SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0813/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa, a ser oído, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la propiedad privada, a la petición, a la igualdad -invocada también como valor-, a la no discriminación y a la vivienda digna, en razón a que: i) Después de casi dos años de que presentó la solicitud de cambio de uso de suelos, de manera extraordinaria se anotició de la existencia de la RA 15/2021, misma que dispuso la improcedencia de la referida solicitud; ante ello, y pese a no haber sido legalmente notificado, interpuso recurso de revocatoria, bajo el procedimiento previsto en el Decreto Municipal 017/2018, que fue incumplido al prescindirse durante la tramitación de los plazos previstos en el mismo; como consecuencia del cual se emitió la RA 039/2021 por la que se desestimó el mismo por extemporaneidad, activando en consecuencia el recurso jerárquico, que fue resuelto por RA 001/2022 que confirmó la determinación administrativa impugnada, sin considerar los        arts. 33.I, II, III y IV de la LPA y 43 del DS 27113, y con base a ello evaluar si la notificación efectuada cumplió su fin máximo, cuando la administración edil obró de mala fe al notificarle en Secretaría  y no así en su bien inmueble cuya ubicación era conocida; sin embargo, de manera contraria a la Ley y normativa decidieron sentar la notificación en Secretaría, siendo esta la razón por la que recién tuvo conocimiento pleno y efectivo de la inicial RA 15/2021, aspectos que la decisión administrativa jerárquica no tomó en cuenta; así, omitió exponer de forma clara y precisa los extremos que llevaron a tomar la determinación de declarar improcedente su requerimiento; por cuanto, no determinaron con exactitud cuáles eran los hechos de la pretensión, tampoco los aspectos pertinentes ni desarrollaron argumentos suficientes técnicos como fácticos, sin brindarle certeza sobre la aplicación de la normativa; así también, realizaron disparidad en casos similares de su conocimiento; a más de que las Ordenanzas Municipales 147/2000 HAM-HCM 17/2000 y G.A.M.L.P. 259/2015, elevadas al rango de Ley a través de Ley Municipal Autonómica 238, adolecen de graves errores que afectan sus derechos subjetivos; y, ii) No se respondió a la antes referida solicitud de cambio de uso de suelo dentro de un plazo razonable, puesto que fue presentada el 31 de julio de 2019, siendo respondida recién el 10 de mayo de 2021, contrariando el precitado Decreto Municipal 017/2018, por el que el GAM de La Paz contaba con el plazo de cincuenta días hábiles administrativos a efecto de dar respuesta formal; no obstante, esta fue emitida después de dos años.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional no es una instancia procesal o instrumento adicional que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas

Sobre el particular, la SCP 0345/2022-S3 de 26 de abril, citando a la           SCP 0045/2019-S1 de 3 de abril, precisó: «Partiendo de la naturaleza de la acción de amparo constitucional, la SCP 0039/2012 de 26 de marzo, sostuvo que: “La acción de amparo constitucional prevista por el art. 128 de la Constitución Política del Estado (CPE), ha sido instituida contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley; constituye un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez.

Consecuentemente, dado este su carácter extraordinario, la acción de amparo constitucional no puede ser considerada como un medio de defensa o recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional que forme parte de las vías legales ordinarias de impugnación, a la que puedan acudir los litigantes perdidosos frente a una determinación judicial que les resulte adversa, pues esta acción tutelar fue concebida más bien como un mecanismo subsidiario de defensa de los derechos fundamentales. En ese sentido, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció: ‘…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas’”.

Bajo estos mismos razonamientos jurisprudenciales, la SCP 0718/2015-S3 de 3 de julio, señaló que: “Dada la naturaleza de la acción de amparo constitucional, la uniforme jurisprudencia emitida por este Tribunal, contenida en la SCP 0294/2012 de 8 de junio, que cita a la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que la citada acción tutelar: ‘…no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas’ (Entendimiento reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0254/2012, 0362/2012, 0108/2012 y 1687/2012 entre otras)”» (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  El derecho de petición y la pretensión contenida en un proceso o procedimiento administrativo. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0285/2022-S3 de 20 de abril, precisando el alcance de la petición en su núcleo autónomo y su diferencia como pretensión procesal sostuvo que: [Sobre el particular, la SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, recogiendo el lineamiento jurisprudencial contenido en la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, estableció que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”...»] (el énfasis y el subrayado son agregados).

III.3.  Análisis del caso concreto

Delimitado como se tiene el alcance de las reclamaciones constitucionales planteadas dentro de esta acción de defensa, corresponde ingresar a resolver cada una de las problemáticas, según corresponda.

Respecto a los cuestionados actos administrativos y normativa municipal -punto i) del objeto procesal-

El impetrante de tutela denuncia que, después de casi dos años de que presentó la solicitud de cambio de uso de suelos, de manera extraordinaria se anotició de la existencia de la RA 15/2021 de 10 de mayo, misma que dispuso la improcedencia de la referida solicitud; ante ello, y pese a no haber sido legalmente notificado, interpuso recurso de revocatoria, bajo el procedimiento previsto en el Decreto Municipal 017/2018 de 31 de julio, que fue incumplido al prescindirse durante la tramitación de los plazos previstos en el mismo; como consecuencia del cual, se emitió la                   RA 039/2021 de 15 de diciembre, por la que se desestimó su revocatoria por extemporaneidad, activando en consecuencia el recurso jerárquico, que fue resuelto por RA 001/2022 de 26 de enero, que confirmó la determinación administrativa impugnada, sin considerar los arts. 33.I, II, III y IV de la LPA y 43 del DS 27113, y con base a ello evaluar si la notificación efectuada cumplió su fin máximo, cuando la administración edil obró de mala fe al notificarle en Secretaría y no así en su bien inmueble cuya ubicación era conocida; sin embargo, de manera contraria a la Ley y normativa decidieron sentar la notificación en Secretaría, siendo esta la razón por la que recién tuvo conocimiento pleno y efectivo de la inicial        RA 15/2021, aspectos que la decisión administrativa jerárquica no tomó en cuenta; de esta manera, ante tales actos administrativos, se omitió exponer de forma clara y precisa los extremos que llevaron a tomar la determinación de declarar improcedente su requerimiento; por cuanto, no determinaron con exactitud cuáles eran los hechos de la pretensión, tampoco los aspectos pertinentes ni desarrollaron argumentos técnicos como fácticos suficientes, sin brindarle certeza sobre la aplicación de la normativa; así también, realizaron disparidad en casos similares de su conocimiento; además, de que las Ordenanzas Municipales 147/2000 HAM-HCM 117/2000 y  G.A.M.L.P. 259/2015, elevadas al rango de Ley a través de Ley Municipal Autonómica 238, adolecen de graves errores que afectan sus derechos subjetivos, como a la propiedad privada, al declarar patrimonio natural paisajístico áreas urbanas, sin proceso ni justa indemnización ni previamente declarar la necesidad de utilidad pública de su terreno, constituyendo un acto administrativo y no una Ley propiamente dicha; lo cual incidiría en la afectación de los derechos a la defensa, a ser oído, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la propiedad privada, a la igualdad -invocada también como valor-, a la no discriminación y a la vivienda digna.

Ahora bien, dentro del marco del contenido de lesividad formulado, resulta de importancia denotar que, la intencionalidad del accionante es que, este Tribunal efectué la revisión de todo lo obrado en sede municipal vinculado con la presunta ilegal o incorrecta notificación con la RA 15/2021 (Conclusión II.1), hecho y presunta omisión administrativa, que no habría sido correctamente advertida en la subsecuentes Resoluciones Administrativas emitidas como efecto de la activación recursiva promovida -039/2021 y 001/2022 (Conclusiones II.2 y II.3)-, extensible inclusive a verificar -más allá de la viabilidad o no- el contenido de la normativa municipal que regularía y limitaría -en su criterio- el derecho de propiedad; no obstante, para que pueda analizarse dentro del alcance pretendido la motivación constitucional -y dentro del marco que corresponda en virtud a la naturaleza jurídica de esta acción de defensa- tendría que asumirse y realizar un nuevo examen a todas las actuaciones cuestionadas inherentes a la comunicación efectuada y las implicancias del cuestionamiento normativo -en lo que corresponda a esta acción de defensa únicamente-, debiendo para este fin desarrollarse una labor intelectiva, argumentativa y valorativa así como de interpretación, aplicación o en su caso inhibición de la normativa que corresponda; ello, con el propósito de determinar la veracidad o no de las presuntas irregularidades denunciadas, para que con su resultado se deje sin efecto no solo la última Resolución Administrativa emitida, sino como se tiene expresado en el petitorio todo el procedimiento administrativo de cambio de uso de suelo; además, que se tome cuenta su derecho a la propiedad y los precedentes, autorizando la solicitud de cambio de uso de suelo y se garantice el derecho pleno e irrestricto de su persona, con el fin de realizar las construcciones que sean convenientes sobre su bien inmueble; y, finalmente, -más allá de su pertinencia o no, en la dimensión del planteamiento expuesto por el peticionante de tutela- se dejen sin efecto la Ordenanzas Municipales 147/2000 HAM-HCM 117/2020 y G.A.M.L.P. 259/2015 y la Ley Municipal Autonómica 238, o en su defecto se ajusten o modifiquen las mismas-; despliegue que ineludiblemente derivaría en superar el ejercicio del control de constitucionalidad tutelar intrínsecamente vinculado con la constatación de la vigencia de derechos invocados, obligando a una reevaluación de todo lo obrado, lo cual involucraría además una actividad probatoria; es decir, el desarrollo de toda la actividad administrativa municipal en los alcances reclamados, lo cual no resulta posible, puesto que conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el marco de protección que brinda esta acción de defensa tiene por finalidad -evidenciada la vulneración- el resguardo, reparación y restablecimiento de derechos y/o garantías  constitucionales y convencionales; por lo que, no constituye un instrumento adicional a los mecanismos de defensa o recursos que prevé el ordenamiento jurídico aplicable.

En este contexto de auto restricción de la labor tutelar que ejerce este Tribunal, se debe aclarar que, la intencionalidad de verificación del cúmulo de actuaciones e implicancias normativas denunciadas, no puede ser superada, aún de que se alegó la lesión del debido proceso en su elementos de fundamentación, motivación y congruencia; dado que, si bien dichos parámetros dentro de una comprobación constitucional pueden ser abordados bajo un examen independiente, en el caso examen, como se tiene advertido, el cuestionamiento constitucional involucra a la actividad administrativa municipal misma; así tampoco, la referencial mención efectuada por el impetrante de tutela de que, esta acción de defensa se enfoca en la determinación de instancia jerárquica; puesto que, el marco de reclamación se encuentra interconectado en un solo propósito que es el análisis y evaluación del correcta notificación y consecuente viabilidad de la solicitud de cambio de uso de suelo con extensión de implicancia de validez normativa o su aplicación al caso concreto.

Bajo tales razonamientos, se puede concluir en la imposibilidad de ingresar al fondo de este punto de examen constitucional, al ser aplicable la auto restricción a la apertura protectiva constitucional desarrollada, debiéndose en consecuencia denegar la tutela impetrada.

Respecto a la alegada lesión del derecho de petición -punto ii) del objeto procesal-

El impetrante de tutela, denuncia que, no se le respondió a la solicitud de cambio de uso de suelo dentro de un plazo razonable, puesto que fue presentada el 31 de julio de 2019, siendo respondida recién el 10 de mayo de 2021, contrariando el Decreto Municipal 017/2018, por el que el GAM de La Paz contaba con el plazo de cincuenta días hábiles administrativos a efecto de dar respuesta formal; no obstante, esta fue emitida después de dos años.

Sobre el particular, es necesario traer a colación el contenido jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, respecto al alcance del derecho de petición contrapuesto con la pretensión que es intrínseca de un proceso o procedimiento administrativo, conforme a lo cual, el referido derecho tiene una connotación de autonomía propia enmarcado en el art. 24 de la CPE, mientras que, la segunda -pretensión-, tiene su propia secuencia de desarrollo intra proceso o procedimiento administrativo concatenado con el debido proceso; por lo que, no puede ser tratada dentro de los alcances de la petición sino dentro de la connotación propia procesal o procedimental.

En este contexto, la alegación efectuada dentro de esta acción de defensa, que sustancialmente se encuentra interrelacionada con una presunta demora en la respuesta a la solicitud de cambio de uso de suelo formulada por el hoy accionante, no puede ser analizada bajo la óptica protectiva del derecho de petición; por cuanto, involucra un tópico procedimental relacionado con el trámite y/o solicitud promovida a instancia municipal por el nombrado, el cual -como correctamente afirmó la parte accionada- responde a una sucesión de actuados y actos administrativos tendientes a emitir pronunciamiento respecto a tal pretensión; por lo que, no puede enmarcarse dentro de la autonomía de la cual está revestida el derecho de petición; por lo que, tampoco es posible acoger favorablemente este punto de lesividad planteado, debiéndose denegar la tutela solicitada.

Finalmente, ante la solicitud de la imposición de costas efectuada por la parte accionada, se debe considerar que: “...la activación de una acción de defensa constitucional, dogmáticamente responde a una pretensión de protección inmediata de derechos y/o garantías constitucionales o convencionales, al tener un carácter sumario y expedito, precisamente por la naturaleza jurídica protectiva-constitucional de la cual están revestidas; consecuentemente, la denegatoria no puede per se suponer una condenación a costas a la parte accionante; por cuanto, ello implicaría sancionar e incluso limitar que se acuda a la jurisdicción constitucional, desnaturalizando la esencia y finalidad de dichos mecanismos reconocidos y establecidos constitucionalmente, lo cual no imposibilita a que eventualmente y de comprobarse una manifiesta actuación maliciosa o claramente temeraria en la interposición de una acción tutelar, verificada la misma, con la debida motivación, fundamentación y respaldo probatorio asumir una decisión de sanción pecuniaria...” (SCP 0405/2020-S3 de 5 de agosto); condicionantes que no concurren en el caso de análisis, al no existir elemento alguno que permita encasillar una conducta al margen de los parámetros de lealtad procesal, que permita respaldar la imposición de costas impetrada.

III.4.  Otras consideraciones

Resueltas las denuncias constitucionales planteadas, dentro de la atribución establecida en el art. 202.6 de la CPE; este Tribunal considera necesario efectuar algunas apreciaciones a la tramitación desarrollada en esta acción de defensa.

De esta manera se tiene que, siendo presentada esta acción de defensa el 31 de diciembre de 2021, la misma fue observada por decreto de 3 de enero de 2022 (fs. 68), siendo notificada recién el 4 de febrero del mismo año    (fs. 69); es decir, con posterioridad de casi un mes, lo cual evidentemente se contrapone al carácter sumario que caracteriza a este tipo de acciones y en virtud a lo cual los aspectos procesales de su tramitación imperativamente deben estar revestidos de la celeridad que garantice su resolución rápida.

Así también, desarrollada la audiencia el 7 de abril de 2022, a tiempo de ingresar a la fase de emisión de la Resolución constitucional se alertó sobre la existencia de disidencia entre los integrantes de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; por lo que, se determinó la convocatoria de la autoridad judicial dirimidora; no obstante, ello no ocurrió, sino que por el contrario los mismos Vocales que anunciaron la contraposición de criterios, resolvieron esta causa tutelar mediante Resolución 99/2022 dictada el 17 de mayo; es decir, después de más de un mes de haberse celebrado la referida audiencia, aclarando que, “...si bien esta sala hizo saber disidencia, analizados los antecedentes advirtió que la diferencia de criterios no obedece a fondos, habiendo concluido en criterios semejantes” (sic), actuación que no puede ser soslayada, toda vez que, de forma innecesaria demoraron la resolución de esta acción de defensa, cuando debieron advertir en el momento procesal que correspondía, la existencia de criterios semejantes y más aún constatado ello, emitir pronunciamiento con prontitud -ante la demora generada por su actuación displicente en la utilización de la figura procesal de finalidad dirimitoria-, lo cual evidentemente no ocurrió, contraponiendo una vez más la celeridad que debe primar la tramitación y consideración de estas vías de protección constitucional.

Continuando con la revisión de las actuaciones generadas en instancia inicial, se advierte que, la solicitud de complementación efectuada por la parte accionante fue resuelta tan solo por uno de los integrantes de la Sala Constitucional señalada, lo cual evidentemente no responde al carácter colegiado de la misma; por cuanto, en función a esta naturaleza constitutiva, las determinaciones asumidas deben ser pronunciadas en conjunto.

Finalmente, resuelta con la demora advertida la presente acción tutelar el 17 de mayo de 2022, la misma recién fue remitida en revisión el 23 de junio de igual año -constancia courrier de fs. 403-; es decir, con excesiva posterioridad al plazo de veinticuatro horas establecido en los art. 129.IV de la CPE y 38 de CPCo.

Por las razones expuestas, corresponde llamar la atención a los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a fin de que en futuras actuaciones cumplan con los plazos procesales establecidos en la normativa constitucional y procesal, garantizando de esta manera que en la tramitación y resolución de las causas tutelares puestas a su conocimiento se cumpla con la sumariedad y prontitud de su atención, a más de observar el componente colegiado de la Sala que integran.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, adoptó la decisión correcta.