SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0813/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 31 de diciembre de 2021 y 8 de febrero de 2022 cursantes de fs. 50 a 67; y, 75 a 82, el accionante por intermedio de su representante legal manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es el único y legítimo propietario de un bien inmueble ubicado en la Avenida Libertador s/n, de la Zona San Jorge, Calle 16, debidamente registrado en la Oficina de Derechos Reales (DD.RR.) bajo el asiento A-3 correspondiente a la matrícula computarizada 2.01.0.99.0139703; razón por la cual, el 31 de julio de 2019 solicitó el cambio de uso de suelo de ese predio, con el objeto de contar con la aprobación respectiva para la construcción de una edificación, adjuntando todos los requisitos requeridos; posteriormente, el 2 de diciembre de 2020, tomó conocimiento de que un día antes la empresa supervisora del GAM de La Paz (empresa constructora “Navla Ltda.”), ingresó arbitrariamente a su propiedad demoliendo un muro; por lo que, el 11 del mismo mes y año, solicitó informe sobre lo sucedido; así también, impetró información sobre el estado del trámite respecto al requerimiento de cambio de uso de suelo, el cual estuvo más de un año sin tener respuesta formal alguna; es así que a través de Nota CITE: DESP. GAMLP. 1516/2020 de 28 de diciembre, emitida por Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde de la referida entidad municipal, tuvo conocimiento de que dicho trámite no se encontraba concluido, pese al abundante tiempo que había transcurrido; por lo que, el 20 de abril de 2021, presentó denuncia ante la Unidad de Transparencia de esa entidad municipal; y, el 8 de junio del referido año, nuevamente solicitó a la indicada autoridad edil, información sobre el señalado trámite, sin tener respuesta.

De esta manera, a casi dos años de la solicitud efectuada al GAM de La Paz para el cambio de uso de suelo, no tuvo respuesta alguna; sin embargo, de manera extraordinaria y sorprendente, el 2 de diciembre de 2021 se anotició de la existencia de la Resolución Administrativa (RA) 15/2021 de 10 de mayo, que no le fue debidamente notificada, misma que dispuso la improcedencia de su pedido, debido a la emisión del Informe SMPD-DPE-UDOUR 0111/2021/GHL/024 de 24 de junio, que señalaba que, la Comisión conformada por la Dirección de Planificación Estratégica y de Administración Territorial y Catastral, con la emisión del Acta de Cambio de Uso de Suelo 03/2021 de 8 de febrero e Informe de Cambio de uso de Suelo y/o Destino SMPD.DPE-UDOUR 030/2021 y DATC-UACT 152/2021 de la misma fecha, determinó la improcedencia por argumentos técnicos sustentados en Informes de las Unidades organizacionales involucradas; ante ello y al no haber sido notificado con la antes señalada RA 015/2021, es que ,dándose por notificado, interpuso recurso de revocatoria el 6 de diciembre del mismo año, en virtud a que el procedimiento previsto en el Decreto Municipal 017/2018 de 31 de julio -que modifica al Reglamento a la ley Municipal de Uso de Suelo Urbanos- fue incumplido, prescindiéndose durante la tramitación -de su solicitud- de los plazos previstos en el mismo; toda vez que, el trámite iniciado el 31 de julio de 2019, no tuvo respuesta en las gestiones 2019 y 2020; es así que, como consecuencia del planteamiento de dicho recurso, el 16 de diciembre del indicado año, fue notificado con la RA 039/2021 de 15 de diciembre, a través de la cual se resolvió desestimar el mismo.

En ese entendido, el 17 del indicado mes y año, interpuso recurso jerárquico, mismo que -por RA 001/2022 de 26 de enero- fue resuelto confirmando la Resolución Administrativa impugnada que desestimó el recurso de revocatoria, bajo el siguiente argumento: “‘Que, atentos a las determinaciones de los Arts. 21 parágrafo I y 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo No. 2341, el plazo o término para la interposición del recurso de revocatoria contra la resolución Administrativa No. 015/2021 de 10 de mayo de 2021 (Notificada a Jorge Alberto Ormachea Pacheco en fecha 12 de mayo de 2021 a horas 13:45 de conformidad al art. 33 parágrafo III de la Ley No. 2341 del Procedimiento Administrativo) (...)’” (sic [el énfasis es nuestro]); al respecto, se deben considerar los arts. 33.I, II, III y IV de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 23 de abril de 2002- y 43 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo-, con base en los cuales debió evaluarse si la notificación efectuada cumplió su fin máximo, cuando la administración edil obró de mala fe al notificarle en Secretaría y no así en su bien inmueble cuya ubicación era conocida; además que, los funcionarios municipales habrían realizado inspecciones en dicho predio, haciendo ingreso arbitrario de maquinaria; entonces, mal podrían decir que no tenían conocimiento de la dirección de su inmueble; sin embargo, de manera contraria a la Ley y normativa, decidieron sentar la notificación en Secretaría el 12 de mayo de 2021, cuando conforme al precitado art. 43 del DS 27113, este tipo de notificación se practican los días lunes y jueves, siendo esta la razón por la que recién tuvo conocimiento pleno y efectivo -se entiende de la RA 15/2021- hasta el 2 de diciembre del mismo año, por lo que no pudo hacer uso efectivo el derecho a la defensa; aspectos que, la determinación jerárquica no tomó en cuenta.

Así también, se lesionó el derecho de petición en razón a que, no se respondió a la antes referida solicitud de cambio de uso de suelo dentro de un plazo razonable, puesto como se tiene de antecedentes, fue presentada el 31 de julio de 2019, siendo respondida recién el 10 de mayo de 2021, contrariando el antes señalado Decreto Municipal 017/2018, por el que el GAM de La Paz, contaba para la tramitación de la misma, con el plazo de cincuenta días hábiles administrativos, a efecto de dar respuesta formal al peticionante; no obstante, esta fue emitida después de dos años.

Sostiene que, las autoridades municipales accionadas al confirmar y emitir la          RA 015/2021, omitieron exponer de forma clara y precisa los extremos que les llevaron a tomar la determinación de declarar improcedente su solicitud de cambio de uso de suelo; por cuanto, no determinaron con claridad cuáles eran los hechos de la pretensión, tampoco realizaron una exposición exacta de los aspectos pertinentes ni desarrollaron argumentos técnicos como fácticos suficientes, sin brindarle certeza sobre la aplicación de la normativa, resultando incongruentes; así también, se realizó una disparidad en casos similares de su conocimiento, aceptando pretensiones análogas en un caso y en otro no.

Por otra parte, las Ordenanzas Municipales 147/2000 HAM-HCM 117/2000 -de 28 de septiembre- y G.A.M.L.P. 259/2015 -de 20 de mayo-, elevadas al rango de Ley a través de Ley Municipal Autonómica 238 -de 24 de mayo de 2017-, además de adolecer de graves errores, no cumplen con las condiciones de general, abstracta y normativa, sino que afectan sus derechos subjetivos; por lo que, se debe considerar a la jurisprudencia constitucional que establece que no toda norma es susceptible de ser cuestionada en la vía del control normativo de constitucionalidad, citando al efecto la SCP 0116/2015-S3 -de 20 de febrero-; como acontece con la referida normativa municipal, constituyendo simplemente un acto administrativo y no una Ley propiamente dicha; sin embargo, en el caso particular, se vulneró su derecho a la propiedad privada, mediante una mal llamada Ley Municipal que determinó la condición de área protegida declarada patrimonio -natural- paisajístico -al área donde se encuentra su propiedad-, sin proceso ni justa indemnización ni previamente declarar la necesidad de utilidad pública de su terreno.

I.1.2. Derechos y valor supuestamente vulnerados

El accionante por intermedio de su apoderada denuncia la lesión de sus derechos a la defensa, a ser oído, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la propiedad privada, a la petición, a la igualdad              -invocada también como valor-, a la no discriminación y a la vivienda digna;  citando al efecto los arts. 8.II, 24, 56.I y II, 115, 119.I, 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 7 y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 8.1 y 21.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y se disponga: a) Dejar sin efecto la           RA “Jerárquica” -001/2022- y todo el procedimiento administrativo de cambio de uso de suelo; b) Se ordene al “...Gobierno Autónomo Municipal de La Paz...” (sic), emitir nueva Resolución a través de la Dirección de Planificación Estratégica, teniendo en cuenta su derecho a la propiedad y los precedentes desarrollados con anterioridad, autorizando la solicitud de cambio de uso de suelo; c) Se garantice el derecho pleno e irrestricto a fin de realizar las construcciones que sean convenientes sobre su bien inmueble; y, d) Se dejen sin efecto las Ordenanzas Municipales 147/2000 HAM-HCM 117/2000 y G.A.M.L.P. 259/2015, así como la Ley Municipal Autonómica 238 o en su defecto se ajusten o modifiquen las mismas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 7 de abril de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 354 a 373 vta.; presentes en enlace el accionante asistido de su abogado, los apoderados y abogados del Alcalde y Secretaría Municipal del GAM de La Paz, accionados; así como, Jorge Dulón Fernández, asistido de su abogado; Javier Gustavo Escalier Orihuela; el abogado y apoderado de Roxana María Pérez del Castillo Brown; Lucía Mamani Salas, asistida de su abogada; Lucio Gregorio Quispe Intimayta acompañado por su abogado; la patrocinante de Pierre Chain Wanna; Joselinne Sonia Pinto Villanueva asistida de su abogada; Lourdes Chambilla, acompañada de su abogado; Eliana Paco Paredes, asistida de su patrocinante; y, Oscar Manuel Sogliano Helguero, acompañado de su abogado, todos Concejales coaccionados; y, ausente Yelka Fabiola Maric Palenque, Concejal del referido Gobierno Autónomo Municipal, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos expuestos en el memorial de la presente acción de defensa.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde; y, Juana María del Carmen Rocabado Miranda, Secretaria Municipal de Planificación, ambos del GAM de La Paz, por intermedio de sus representantes legales, a través de informe escrito cursante de fs. 305 a         312 vta., ratificado en audiencia, señalaron que: 1) La RA 001/2022, no fue emitida por el Alcalde Municipal, quien no intervino en ninguno de los actos administrativos que originaron y motivaron la interposición de esta acción tutelar, no existiendo nexo de causalidad que pueda vincular a dicha autoridad con el acto supuestamente ilegal y vulneratorio de derechos constitucionales; por lo que, carece de legitimación pasiva; ocurriendo lo propio respecto a los miembros de Concejo Municipal que fueron coaccionados sin explicación o fundamento alguno; 2) El hoy accionante presentó el recurso de revocatoria casi siete meses después de fenecido el plazo para su presentación; 3) El solicitante -hoy accionante- no señaló domicilio expresamente, por lo que legal y correctamente se le notificó en la Secretaría de la Dirección de Planificación Estratégica; por lo que, luego del análisis de los requisitos de procedencia del recurso -de revocatoria- planteado, considerándose que el plazo se encontraba superabundantemente vencido, no existiendo vicios de nulidad del acto recurrido, fue desestimado por extemporaneidad, debiéndose determinar la “improcedencia” de esta acción de defensa, debido a que no se agotó el procedimiento administrativo pertinente, habiéndose generado la caducidad del derecho; 4) El impetrante de tutela identifica como actos supuestamente ilegales la RA 039/2021 y la “Resolución Jerárquica” que al momento de interposición de esta acción de defensa, ni siquiera había sido emitida, lo cual resulta suficiente para rechazar la misma, al contener defectos de postulación insalvables; 5) La petición es absolutamente incongruente, no siendo la acción de amparo constitucional la vía legal para dejar sin efecto Ordenanzas y Leyes Municipales, cuando las mismas solo pueden ser anuladas o modificadas por una norma de igual jerarquía o expulsadas del ordenamiento jurídico a través de la acción de inconstitucionalidad; además, las normas que se pretenden dejar sin efecto, tienen una finalidad de carácter general en estricto ejercicio de las competencias otorgadas al Concejo Municipal por mandato constitucional; 6) Respecto al derecho de petición alegado como lesionado, se debe considerar que, la solicitud de cambio de uso de suelo no es cualquier petición, sino que constituye un procedimiento con base en aspectos técnicos, de acuerdo al art. 27 del Reglamento a la Ley Municipal de Uso de Suelos Urbanos aprobado por Decreto Municipal 013 de 5 de noviembre de 2012 modificado por el Decreto Municipal 012/2021 de 16 de marzo; por lo que la decisión obedece a un análisis multidisciplinario técnico, aspecto que el administrado -hoy impetrante de tutela- debe tomar en cuenta en caso de que efectúe nuevamente su solicitud; 7) El derecho propietario del ahora accionante no está en duda; 8) La RA 15/2021 cumplió íntegramente con los elementos de fundamentación, motivación y congruencia; y, 9) Solicitan se deniegue la tutela.

Lucio Gregorio Quispe Intimayta, Concejal del GAM de La Paz, por informe escrito cursante de fs. 163 a 171, ratificado en audiencia, refirió que: i) No se cumplió con el principio de inmediatez, respecto a la normativa ahora reclamada, por cuanto se cuestiona la Ordenanza Municipal 147/2000 HAM-HCM 117/2000, por lo que trascurrieron alrededor de veintiún años y seis meses; respecto a la Ordenanza Municipal 259/2015, transcurrieron seis años y once meses; y, con relación a la Ley Municipal Autonómica 238, se tendrían cuatro años y once meses; ii) Se inobservó el principio de subsidiariedad, por cuanto, la parte hoy accionante no se apersonó ante el Concejo Municipal a los efectos de iniciar, propiciar o interponer alguna solicitud formal y fundamentada; iii) El impetrante de tutela no identificó cómo incurrió en alguno de los supuestos de procedencia de la acción de amparo constitucional; iv) No es evidente que no existan terceros interesados, quienes son los habitantes del Municipio de La Paz, específicamente de los sectores y lugares establecidos en la antes referidas Ordenanzas Municipales; v) El ejercicio de las competencias exclusivas del GAM de La Paz es una potestad normativa y reglamentaria; por lo que, la cuestionada normativa tiene una presunción de constitucionalidad; y, vi) Solicitó se deniegue la tutela.

Pierre Chain Wanna, Concejal del GAM de La Paz, a través de informe escrito cursante de fs. 175 a 176, -no consta intervención en audiencia de su abogada- manifestó que: a) Carece de legitimación pasiva; por cuanto, no tomó conocimiento de los actos administrativos cuestionados y realizados por el Órgano Ejecutivo; y, tampoco fue parte de la aprobación de la normativa observada ni recibió solicitud de abrogación o derogación alguna; y, b) Solicitó no se le considere como accionado dentro de esta acción de defensa.

Lucia Mamani Salas, Concejal del referido Gobierno Autónomo Municipal, por informe escrito cursante de fs. 185 a 187 vta., ratificado en audiencia, señaló que: 1) El actual Concejo Municipal -cuyos integrantes son coaccionados- no emitió la normativa observada; 2) La adquisición del bien inmueble sobre el cual se promueve esta acción tutelar, fue realizada en agosto de 2017, cuando la normativa cuestionada ya se encontraba vigente y aplicable; por lo que, no se podía alegar desconocimiento de la misma; 3) En el marco de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, el Concejo Municipal se constituye en el Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador, por lo que no tomó conocimiento de los recursos interpuestos por el hoy impetrante de tutela, los cuales conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo son atendidos por el Órgano Ejecutivo Municipal; 4) El peticionante de tutela jamás puso en conocimiento denuncia alguna que permita al ente legislativo tomar acciones que la Ley prevé en beneficio del administrado; 5) Dentro del proceso administrativo ni en esta acción de defensa está en duda el derecho propietario del accionante; 6) De la lectura íntegra a la RA 15/2021 se tiene que cumplió con la fundamentación, motivación y congruencia, y, 7) Solicitó se deniegue la tutela, sea con costas.

Joselinne Sonia Pinto Villanueva, Concejal del GAM de La Paz, mediante informe escrito cursante de fs. 216 a 218 vta., ratificado en audiencia, refirió que: i) No conoció y menos consideró el trámite de solicitud de cambio de uso de suelo presentado por el administrado -hoy impetrante de tutela-; aun de ello, en el uso de sus facultades emanó el “Instrumento Jurídico” -Formulario- de Solicitud de Información (SOIN) SCGIA 27/2021-2022 de 6 de abril de 2022, mediante el cual requirió informe al Alcalde Municipal -hoy accionado-conjuntamente las Secretarías correspondientes; ii) La normativa cuestionada data de gestiones anteriores, por lo que no cuenta con responsabilidad administrativa, civil, penal o ejecutiva; y,          iii) Solicitó se declare improcedente -lo correcto es deniegue- en parte la tutela; pero, se analice la integridad de la posible responsabilidad de los demás coaccionados, a fin de velar por los derechos fundamentales y garantías constitucionales del accionante.

Jorge Dulón Fernández, Concejal del indicado Municipio, mediante informe cursante de fs. 316 y vta., ratificado en audiencia, señaló que: a) El presente caso no tiene nexo alguno con las funciones que desempeña en el Órgano Legislativo Municipal, puesto que los actuados cuestionados no fueron puestos a conocimiento de dicho ente; b) Respecto a dejar sin efecto las Ordenanzas Municipales y Ley Municipal Autonómica cuestionadas, el hoy accionante tiene el derecho de presentar una propuesta legislativa bajo iniciativa ciudadana, por lo que, esta acción tutelar no es la vía; c) La vulneración de los derechos a la defensa, a la petición, a la propiedad y al debido proceso, no se generaron por ningún acto u omisión realizado por el Concejo Municipal de la presente gestión municipal; y, d) Solicitó la exclusión de su persona como coaccionado, por cuanto en ningún momento el accionante pudo establecer fundamento alguno sobre su legitimación pasiva.

Eliana Paco Paredes, Concejal del GAM de La Paz, a través de informe escrito cursante de fs. 349 a 351 vta., ratificado en audiencia, manifestó que: 1) Los Órganos Municipales se fundamentan en la independencia, separación, coordinación y cooperación; 2) Lo Concejales Municipales -coaccionados- no conocieron, tramitaron ni resolvieron ningún acto administrativo que hubiese vulnerando los derechos del impetrante de tutela, cuyas Resoluciones Administrativas fueron emitidas por el Órgano Ejecutivo; y, 3) Se deslinda de cualquier responsabilidad generada en el Órgano Ejecutivo y en definitiva no debió habérsele incluido como autoridad coaccionada, al no cumplirse con la legitimación pasiva; por lo que, solicitó se la excluya de esta acción de defensa.

Javier Gustavo Escalier Orihuela, Concejal del referido Municipio, de forma oral en audiencia, solicitó que se le excluya, al no ser parte del proceso.

Roxana María Pérez del Castillo Brown, Concejal del mencionado Gobierno Autónomo Municipal, por informe oral presentado a través de su abogado, refirió que: i) No tiene nexo con los actos denunciados, al no tener el Concejo Municipal la atribución para la autorización de suelo o construcciones; ii) No emitió ninguna de las Resoluciones Administrativas cuestionadas; y, iii) Solicitó se deniegue la tutela, sea con costas.

Lourdes Chambilla, Concejal coaccionada, por informe presentado en audiencia a través de su abogado, señaló que, el accionante no cumplió con los arts. 53 y 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), por lo que se debe valorar y considerar la “improcedencia” -denegatoria- de esta acción de defensa.

Oscar Manuel Sogliano Helguero, Concejal del GAM de La Paz, a través de informe presentado en audiencia por intermedio de su abogado, refirió que: a) Carece de legitimación pasiva al no haber sido parte de la emisión de las Ordenanzas Municipales observadas, las cuales además no pueden ser cuestionadas por una acción de amparo constitucional sino que se debe acudir al Tribunal Constitucional Plurinacional para que determine la inconstitucionalidad o no de éstas; b) En ningún momento se coartó el derecho a la propiedad del accionante, y, c) Solicitó se deniegue la tutela.

Yelka Fabiola Maric Palenque, Concejal de la indicada Municipalidad, no se hizo presente en audiencia ni remitió informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 90.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 99/2022 de 17 de mayo, cursante de fs. 375 a 377 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: 1) El accionante pretende debatir -la presunta- ilegalidad de las Ordenanzas Municipales y Ley Municipal Autonómica -cuestionadas- y dejarlas sin efecto; pero ese criterio, carece de fundamento jurídico, no pudiéndose en aplicación del principio de legalidad tocar temas normativos; 2) Si consideraba que las referidas disposiciones normativas municipales afectan sus derechos, debió haber buscado el mecanismo legal correspondiente; es decir, el ejercicio del control normativo constitucional ante la instancia que corresponda; 3) El petitorio es defectuoso porque contiene una pluralidad de solicitudes; y, 4) La acción de amparo constitucional no recae sobre todas las pretensiones, puesto que el activante de tutela debe indicar un solo acto u omisión ilegal o indebido.

En la vía de la enmienda, complementación y aclaración, por memorial cursante a fs. 386 y vta., la parte accionante solicitó complementación de la Resolución 99/2022, impetrando se indique si se ingresó al análisis de fondo; así también, si se examinó la lesión del derecho a la defensa y el acceso a una justicia plural, pronta y oportuna, ante la demora de casi dos años en responder a la solicitud de cambio de uso de suelo y notificársele en secretaria pese a tener conocimiento de su domicilio; y, se indique la validez de dicha notificación.

Ante lo cual, por Auto de 24 de mayo de 2022, cursante a fs. 388, el Presidente de la antes referida Sala Constitucional -lo cual será analizado infra-, sostuvo que, en la Resolución constitucional emitida no se ingresó al análisis de fondo, tampoco se analizó la vulneración de los derechos a la defensa y al acceso a una justicia plural, pronta y oportuna ni se consideró la validez o no de la notificación con la RA 15/2021.