SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0717/2023-S2

La accionante denunció como lesionados sus derechos a la inamovilidad y estabilidad laboral por ser una persona con discapacidad, considerando su desvinculación laboral injusta del cargo que estuvo ocupando como Analista Técnica V de Gestión Turística del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que no cumplió lo dispuesto en la RA 10 de 23 de noviembre de 2021, emitida por el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que instruyó a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, proceder a su reincorporación, Resolución incumplida hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral de las personas con discapacidad. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0616/2018-S2 de 8 de octubre, a este respecto señaló: “La jurisprudencia constitucional con relación a la estabilidad laboral de personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad, tuteló el citado derecho en los casos en los que se produjo despidos intempestivos de personas con capacidades diferentes, en las     SSCC 1550/2004-R de 29 de septiembre[1] 0988/2006-R de 9 de octubre [2]y 0479/2010-R de 5 de julio, entre otras; del mismo modo, garantizó la inamovilidad funcionaria y laboral de personas que tienen bajo su dependencia a personas con capacidades diferentes conforme a ley, a través de la SC 0235/2007-R de 10 de abril[3] y la SCP 0614/2012 de 23 de julio[4], entre otras.

Asimismo, la jurisdicción constitucional también tuteló el derecho a la estabilidad laboral en casos de despidos de trabajadores que padecen enfermedades terminales; así en la SC 1684/2003-R de 24 de noviembre, se tuteló el derecho de una trabajadora que fue despedida no obstante padecer de cáncer terminal, reconociendo que si bien la entidad demandada tenía cierta permisibilidad para disponer del cargo que ocupaba la recurrente, no era menos cierto que en casos como el planteado, dicha permisibilidad deba estar sometida a un bien jurídico de mayor protección, como es el derecho a la vida misma; en el mismo sentido, en la SCP 0046/2013-L de 6 de marzo, también se concedió tutela a la trabajadora despedida, sin considerar que padecía cáncer de piel. Finalmente, en la SCP 0115/2017-S2 de 20 de febrero en su Fundamento Jurídico III.4, también se concedió la tutela a favor de una funcionaria pública interina que fue despedida sin considerar el cáncer terminal que padecía, en el que se señala lo siguiente:

…velando por el interés primario del bien jurídico protegido por el Estado, el derecho a la vida, sobre la cual se sustentan otros derechos como la salud, independientemente de la condición de interinato alegado por la parte demandada, al igual que la falta de carnet de discapacidad (…) al darle conclusión a la relación laboral se está vulnerando flagrantemente el derecho a la vida de la accionante, pues como consecuencia, el seguro médico del que venía gozando quedaría suspendido, lo cual no es admisible, cuando se alega la continuidad del servicio o el tratamiento integral del padecimiento de la accionante, lo que implica que la atención en salud no puede ser suspendida en ningún caso, es decir, su prestación debe ser ininterrumpida, constante y permanente, puesto que no se puede dejar en desamparo a quien está en tratamiento, más aun cuando la falta de tal servicio o atención médica vulnere o amenace vulnerar los derechos a la vida y a la integridad personal de quien lo requiere.

En síntesis, la jurisprudencia constitucional también reconoció la estabilidad laboral a favor de los trabajadores que padecen enfermedad terminal como es el caso del cáncer, independientemente que se trate de funcionarios públicos interinos, garantía que también favorece a los trabajadores provisorios” (las negrillas y el subrayado nos corresponden). Entendimiento reiterado en la SCP 1477/2022-S2 de 15 de noviembre.

III.2. Análisis del caso concreto

De acuerdo a los antecedentes en revisión, se produjo el incumplimiento de la RA 10 de 23 de noviembre de 2021, emitida por la Dirección General de Servicio Civil, que instruyó la reincorporación de la ahora accionante (Conclusión II.7), emergente de la solicitud de reincorporación laboral presentada al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, considerando que su empleador lesionó sus derechos de inamovilidad y estabilidad laboral al ser una persona con discapacidad, al prescindir de sus servicios como Analista Técnica V de Gestión Turística del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021 de 20 de mayo (Conclusión II.2), pese a tener protección constitucional reforzada; sin embargo, la referida instructiva fue incumplida por los hoy demandados, lo que motivó acudir a la justicia constitucional solicitando se reparen sus derechos vulnerados.

Previo al análisis de fondo del problema, es preciso determinar la facultad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para emitir resoluciones administrativas a través de la Dirección General de Servicio Civil; es decir, instructivas de reincorporación laboral, facultad determinada por los arts. 70.1 y 4; 71.II de la CPE; y la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012- a través de los arts. 1, 2 núm. 1 y 5, 3; 4.2 y 13, que garantizan a las personas con discapacidad, el ejercicio pleno de sus derechos y deberes en igualdad de condiciones, oportunidades y trato preferente, bajo el sistema de protección integral, aplicable en todo el territorio nacional y de cumplimiento obligatorio en todos los Órganos del Estado, instituciones públicas y privadas; la Ley de Inserción Laboral  y de Ayuda Económica  para Personas  con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017- establece en sus arts. 1 y 2.I y V  la inserción laboral en las instituciones públicas y privadas de personas con discapacidad, con carácter obligatorio; además garantizar la inamovilidad laboral de las personas con capacidades diferentes, y el DS 3437 de 20 de diciembre de 2017 (Reglamento de la Ley 977), prevé en su art. 2, la inserción laboral obligatoria de personas con discapacidad, que en caso de no acatarse instruirá la ejecución de las normas glosadas precedentemente; en consecuencia, la Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene la facultad de emitir instructivas de reincorporación laboral, determinaciones que son de cumplimiento obligatorio por parte de autoridades públicas y privadas, en las mismas condiciones de una resolución administrativa de conminatoria de reincorporación laboral.

Definida la facultad de la Dirección General de Servicio Civil para emitir instructivas de reincorporación laboral, de cumplimiento obligatorio por las autoridades públicas y privadas; en el caso concreto, se tiene la RA 10, resultado del recurso de revocatoria interpuesto por Mónica Elizabeth Mendieta Aguilar -ahora accionante-, contra el Auto de Rechazo MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/AR-IL 32 de 13 de octubre de 2021 (Conclusión II.6), que resolvió: “PRIMERO.- REVOCAR en todas sus partes el Auto de Rechazo MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/AR-IL 32 de 13 de octubre de 2021 hasta el vicio más antiguo; es decir, el Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-UFPRP-CEMM-0128-INF/21 (…), SEGUNDO: INSTRUIR a la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, proceder a la REINCORPORACIÓN LABORAL DE MÓNICA ELIZABETH MENDIETA AGUILAR (…), a su mismo cargo de 'ANALISTA TÉCNICO V DE GESTIÓN TURÍSTICA DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA PAZ', sin afectar su nivel salarial, más el pago de salarios devengados y beneficios sociales que la ley establece desde el día de su desvinculación laboral sea en el plazo máximo de 5 días hábiles…” (sic [Conclusión II.7]); instrucción no cumplida por las autoridades hoy demandadas, desconociendo el carácter de cumplimiento obligatorio de la precitada Resolución.

En el caso de autos y del análisis de la problemática, se tienen dos elementos a resolver: i) La desvinculación laboral de una persona con discapacidad, que goza de protección constitucional reforzada; y, ii) El incumplimiento de la instructiva de reincorporación laboral.

Respecto a la desvinculación laboral de una persona con discapacidad y el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de antecedentes se tiene que las autoridades demandadas tenían pleno conocimiento de la enfermedad de la recurrente a raíz de un accidente en el ejercicio de sus funciones, ocurrido el 3 de agosto de 2009, siendo la misma Dirección de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz que llenó la denuncia de accidente de trabajo (Conclusiones II.2, II.4, II.5 y II.7); pese a ello, procedieron a desvincularla laboralmente en aplicación del art. 71 del EFP, solicitando incluso documentación actualizada de su estado de salud, que la demandante de tutela cumplió, presentando toda la documentación requerida y actualizada de su estado de salud, incluido el carnet de discapacidad.

La impetrante de tutela, representó el Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021 de 20 de mayo de agradecimiento de servicios, señalando en sus fundamentos que era una persona con discapacidad producto de accidente de trabajo y que gozaba de protección reforzada constitucional, sin recibir respuesta al respecto. En efecto, siguiendo lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la estabilidad laboral de personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad, conforme a la Norma Suprema y leyes, se garantiza la inamovilidad funcionaria de personas con discapacidad, como en el caso concreto. Asimismo, si bien la entidad demandada tiene la facultad de disponer del cargo que ocupaba la accionante, en el caso planteado esa facultad debe ser sometida a un bien jurídico de mayor protección, como es el derecho a la vida, garantizado por el art. 15.I, vinculado al art. 109.I, ambos de la CPE; es decir, el interés primario del bien jurídico protegido por el Estado es el derecho a la vida, sobre el que se sustentan otros derechos, como la salud, seguridad social, independientemente de la condición laboral por el que presta servicios, sea como funcionaria pública de carrera o provisoria. En el caso bajo examen, las autoridades demandadas pese al conocimiento del estado de salud de la peticionante de tutela, ocasionado por un accidente de trabajo, con excesiva formalidad lesionaron los derechos a la vida y a la salud de la accionante, restringiendo el acceso al seguro médico del que estuvo gozando, suspendiendo el tratamiento o tratamientos a los que periódicamente era sometida, aspecto que la justicia constitucional no admite, habiendo demostrado documentalmente la solicitante de tutela, por los certificados médicos que adjuntó (Conclusión II.4); la desvinculación laboral afectó la continuidad del tratamiento de la peticionante de tutela, atención clínica que no puede ni debe ser suspendida en ningún caso, más aun cuando la interrupción del tratamiento y atención médica, dejó en desamparo a quien estuvo en tratamiento, amenazando conculcar sus derechos a la vida y a la salud integral, correspondiendo en consecuencia conceder la tutela solicitada, no siendo aplicable el art. 71 del EFP, por mandato de los arts. 49.III, 109.I y 410.II de la CPE.

Las autoridades demandadas conforme la Ley 977 y el DS 3437 (Reglamento de la Ley 977) tenían la obligación de garantizar la inamovilidad laboral de la solicitante de tutela, en armonía con lo establecido por los arts. 49.III, 70.1 y 4, 71 y 109.I de la CPE; el mismo Reglamento de la Ley 977, en su art. 2.I prevé la obligación de las instituciones públicas, de reportar al Registro Obligatorio de Empleadores (ROE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la planilla del total de sus dependientes, incluyendo la información detallada de las personas con discapacidad. En el caso bajo análisis, conforme los antecedentes y el desarrollo de la audiencia, los demandados no presentaron ningún documento del ROE, en relación a que la accionante figure en la planilla de ese registro; tampoco se pudo advertir que hubiera solicitado o instruido a la impetrante de tutela regularice su documentación respecto a su condición de discapacidad emergente del accidente de trabajo, anterior a la desvinculación laboral. Empero, de forma posterior al agradecimiento de servicios, en respuesta al pedido de considerar su estado de discapacidad y gozar de inamovilidad laboral (Conclusiones II.3, II.4 y II.5), por el cual este Tribunal Constitucional Plurinacional, advirtió que las autoridades demandadas ya tenían conocimiento del estado de salud y tratamiento permanente de la peticionante de tutela, omitiendo o ignorando estos antecedentes para agradecerle sus servicios, lesionando en consecuencia el derecho al trabajo e inamovilidad laboral por ser una persona con discapacidad, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1; correspondiendo conceder la tutela solicitada, conforme estableció la RA 10.

En relación al cumplimiento integral de la RA 10, la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como se definió precedentemente, tiene la facultad de emitir instructivas de reincorporación laboral, determinaciones de cumplimiento obligatorio por parte de autoridades públicas y privadas, en las mismas condiciones de una resolución administrativa de conminatoria de reincorporación laboral; entendimiento desarrollado en la SCP 0532/2021-S4 de 14 de septiembre y SCP 1288/2022 de 27 de septiembre, en el marco de lo establecido por los arts. 70.1 y 4 y 71.II de la CPE y la Ley 223, el ejercicio pleno de sus derechos, de cumplimiento obligatorio en todos los Órganos del Estado Plurinacional de Bolivia, instituciones públicas y privadas, Ley 977 de inserción laboral en instituciones públicas y privadas, de personas con discapacidad, que tiene el carácter obligatorio además de garantizar la inamovilidad laboral y el DS 3437, que ordenan a la Dirección General de Servicio Civil, en caso de incumplimiento como en el de examen, instruirá el cumplimiento de las normas glosadas precedentemente; en consecuencia, la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, actuó correctamente al instruir se proceda a la reincorporación laboral a la impetrante de tutela.

Al respecto, es preciso aclarar las terminologías utilizadas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, reguladas por la Ley General del Trabajo, que emiten resoluciones administrativas de “conminatoria” de reincorporación laboral, y las “instructivas” de reincorporación laboral. La conminatoria de reincorporación laboral que es propio para los trabajadores amparados por la Ley General del Trabajo y su Reglamento; en cambio, la instructiva de reincorporación laboral, se sujeta al Estatuto del Funcionario Público, al ser la ahora accionante una servidora pública.

La demandante de tutela activó el derecho de inamovilidad laboral con la nota de 24 de mayo de 2021 (Conclusión II.3), que representó el Memorándum D.G.RR.HH. 02854/2021 de agradecimiento de servicios, al gozar de protección reforzada, prevista por los arts. 11 del DS 28699 y 49.III de la CPE, que garantizan su estabilidad y continuidad laboral; asimismo, la precitada nota con referencia: “inamovilidad laboral por discapacidad”, conforme a documentación adjunta y sus antecedentes.

De lo glosado, es necesario señalar lo establecido por el art. 109.I de la CPE, que establece: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección”, aplicable al caso concreto por el principio de jerarquía normativa. Consiguientemente, la RA 10 debe ser cumplida de manera integral por las autoridades demandadas, correspondiendo conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, actuó de forma correcta.