SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0717/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 y 18 de febrero de 2022, cursantes de fs. 100 a 109 vta.; y, 112 a 114, la accionante a través de su representante legal, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

De acuerdo a Memorándum D.G.RR.HH. 01803/2006 de 18 de enero, ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como servidora pública municipal en el cargo administrativo “B”, y que el último puesto antes de su desvinculación laboral ilegal fue de Analista Técnica V de Gestión Turística, dependiente de la Agencia Municipal para el Desarrollo Turístico La Paz Maravillosa; y, durante todo ese tiempo no tuvo ningún proceso administrativo o disciplinario.

El 30 de agosto de 2009, en ejercicio de sus funciones de Técnica en Gestión de Turismo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tuvo un accidente laboral al trasladar material de promoción y encuestas del perfil de turismo, sufriendo un grave golpe en la cabeza con la puerta de vidrio de su oficina como respalda la papeleta de denuncia de accidente de trabajo de la Dirección de Gestión de RR.HH. de la misma data; con un cuadro clínico de crisis epiléptica y que fue sometida a intervención quirúrgica de cerebro de acuerdo al dictamen médico (epicrisis); es decir, el ahora demandado tenía conocimiento de su estado de salud y de ser una persona con discapacidad.

A pesar de saber los ahora demandados su condición de persona con discapacidad, mediante Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021 de 20 de mayo, fue cesada de sus funciones de manera intempestiva; es así que, el 24 de ese mes y año, hizo notar al Director de Gestión de RR.HH. su derecho a la inamovilidad y estabilidad laboral, al ser una persona con discapacidad; por lo que, el Asesor Legal de esa Unidad le solicitó, presente documentación actualizada de su cuadro clínico y socio laboral, lo cual fue cumplido el 12 de julio de 2021, adjuntando certificados actualizados y el carnet de discapacidad; sin embargo, no respondieron a su petición de inamovilidad laboral y representación al referido Memorándum de agradecimiento de servicios.

Es así que, presentó solicitud de reincorporación laboral por discapacidad al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el 27 de julio y 3 de agosto de 2021, habiendo emitido el Auto de Rechazo MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/AR-IL 32 de 13 de octubre de 2021, dictado por el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social; por lo que, interpuso recurso de revocatoria contra esa determinación, mereciendo la Resolución Administrativa (RA) 10 de 23 de noviembre de igual año, que previas las consideraciones de hecho y derecho en su parte resolutiva determinó: “Primero.- Revocar en todas sus partes el Auto de Rechazo MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/AR-IL 32, hasta el vicio más antiguo, es decir, el Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-UFPRP-CEMM-0128-INF/21…” (sic), “Segundo: Instruir a la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, proceder a la Reincorporación Laboral de Mónica Elizabeth Mendieta Aguilar” (sic), a su mismo cargo de Analista Técnica V de Gestión Turística, “sin afectar su nivel salarial, más el pago de salarios devengados y beneficios sociales que la ley establece desde el día de su desvinculación laboral sea en el plazo máximo de 5 días hábiles…” (sic); sin embargo, habiendo notificado al ente edil en la misma data con la precitada instructiva, hasta la fecha de interposición de esta acción tutelar, incumplió la Resolución Administrativa.

La Defensoría del Pueblo conoció el caso -a su denuncia-, efectuando gestiones defensoriales ante el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, entidad edil que en conocimiento de la instructiva de reincorporación, el 13 de diciembre de 2021, le comunicó se presente en sus oficinas para que retorne a su fuente laboral, constituyéndose junto a la peticionaria para constatar el cumplimiento integral de la RA 10; sin embargo, verificaron que aún no se había firmado el Memorándum de reincorporación. En consecuencia, emitieron un Requerimiento de Información Escrita (RIE) dirigida al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el mismo que hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional no fue respondido.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos a la inamovilidad y estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I.2 y II; 49.III; y, 70.1 y 4 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordene a los demandados: a) El inmediato cumplimiento de la RA 10 de 23 de noviembre de 2021, por la que se instruyó a “la máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, proceder a la reincorporación laboral de Mónica Elizabeth Mendieta Aguilar (…) a su mismo cargo de Analista Técnica V de Gestión Turística del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sin afectar su nivel salarial, más el pago de salarios devengados y beneficios sociales que la ley establece” (sic); y, b) Al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz mediante la Dirección de Gestión de RR.HH., ordene la emisión del memorándum de reincorporación laboral en cumplimiento de la referida RA 10.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante a fs. 212 a 219 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de sus abogados, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; añadiendo que: 1) Al lesionar los derechos a la inamovilidad y estabilidad laboral por ser una persona con discapacidad, no solo se dé estricto cumplimiento a la RA 10 de reincorporación integral dispuesta, sino también al pago de haberes devengados y restitución de todos sus beneficios sociales; 2) La Defensoría del Pueblo tuvo el cuidado de no hacer incurrir en un acto consentido, cuando los demandados pretendieron entregarle un memorándum de designación, que era una nueva designación que no reconocían los haberes devengados y beneficios sociales, teniendo un carácter de interinato y ser sujeto a concurso de méritos, que se acompañó a la acción de defensa; y, 3) La acción de amparo constitucional se basó en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.2.2. Informe de los demandados

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde y José Luis Boyan Arce, actual Director de Gestión de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de su abogado y apoderado, ratificaron el informe escrito de 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 201 a 204 vta., y 211 y vta., solicitando se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: i) Por Memorándum D.G.RR.HH. 0183/2021, se ratificó en el cargo de Profesional V Analista Técnica V de Gestión Turística; y, por Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021, se prescindió de los servicios de la accionante, al encontrarse como funcionaria interina, conforme el art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); ii) La relación de servicios iniciada el 2006 a diciembre de 2014, se encontraba bajo la competencia de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999- y ante la promulgación de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, se encontraba en el ámbito de competencia del Estatuto del Funcionario Público hasta el momento del agradecimiento de servicios, conforme al Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021, acto que presumió de legal; iii) Respecto al trámite de discapacidad, lo inició extemporáneamente, de acuerdo al Informe DGRH-UBSSO 409/2021 de 19 de agosto, emitido por la Unidad de Trabajo Social, mencionando que la beneficiaria, ahora impetrante de tutela, recién entregó sus documentos el 12 de julio de 2021; es decir, cuando ya se había prescindido de sus servicios, no pudiendo interpretarse el despido como ilegítimo, menos un acto lesivo al derecho al trabajo de una persona con discapacidad, que no fue acreditada en su momento; iv) La    RA 10 no puede establecer el pago de salarios devengados a favor de la demandante de tutela, motivo del recurso de revocatoria contra la determinación de la Dirección de Servicio Civil; y, v) El Memorándum D.G.RR.HH. 051/2022 de 4 de enero, de designación a la solicitante de tutela en el cargo de Profesional V, no fue firmado y la impetrante de tutela, pretendió modificar el tenor del ítem establecido y que se incorpore en cumplimiento de la disposición del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social con derecho al pago de sus salarios devengados que no puede aceptar la administración pública, rechazando lo dispuesto en la        RA 10, de la Dirección del Servicio Civil.

En audiencia amplió el informe arguyendo que: a) La accionante no se encontraba comprendida dentro de los alcances de los arts. 7.2 del EFP y 233 de la CPE, ni gozaba de los derechos como funcionaria pública de carrera; b) Tenía derecho consolidado de inamovilidad por discapacidad; sin embargo, no acreditó la misma en su momento; c) La Defensoría del Pueblo señaló que es un derecho progresivo conforme el art. 13.I de la CPE; empero, no sería una discapacidad degenerativa, la impetrante de tutela no cumplió con lo establecido por el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, sobre el procedimiento de reincorporación ante el inspector de trabajo, así como el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, sobre la conminatoria emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, que da lugar a elegir al trabajador recurrir a dos vías, una constitucional y la otra judicial, incluso el procedimiento previsto en la Resolución Ministerial (RM) 868/2010 de 26 de octubre, que establece el procedimiento para recurrir en acción de amparo constitucional contra una conminatoria de reincorporación, no contra una resolución administrativa emitida por la Dirección de Servicio Civil; motivo por cual, se interpuso recurso de revocatoria contra esa Resolución Administrativa, sin conocer hasta la fecha el resultado; d) El informe de cumplimiento -de la RA 10-, pese de haber planteado el recurso administrativo contra esa Resolución, a través de Asesoría Legal de la Dirección de Gestión de RR.HH. acreditó por el Memorándum D.G.RR.HH. 051/2022, por el cual se designó a la peticionante de tutela en el mismo cargo, no habiendo efectuado su reincorporación, porque no quiso firmar el Memorándum; siendo así que la Alcaldía cumplió con la instrucción; y, e) Sobre el pago de sueldos devengados, la justicia constitucional no se encuentra habilitada para determinar dicha cancelación, debiendo ser las autoridades administrativas o judiciales que establezcan dicha medida.

Karem Milenka Vásquez Salazar, Directora de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no compareció a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, tampoco presentó informe escrito alguno, pese a su legal citación cursante a fs. 124.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 51/2022 de 22 de marzo, cursante de fs. 220 a 227, concedió la tutela solicitada, disponiendo dar cumplimiento, cabal e íntegro a la RA 10,  sobre la reincorporación laboral de Mónica Elizabeth Mendieta Aguilar -ahora accionante-, ante el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al cargo de Analista Técnica Quinto de Gestión Turística, con el mismo salario más el pago de sueldos devengados y beneficios sociales que la ley establece, desde el día de su desvinculación laboral, sea ello cumplido en el mismo plazo señalado de cinco días hábiles a partir de la comunicación con la presente Resolución, bajo alternativa de ley, bajo los siguientes fundamentos: 1) El acto lesivo identificado es el incumplimiento de la RA 10 de 10 de noviembre de 2021; 2) La jurisdicción constitucional evolucionó en relación al reconocimiento y tutela de derechos laborales de manera progresiva, bajo los principios pro homine y pro actione, reconociendo los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad y percibir un salario justo conforme el art. 46 de la CPE, vinculados con la dignidad de las personas y puedan vivir dignamente, más aun cuando tienen algún grado de discapacidad, ese derecho es reforzado; es decir, protección a la persona con discapacidad, además con la condición que ese grado de discapacidad sea corroborado con certificado establecido; 3) Conforme al certificado de discapacidad que adjuntó la demandante de tutela, determinaría una discapacidad moderada, encontrándose dentro del sector vulnerable que requiere protección reforzada del Estado y cuidado de su fuente laboral, siendo desvinculada sin justificativo, y el hecho que la parte demandada no haya tenido conocimiento de la discapacidad y haya procedido a la desvinculación laboral, ya fue considerado en la RA 10; 4) La accionante requiere la protección del Estado, máxime si la discapacidad emerge de un accidente de trabajo de hace años en la misma entidad, y que el mes de mayo de 2021, procedió a desvincularla; 5) La RA 10, se encuentra debidamente justificada, fundamentada y motivada, no teniendo la Sala Constitucional ni las partes mayor debate sobre el reconocimiento de derechos; 6) La parte demandada pretendió que se ingrese al análisis de aspectos formales, de no agotamiento de un procedimiento administrativo y que no sería la instancia idónea la Dirección de Servicio Civil para emitir un criterio o una resolución de reincorporación; al respecto, el hecho de no haber concluido el procedimiento administrativo, no es óbice para efectuar lo dispuesto en una resolución de reincorporación, recordando que la posible tutela mediante una acción de amparo constitucional, tiene carácter provisional; 7) El razonamiento que desarrolló el Tribunal Constitucional Plurinacional en las SSCC “795/2019 y 476/2018”  (sic), establece que la Resolución emitida por la Dirección de Servicio Civil, que dispuso la reincorporación laboral de la peticionante de tutela debería ser ejecutada a cabalidad, no existiendo mayor debate para la Sala Constitucional sobre el acatamiento de la misma; es decir, el cumplimiento integral de la RA 10, que reconoció los derechos emergentes de la reincorporación laboral, como es el pago de salarios devengados, restitución al mismo puesto y consideración de sus derechos sociales; y, 8) El Memorándum D.G.RR.HH. 051/2022 de 4 de enero, no constituyó cumplimiento de la RA 10 de reincorporación, ya que de su contenido da una nueva asignación, sea hasta la emisión de una nueva convocatoria, condiciones que no fueron determinadas en la RA 10.