SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0776/2023-S3

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en su elemento a la defensa, y al trabajo; puesto que la CPS Santa Cruz, sin darles la oportunidad de asumir defensa, de forma subrepticia y extemporánea, el 16 de mayo de 2022, efectuó el registro de la RA DNAL 125/2019 de 4 de diciembre ante el SICOES, por medio de la cual se procedió a la resolución de Contrato de “SERVICIO SUPERVISIÓN TÉCNICA EXTERNA DE LA OBRA CONSTRUCCIÓN DEL MATERNO INFANTIL SANTA CRUZ-CPS” que suscribieron; y, consiguientemente se materializó la sanción de prohibición de contratar con el Estado por el término de tres años, no obstante que dicho Contrato ya había sido resuelto por causas imputables a la entidad contratante hoy accionada como consecuencia del procedimiento activado por la Asociación Accidental “Materno Infantil”, siendo además que la sanción ya se halla prescrita.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

La SCP 0057/2014-S3 de 20 de octubre, desarrolló la siguiente línea jurisprudencial: “El art. 128 de la Norma Suprema, estableció la acción de amparo constitucional como un medio de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley; por su parte, reconociendo el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I, señaló que: ‘…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en ese contexto, el art. 53.3 del CPCo, ha previsto respecto a los presupuestos de improcedencia de esta acción, que ésta no procede contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno; precepto normativo que, de manera expresa prevé el principio subsidiario de la acción de amparo constitucional, entendido éste como la utilización previa de todos los medios y recursos previstos en el ordenamiento jurídico; es decir, que ‘no podrá ser interpuesto mientras (…) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo; así lo ha entendido este Tribunal en su amplia jurisprudencia' (SC 0492/2003-R de 15 de abril); lo que significa que la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos, ya sea cesando la amenaza, restricción o supresión y/o restableciéndolos, y así reparar o reponer las deficiencias de la vía ordinaria, entendimiento que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (SSCC 635/2003-R, 1343/2004-R, 1781/2010-R, 1226/2011-R, entre otras).

Del desarrollo de dicho entendimiento jurisprudencial, el anterior Tribunal Constitucional estableció subreglas al principio de subsidiariedad al señalar que el amparo constitucional será improcedente cuando: ʽ1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución' (SC 1337/2003-R de 15 de septiembre)”.

III.2.  Diferenciación entre el proceso contencioso y contencioso administrativo

La SCP 0282/2020-S3 de 14 de julio, asumiendo la línea de entendimiento de la SCP 0134/2019-S3 de 11 de abril, precisó que: [«El art. 179.I de la CPE establece respecto de la jurisdicción especializada que la misma sería regulada por ley, promulgándose en ese propósito la Ley de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, la cual en su art. 10.I determina que: “La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada”.

Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera, sostiene: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

Asimismo, el 29 de diciembre de 2014, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única señala: “Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional”, en concordancia con el art. 4 de la precitada norma, instituyó que: “Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil’”.

De ese marco constitucional y legal, se advierte la diferencia entre estos procesos; así, el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -siendo competente la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-; y respecto de la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el Recurso de Casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

En cambio, el proceso contencioso administrativo es un litigió que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso aludido, no procede recurso ulterior y debe ser tramitado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado, o cuando exista oposición entre el interés público y privado»].

III.3. El proceso contencioso como medio idóneo para demandar conflictos emergentes de la resolución de contratos regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios

La citada SCP 0282/2020-S3, que acoge los razonamientos de la SCP 0134/2019-S3, señaló que: «“…cabe precisar los razonamientos de la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, que con relación a la resolución del contrato administrativo de pleno derecho, estableció lo siguiente: ʽEl Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación, por lo que el contrato administrativo de adquisición de bienes no puede salirse de su marco regulatorio.

(…)

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará e[n] un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional’.

Consecuentemente, para el caso de la terminación del contrato, son aplicables las reglas previstas en el mismo de acuerdo a sus términos y condiciones acordadas, y ante la existencia de algún conflicto entre las partes involucradas en el contrato, corresponde ser dilucidado y resuelto en la jurisdicción contenciosa; es decir, activando un proceso contencioso, de acuerdo a lo previsto en la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que rige este tipo de procedimiento, conforme a lo anotado líneas arriba, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados por la Ley de Procedimiento Administrativo como medios de impugnación, conforme establece el art. 3.II inc. d) de la citada norma. Asimismo, el DS 0181 referido a las NB-SABS que forma parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SACG), en su art. 90, no estipula los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa.

Conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucional desarrollada precedentemente, las discrepancias suscitadas entre las partes durante la ejecución de un contrato suscrito dentro del marco normativo de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios o como emergencia del mismo, estas deben ser sometidas a conocimiento de la jurisdicción contenciosa”.

Siguiendo la misma línea, la SCP 0152/2019-S4 de 25 de abril, haciendo referencia a la SCP 0135/2017-S1 de 9 de marzo, que realizó algunas precisiones sobre la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo, concluyó que: “…aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponde que sean conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, a través del proceso contencioso”».

III.4.   Análisis del caso concreto.

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en su elemento a la defensa, y al trabajo; puesto que la CPS Santa Cruz, sin darles la oportunidad de asumir defensa, de forma subrepticia y extemporánea, el 16 de mayo de 2022, efectuó el registro de la RA DNAL 125/2019 de 4 de diciembre ante el SICOES, por medio de la cual se procedió a la resolución de Contrato de “SERVICIO SUPERVISIÓN TÉCNICA EXTERNA DE LA OBRA CONSTRUCCIÓN DEL MATERNO INFANTIL SANTA CRUZ-CPS” que suscribieron; y, consiguientemente se materializó la sanción de prohibición de contratar con el Estado por el término de tres años, no obstante que dicho Contrato ya había sido resuelto por causas imputables a la entidad contratante hoy accionada como consecuencia del procedimiento activado por la Asociación Accidental “Materno Infantil”, siendo además que la sanción ya se halla prescrita.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes, se tiene que cursa una Minuta de Contrato ALD-ADO 404/2015 de 4 de diciembre, de servicios para el “SERVICIO SUPERVISIÓN TÉCNICA EXTERNA DE OBRA CONSTRUCCIÓN DEL MATERNO INFANTIL SANTA CRUZ CPS SANTA CRUZ”, suscrito entre la CPS Santa Cruz, representada por Jaime Blanco Aguayo, y la Asociación Accidental “Materno Infantil”, conformada por las empresas “CONBOLAT” -unipersonal-, “TRICHACO S.R.L.” y “CIUDAD CONSTRUCCIONES S.R.L.” hoy parte accionante, en cuya Cláusula Vigesimoprimera se estipula: “En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones de las partes durante la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a los términos y condiciones del contrato, DBC, propuesta adjudicada, sometidas a la jurisdicción coactiva fiscal” (sic [Conclusión II.1.]).

Posteriormente, mediante Carta de Intensión de Resolución de Contrato de 6 de noviembre de 2019, Jorge Alberto Bravo Vaca, en representación legal de la Asociación Accidental “Materno Infantil” ahora parte accionante, comunicó a Margarita Flores Franco, Directora General Ejecutiva de la CPS Santa Cruz, la intención de resolución de Contrato ALD-ADO 404/2015; dicha misiva fue entregada por el Notario de Fe Pública 68 de Santa Cruz de la Sierra, en la Oficina Administrativa de la CPS Santa Cruz, el 7 de noviembre de 2019 (Conclusión II.2.); asimismo, mediante otra Carta de 29 de noviembre de 2019, la parte accionante le comunicó a Edgar Villegas Gallo, Director General Ejecutivo de la CPS Santa Cruz, la resolución del referido Contrato, invocando la Cláusula Vigésima de dicho Contrato; que también fue entregada al Director Ejecutivo de la CSP Santa Cruz por el referido Notario, el 29 de noviembre del 2019 (Conclusión II.3.).

Por otra parte a través de Carta de 29 de noviembre de 2019, dirigida a Edgar Villegas Gallo, Director Ejecutivo de la CPS Santa Cruz, mediante la cual, la parte accionante contestó a la Carta de intención de resolución de Contrato con Cite CNF-3655/2019, que habría sido publicada por la entidad contratante hoy accionada en el periódico Nuevo Sur de Tarija, el 12 de noviembre de 2019; dicha misiva fue entregada por el Notario de Fe Pública 68, en la oficina administrativa de la Caja Petrolera de Salud ubicada en calle España 690 de Santa Cruz de la Sierra (Conclusión II.4.).

Finalmente, mediante RA DNAL 125/2019, emitida por Edgar Villegas Gallo, Director General Ejecutivo de la CPS Santa Cruz, resolvió el  Contrato ALD-ADO 404/2015 “SERVICIO SUPERVISIÓN TÉCNICA EXTERNA DE LA OBRA CONSTRUCCIÓN DEL MATERNO INFANTIL SANTA CRUZ-CPS”; y, además en su Disposición Octava determinó instruir a la Dirección Nacional Administrativa Financiera, que por la Unidad a su cargo registre en el Sistema de Contrataciones Estatales-SICOES, la Resolución de Contrato ALD-ADO 404/2015, en cumplimiento al art. 49.I inc. d) del DS 0181. Dicho registro se materializó el 16 de mayo de 2022, conforme se da cuenta de la impresión del formulario 600 (Conclusión II.5.).

Efectuada la relación de hechos, corresponde precisar que, conforme se citó en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, la acción de amparo constitucional se rige por el principio de subsidiariedad, en cuyo mérito su activación es posible siempre que no exista otro medio de protección inmediata oportuna y eficaz de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. Específicamente, con relación a los conflictos o controversias emergentes de la ejecución de contratos administrativos, en el marco de lo que establece el Código de Procedimiento Civil, la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, dichas controversias de las partes contratantes deben ser resueltas ante la jurisdicción contenciosa, a través del “proceso contencioso”, ya sea a demanda de la entidad pública o del particular que ha contratado con el Estado, tal como la jurisprudencia constitucional citada en los Fundamentos Jurídicos III.2. y III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Dicho entendimiento resulta aplicable en el caso concreto que se examina; puesto que, la controversia en torno al registro en el SICOES de la resolución de Contrato efectuada por la entidad contratante hoy accionada, que se impugna mediante esta acción de defensa, forma parte del conflicto suscitado entre las partes contratantes en torno a la extinción de la relación contractual por causa de la resolución del Contrato; ya que, su registro es precisamente el efecto de la resolución contractual cuestionada; lo que pone en evidencia que no se trata de una cuestión independiente. Ese aspecto, junto a la legalidad de la resolución activada por la entidad contratante ahora accionada forma parte de la controversia que debe ser dirimida por la jurisdicción contenciosa, no solo por el hecho que la observación al procedimiento imprimido por la entidad contratante hoy accionada en la resolución del contrato constituye el fundamento esencial sobre el que finca la impugnación a su vez al procedimiento de registro de dicha resolución en el SICOES; sino porque la referida jurisdicción es la llamada a dilucidar los hechos controvertidos y declarar el derecho de las partes, no solo con relación a la legalidad de la resolución activada por la CPS Santa Cruz, sino de la que activó la parte accionante. A ello debe sumarse, que la supuesta prescripción de la sanción que invoca la parte accionante igualmente requiere de verificación y consiguiente declaración judicial, que como se tiene dicho, es de competencia de la jurisdicción contenciosa; empero, no así de la jurisdicción constitucional. Consecuentemente, los defectos del registro de la resolución de Contrato ALD-ADO 404/2015 ante el SICOES al ser vicisitudes que atañen a la controversia del contrato administrativo, deben ser resueltos por la jurisdicción contenciosa a través del proceso contencioso.

Finalmente, cabe aclarar que en el presente caso no sería posible aplicar las excepciones a la subsidiariedad excepcional, en razón a que por medio de la acción de amparo constitucional se tutela derechos consolidados; lo que implica que a la jurisdicción constitucional no le está permitido dirimir hechos controvertidos ni reconocer derechos.

En mérito a las consideraciones precedentes, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, no obró de manera correcta.