acción de amparo constitucional, no debe existir duda sobre la titularidad de los mismos con respecto a las personas que invocan su protección, por cuanto deben estar acreditados fehacientemente y no estar sujetos a hechos controvertidos que en todo caso corresponden ser discutidos y definidos en la jurisdicción ordinaria o ámbito administrativo, según corresponda.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional determinó: ‘…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente'. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento: ‘(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados…” (el remarcado es nuestro).

Asimismo, en cuanto a la imposibilidad de analizar derechos controvertidos, propios del proceso contencioso administrativo la SC 0693/2012 de 2 de agosto, señaló: “…que la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional «…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos, porque analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por la vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar hechos controvertidos…» (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)”

En ese entendido, no corresponde a la justicia constitucional conocer y resolver mediante la acción de amparo constitucional la tutela de derechos fundamentales cuando estos tengan como sustento hechos o derechos que deben ser previamente dilucidados por la jurisdicción competente; toda vez que, dicha labor le corresponde a la justicia ordinaria o en sede administrativa, lo contrario implicaría no solo desnaturalizar la justicia constitucional y los mecanismos previstos para la tutela de derechos y garantías, sino también invadir la competencia de tales órganos establecidos por el legislador para la solución de controversias.

III.3.  El proceso contencioso como mecanismo previsto por el legislador para la solución de controversias emergentes de contratos suscritos por la administración pública

Por disposición del art. 178.I de la CPE, la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, seguridad jurídica, armonía social y respeto a los derechos, entre otros; norma que se complementa para el caso en análisis con el art. 180.I de la Ley Fundamental, que establece al principio de legalidad como uno de los principios que fundamentan la jurisdicción ordinaria.

El art. 179.I de la Norma Suprema, dispone que: “La función judicial es única y la jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley” (las negrillas nos pertenecen).

Por disposición de los arts. 775 al 777 del Código de Procedimiento Civil abrogado (CPCabrg), se establece la competencia y tramitación del proceso contencioso en todos los casos donde exista contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo –hoy Órgano Ejecutivo–, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado; cuya demanda era presentada ante la Corte Suprema de Justicia –hoy Tribunal Supremo de Justicia–, con los requisitos señalados en el art. 327 de la citada norma procesal.

Es importante señalar que, la redacción del texto contemplado en el art. 775, que refiere a “contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo” obedece al contexto y la estructura del Estado para el tiempo en que fue emitida –Decreto Ley 12750 de 6 de agosto de 1975–, cuando el manejo de la administración y los recursos públicos se encontraban centralizados solo en dicho órgano, siendo inexistente otros con facultades de administración y por ende de contratación pública; aspecto que sin embargo fue cambiando con el transcurrir de los años, con la descentralización administrativa y posteriormente con las autonomías, al punto en que la Constitución Politica del Estado actual reconoce no solo al nivel central de gobierno sino también a los órganos subnacionales regionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinos, además de distintas entidades e instituciones que por delegación de los niveles antes mencionados, cumplen roles de administración pública especificas en el marco de sus competencias, las cuales, por mandato legal efectúan procesos de contratación pública de bienes o servicios, llegando a suscribir distintos contratos con personas particulares individuales o colectivas, los que, de acuerdo a la doctrina del derecho administrativo, se denominan como contratos administrativos, estando su regulación sujeta al derecho público.

En ese sentido, bajo una interpretación contextual, la frase “contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo”, precisada en el art. 775 del CPCabrg, comprende a todos los contratos administrativos suscritos entre el Órgano Ejecutivo, los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesino; así como, toda entidad pública que maneja recursos públicos y se encuentra comprendida en el presupuesto general del Estado.

Ahora bien, a partir de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo –Ley 620 de 29 de diciembre de 2014– el legislador reconoció la competencia de las salas especializadas del Tribunal Supremo de Justicia y los Tribunales Departamentales de Justica, para conocer y resolver los procesos contencioso y contencioso administrativo; en el caso del primero, se reconoció también el derecho a la impugnación del fallo ante una instancia superior, esto debido a que la controversia por lo general no solo es de derecho sino de hecho, impugnación que proceso solo mediante recurso de casación.

El art. 4 de la Ley 620, refiriéndose a los procesos contencioso y contencioso administrativo, establece que, el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, artículos que se encuentran vigentes por mandato de la Disposición Transitoria Decima de la Ley del Órgano Judicial –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, que determina: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

Del marco normativo glosado, se concluye que toda demanda en la que exista controversia que emerja de los contratos administrativos suscritos entre el Órgano Ejecutivo, los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesino; así como, toda entidad pública que maneja recursos públicos y se encuentra comprendida en el presupuesto general del Estado, debe ser conocida, tramitada y resuelta por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas del Tribunal Supremo de Justicia o los Tribunales Departamentales de Justicia, de acuerdo a lo que corresponda, a través del proceso contencioso.

III.4.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela acusó la lesión al debido proceso y sus derechos a la educación superior y la igualdad ante la ley, así como el principio de seguridad jurídica, debido a que la autoridad demandada, mediante Resolución Administrativa de Dirección General 12/2023, resolvió el Contrato 53/2022, suscrito con la Escuela de Jueces del Estado para realizar el Tercer Curso de Formación y Especialización Judicial en Área Ordinaria, argumentando que con posterioridad a su celebración el estudiante ingresó a la carrera judicial mediante una convocatoria pública emitida por el Consejo de la Magistratura, lo que no es compatible con la naturaleza y finalidad del curso de formación y especialización mencionado, como es el ingreso a la carrera judicial; sin embargo, tal decisión es unilateral, arbitraria y discrecional, porque no tomó en cuenta que la Convocatoria para acceder a dicho curso y el contrato mencionado no establecían tal condición como causa de resolución, derivando ello simplemente de una interpretación de los preceptos relativos al ingreso a la carrera judicial y no así a una disposición jurídica concreta, además que, al tratarse de una medida restrictiva de derechos, debió aplicar el test de proporcionalidad o razonabilidad, lo que no sucedió, afectando así su derecho adquirido a la formación y especialización judicial, transgrediendo con ello también la estabilidad de los actos administrativos, que impedía su revocación posterior, con argumentos sesgados como la diferenciación del proceso de formación y especialización para los aspirantes a la carrera judicial y el proceso de capacitación para los jueces de carrera, cuando la premisa en ambos supuestos es el mejor servicio a la sociedad.

De la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en la presente acción de amparo constitucional y lo expuesto por las partes; se establece que, el hoy impetrante de tutela fue admitido en el Tercer Curso de Formación y Especialización Judicial en el Área Ordinaria, después de haber vencido todas las etapas del proceso de selección llevado adelante por la Escuela de Jueces del Estado, a cuyo término suscribió el Contrato 53/2022, con la mencionada entidad, acordando las condiciones generales, derechos y obligaciones de las partes con relación a dicho programa, habiendo cursado los primeros módulos sin mayor observación; sin embargo, al término del tercer módulo, la autoridad demandada emitió la Resolución Administrativa de Dirección General 12/2023; por la cual, determinó resolver el mencionado contrato, ordenando su exclusión de la plataforma virtual y restringiendo su participación de las actividades virtuales y presenciales, aunque con la disposición que no se aplique ningún reembolso a favor de la mencionada entidad sobre el dinero invertido en su persona.

Si bien la autoridad demandada alega por una parte el incumplimiento al principio de subsidiariedad en la causa, señalando que no se interpuso el recurso de revocatoria y jerárquico en base a la Ley de Procedimiento Administrativo, como lo habrían hecho otros estudiantes afectados con similar decisión; sin embargo, este Tribunal no advierte que tal observación sea evidente, considerando que la Resolución Administrativa de Dirección General 12/2023, no es un acto administrativo cualquiera, sino uno que plasma la decisión de la autoridad ahora demandada de resolver el Contrato 53/2022, este último que establecía las condiciones generales, derechos y obligaciones de las partes suscribientes; de manera que, ante la falta de previsión expresa de una norma interna en la Escuela de Jueces del Estado, que regule la impugnación contra ese tipo de resoluciones, la impugnación mediante ese mecanismo no puede entenderse de inexcusable observancia para el caso; por lo que, no puede concluirse que exista incumplimiento al principio de subsidiariedad; con mayor razón si se toma en cuenta el razonamiento expuesto a continuación.

De la revisión y análisis de la indicada Resolución Administrativa; se advierte que la misma en su Considerando I precisa los antecedentes de la relación contractual entre la Escuela de Jueces del Estado y el ahora solicitante de tutela, en relación a su participación en el Tercer Curso de Formación y Especialización Judicial del Área Ordinaria; para luego en sus Considerandos II, III, IV y V exponer el marco normativo que sustentarían la determinación asumida, los sistemas de la carrera judicial, la naturaleza del curso y del ingreso a la misma; asimismo, en su Considerando VI, desarrolla sobre la naturaleza del contrato y sus efectos vinculantes, estableciendo que el contrato en cuestión es de naturaleza administrativa cuya celebración materializa el consentimiento espontaneo y voluntario que vincula a la Escuela de Jueces del Estado y al estudiante, determinando obligaciones para las partes; no siendo solo la obligación de las partes el hacer cumplir lo acordado, sino también la aquiescencia de la naturaleza del propio contrato, razón por la que el estudiante, al consentir la firma del mismo, también manifestó su acuerdo con lo establecido en cuanto a la naturaleza y finalidad del curso de formación y especialización que según el mencionado contrato es el ingreso a la carrera judicial.

Es en tal antecedente y fundamento que, en el Considerando VII, de la Resolución Administrativa en análisis, la autoridad demandada, en función a la naturaleza del contrato y concretamente a la naturaleza del curso de formación y especialización de jueces, precisó que la Escuela de Jueces del Estado se encuentra normativamente impedida de erogar presupuesto y destinar gastos en la formación de jueces que ya son de carrera, por la responsabilidad institucional en el manejo de los recursos económicos del Estado; en tal razón, estableció que los jueces de carrera que fueron admitidos en los cursos de capacitación y especialización, no pueden recibir una capacitación que fue concebida solo para aspirantes a la carrera judicial, debido a las particularidades del curso; por lo que, determinó resolver el Contrato 53/2022, que vinculaba a la Escuela de Jueces del Estado y el ahora accionante, en relación al Tercer Curso de Formación y Especialización Judicial del Área Ordinaria, cuya consecuencia fue la desvinculación del mismo del referido curso por efecto de la mencionada determinación.

En ese marco se colige que, la Resolución Administrativa de Dirección General 12/2023, se constituye en un acto de resolución de contrato; por cuanto, la misma fundamenta y motiva la determinación de la Escuela de Jueces del Estado de disolver el citado documento suscrito entre las partes, determinación sustentada en los criterios identificados por la referida institución, contra los que el ahora solicitante de tutela expone sus argumentos, reconociendo el acto resolutorio, que en su criterio hubiese decantado en la vulneración a sus derechos.

Consiguientemente, al tratarse de un contrato administrativo suscrito entre un privado y una entidad estatal, emergente de un proceso de selección previo convocado por la última, con las condiciones establecidas por dicha institución y con una finalidad de utilidad pública, como es la formación y especialización de profesionales abobados para el ingreso a la carrera judicial, el mismo contiene clausulas exorbitantes, como el derecho de proceder a la resolución del contrato por causales apegadas al derecho, invocando las razones que vea que correspondan de acuerdo al contrato suscrito, como regularmente acontece en todo el ámbito público.

Bajo esos antecedentes, es evidente la presencia de hechos o derechos en controversia, emergentes precisamente del indicado contracto suscrito entre la Escuela de Jueces del Estado y el ahora accionante; puesto que, la referida entidad estatal hace referencia y motiva su decisión asumida en la Resolución Administrativa de Dirección General 12/2023, de resolver el Contrato 53/2022, en el alcance del referido contrato y la naturaleza del curso de formación, como el ingreso a la carrera judicial, lo cual estaría establecido en el mismo, señalando que la entidad se encuentra normativamente impedida de erogar presupuesto y destinar gastos en la formación de jueces que ya son de carrera, por la responsabilidad institucional en el manejo de los recursos económicos del Estado; causa que el hoy solicitante de tutela lo niega; señalando que, el mismo no lo contempla y que tampoco se le informó a tiempo de suscribir el contrato o de postular a la convocatoria.

Por otra parte, la entidad señala que los cursos de capacitación y especialización fueron concebidos solo para aspirantes a la carrera judicial debido a las particularidades del curso; argumento de interpretación que el ahora accionante lo controvierte; señalando que, estos no tienen fundamento legal; por cuanto, indica haber cumplido con todos los requisitos previstos y exigidos en la convocatoria; señalando finalmente que no hubiese incurrido en alguna de las causales de resolución previstas en el Contrato 53/2022, acusando la resolución contractual como unilateral, arbitraria y discrecional.

Argumentos con los que la parte impetrante de tutela, cuestiona y controvierte la actuación de la Escuela de Jueces del Estado, acusando de arbitraria la indicada resolución del contrato y su posterior desvinculación del Tercer Curso de Formación y Especialización Judicial del Área Ordinaria; siendo evidente entonces que el hoy solicitante de tutela, confundió la naturaleza de la presente acción de amparo constitucional, que conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se constituye en un proceso diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y distinto, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, cuya jurisprudencia señaló que, la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto.

A través de esta acción de defensa no se pueden resolver los conflictos en los cuales se advierten hechos o derechos en controversia, como los expuestos supra, que se genera en la interpretación y ejecución del Contrato 53/2022; sobre el cual, el propio accionante acusa no contiene la causal por la que la Escuela de Jueces determinó resolverlo; tampoco existiría norma alguna por la que específicamente se determine tal exclusión, refiriendo que tal decisión resolutoria del contrato seria arbitraria; argumentos desarrollados que evidencian la pretensión de que mediante la presente acción tutelar se ingrese a la resolución de fondo del problema de interpretación sobre la decisión de resolución contractual, pretendiendo se mantenga vigente el contrato en cuestión; evidenciándose de todo lo señalado, que las partes expusieron criterios de interpretación y situaciones de hecho a ser probados en un proceso ordinario y no así en uno de naturaleza sumaria como el de la presente acción tutelar.

Lo señalado se enmarca en lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en el que, a través del avance jurisprudencial se estableció que, el ámbito de la acción de amparo constitucional, como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá –de acuerdo al caso– a la jurisdicción ordinaria o administrativa, en los cuales se prevé un mayor tiempo para su tramitación a la luz del principio de inmediación que consiente la presentación y producción de pruebas, asimismo son dirigidos y resueltos por jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia y especialidad, siendo estos los facultados para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. Es así que, en el presente caso, se materializa el límite de esta jurisdicción de resolver cuestiones de fondo que tengan que ver con hechos o derechos controvertidos; en razón a que, la justicia constitucional tiene como objeto la tutela de derechos fundamentales o garantías constitucionales sobre la base de derechos o hechos que no estén sujetos a controversia, pues no tiene una etapa probatoria amplia que permita la producción de prueba como la pericial, inspección, testifical u otras que la ley reconoce.

En tal entendido, la justicia constitucional se encuentra impedida de asumir determinación alguna que tenga que ver con la resolución de fondo de la controversia emergente de la resolución contractual unilateral e interpretación del contrato que, reiteramos, debe ser resuelta ante un juez ordinario, en el caso presente, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, por la vía del proceso contencioso, a cargo de la Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia o de los Tribunales Departamentales de Justicia.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela impetrada, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2023 de 14 de febrero, cursante de fs. 97 a 110 vta., pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido de Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Segundo de Guaqui del departamento de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO