SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0723/2023-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración, al debido proceso en sus componentes de defensa e impugnación, a la tutela judicial efectiva y a la petición; toda vez que, mediante Acción de Personal 653/2021 de 5 de marzo, el BCB le comunicó que en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y Disposición Adicional Única del DS 4469, dejó de ser servidora pública de carrera, pasando a tener calidad de funcionaria provisoria; con base en lo cual, por Acción de Personal 1093/2021 de 12 de abril y Nota BCB-GRH-DCR-CI-2021-455 de igual fecha, Rubén Gonzalo Ticona Chique, Gerente General de la indicada entidad financiera -demandado- agradeció sus servicios; actos contra los cuales formuló recursos de revocatoria y jerárquico, los mismos que no fueron resueltos en el fondo, refiriendo en ambos que al ser funcionaria provisoria no tenía derecho a impugnar su desvinculación laboral, aspecto que le fue comunicado mediante las Notas: BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-221 de 25 de agosto de 2021 y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-262 de 27 de septiembre de igual año.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva. Su relación con los derechos a la defensa y a la impugnación

Al respecto, la SCP 1620/2022-S4 de 12 de diciembre, indicó que: «El art. 115.I de la CPE reconoce el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, estableciendo al respecto lo siguiente: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”; en ese mismo sentido, el parágrafo II del mismo artículo nombrado, dispone que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Por su parte, el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que forma parte del bloque de constitucionalidad por mandato del art. 410.II de la CPE, dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o autoridad competente, independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. En sintonía con dicha norma se encuentra el art. 25.1 de la misma Convención, que respecto al acceso a la justicia estatuye: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.

Bajo ese marco normativo, la SC 0797/2010-R de 2 de agosto, razonó que el derecho a la tutela judicial efectiva “…comprende el acceso de toda persona, independientemente de su condición económica, social, cultural o de cualquier otra naturaleza, de acudir ante los órganos de administración de justicia para formular peticiones o asumir defensa y lograr el pronunciamiento de una resolución que tutele sus derechos, como bien jurídico protegido; obteniendo el pronunciamiento de la autoridad sea judicial, administrativa o fiscal…”; es decir, reconoció que es la facultad que tiene toda persona de acudir ante el Órgano Judicial –en sus diferentes jurisdicciones– o instancia administrativa, para formular peticiones o asumir defensa y obtener un pronunciamiento expreso en un tiempo razonable, en procura de la tutela real de sus derechos e intereses; lo cual, conforme señala la SCP 1020/2013 de 27 de junio, certeza y seguridad en las pretensiones, siendo una verdadera garantía para hacer prevalecer los derechos e intereses legítimos.

A su vez, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, pronunciándose al respecto, señaló que: “…el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia –sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado– contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”.

No es menos evidente que vinculado al mismo se encuentra el derecho a la defensa, pues conforme a lo expresado en la SCP 0030/2019-S4 de 1 de abril, “…el derecho de acceso a la justicia, no se limita solo a la posibilidad o facultad de acudir ante las autoridades jurisdiccionales o administrativas para buscar la tutela de los derechos que podrían estar siendo afectados; sino también abarca y tiene relación con el derecho de impugnación, pues cualquier medida que imposibilite o dificulte a hacer uso de los medios de impugnación reconocidos por la ley y la Constitución  Política del Estado, constituye una lesión al derecho de acceso a la justicia, pues dicha restricción impediría que determinada resolución pueda ser revisada por una autoridad ya sea jurisdiccional o administrativa.

Toda vez que, uno de los fines del Estado es materializar el principio de armonía social a través de la resolución efectiva de los conflictos suscitados entre sus ciudadanos, el derecho de acceso a la justicia viene a constituir uno de sus pilares fundamentales, puesto que para lograr la solución o tutela judicial efectiva de los conflictos, el Estado primero debe poner a disposición de sus ciudadanos, mecanismos de tutela a sus derechos, a través de políticas que faciliten el acceso a la justicia y el uso efectivo de recursos de impugnación”.

El razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional es coherente también con el derecho a la defensa del que goza toda persona, cuya obligación de respeto y garantía corresponde al Estado a través de sus autoridades correspondientes, conforme al mandato expresado en el art. 115.I de la CPE, cuya norma expresa: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”, pues todas las personas, naturales y jurídicas; así como, los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución Política del Estado, así se tiene dispuesto en el art. 410.I de la Norma Suprema» (énfasis añadido).

III.2.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes remitidos a este Tribunal, y conforme las Conclusiones arribadas en el presente fallo constitucional consta que, el 30 de diciembre de 2003, la entonces Superintendencia General de Servicio Civil, asignó a Katia Patricia Rodríguez Villegas -accionante- el Número de Funcionaria de Carrera 2460-TA-0903, consignado en el Sistema de Registro del Funcionario Público de Carrera de la citada entidad (Conclusión II.1); asimismo, cursa Certificado 000-CC-089/2012 de 19 de marzo, de Registro de Funcionaria de Carrera, extendido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, que acredita que dicha instancia otorgó a la impetrante de tutela el número 2301904-CC, contemplado en el RUESS (Conclusión II.2); por Acción de Personal 653/2021 de 5 de marzo, el BCB dio a conocer a la solicitante de tutela, que en atención a la Comunicación Interna BCB-GGRAL-CI-2021-133 de igual fecha, y en cumplimiento a la Disposición Adicional Única del DS 4469, a partir de esa fecha, se constituía en funcionaria provisoria, dejando de estar comprendida en el alcance del art. 7.II del EFP (Conclusión II.3); mediante Acción de Personal 1093/2021 de 12 de abril, la citada entidad financiera comunicó a la peticionante de tutela, que en atención a la Comunicación Interna BCB-APEC-CI-2021-33 de 24 de marzo de igual año y Hoja de Ruta BCB- APEC-HRI-2021-10112 -no señala fecha-, concluyó sus funciones como Analista Sénior en Sector Monetario y Fiscal, al finalizar la jornada laboral del 12 de abril del mismo año; asimismo, por Nota BCB-GRH-DCR-CI-2021-455 de igual fecha, Rubén Gonzalo Ticona Chique, Gerente General del BCB -demandado- le dio a conocer su agradecimiento de servicios (Conclusión II.4); a través de la nota presentada el 1 de julio de 2021, dirigida al aludido, la accionante solicitó la reincorporación a su fuente laboral, alegando que no se aplicó el procedimiento de ley para su desvinculación; en respuesta, por Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-232 de 13 del referido mes y año, dicha autoridad le indicó que en aplicación de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y la Disposición Adicional Única del DS 4469, se emitió la Acción de Personal 653/2021, comunicándole que desde el 5 de marzo del citado año, se constituyó en funcionaria provisoria y que “…dicho documento fue recepcionado y firmado por usted sin ninguna observación…” (sic); siendo por ello, su pedido improcedente (Conclusión II.5); por memorial presentado el 28 de julio del aludido año, la impetrante de tutela formuló recurso de revocatoria contra la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-232; en respuesta, el demandado por Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-221 de 25 de agosto de 2021, expresó que, en aplicación de los principios de legalidad y presunción de constitucionalidad, emitió la Acción de Personal 653/2021 y habiéndose suprimido la calidad de servidora pública de carrera, adquiriendo la de provisoria, dictó la Acción de Personal 1093/2021 y la Nota BCB-GRH-DCR-CI-2021-455; asimismo, teniendo la nombrada nueva condición, no podía cuestionar las resoluciones que impliquen su remoción (Conclusión II.6); mediante memorial entregado el 9 de septiembre de 2021, la solicitante de tutela interpuso recurso jerárquico contra la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-221; en respuesta, el prenombrado por Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-262 de igual mes y año, le reiteró la pérdida de su condición de funcionaria de carrera y que por ello no podía impugnar su remoción (Conclusión II.7); y, a través del escrito arrimado el 25 de noviembre del aludido año, la peticionante de tutela impetró al demandado “…INFORME DE REMI[S]IÓN DE RECURSO JER[Á]RQUICO A LA AUTORIDAD COMPETENTE…” (sic [Conclusión II.8]).

Ahora bien, la accionante denuncia la lesión de sus derechos a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración, al debido proceso en sus componentes de defensa e impugnación, a la tutela judicial efectiva y a la petición; toda vez que, habiendo impugnado la decisión de su desvinculación laboral generada a través de la Acción de Personal 1093/2021 y la Nota BCB-GRH-DCR-CI-2021-455, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, los mismos no fueron resueltos en el fondo, sosteniendo el demandado que al ser funcionaria provisoria, no tenía derecho a impugnar su desvinculación laboral; lo cual, le fue comunicado mediante las Notas: BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-221 y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-262; en ese sentido, debe considerarse, que la nombrada pretende que se deje sin efecto las mismas; sin embargo, corresponde aclarar que la revisión, se efectuará a partir de la última resolución pronunciada en la jurisdicción ordinaria, en aplicación del principio de subsidiariedad.

En ese contexto, el demandado a través de la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-262, respondió al memorial de recurso jerárquico presentado por la peticionante de tutela, en cuanto a las Notas y Acciones de Personal ya señaladas y por las cuales fue desvinculada laboralmente de dicha entidad, en sentido de ser inviable ingresar al fondo del asunto, por ser funcionaria provisoria; empero, no analizó los argumentos que expuso la nombrada, limitándose a señalar que actuó bajo los principios de legalidad y presunción de constitucionalidad de las normas que aplicó; además, de enfatizar que la peticionante de tutela, dada su calidad de funcionaria provisoria, no podía reclamar la determinación de su remoción; lesionando de tal forma, su derecho a la impugnación, privándola de la resolución del recurso planteado, conforme garantiza la Constitución Política del Estado; pues, si bien le otorgó una respuesta; lo que, daría a pensar que la autoridad demandada hubiera circunscrito sus actos a derecho; sin embargo, aquello no es evidente, considerando que todas las instancias tramitadas dependieron únicamente de su criterio; además, aseveró que la solicitante de tutela no gozaba del recurso jerárquico, dada su calidad de funcionaria provisoria, obviando precisamente que la consideración en el fondo del mencionado recurso, resulta ineludible a objeto de verificar qué calidad posee -provisoria o de carrera-, siendo tal aspecto el principal, conforme lo reclamado por ella; la normativa que correspondería aplicar para determinar la legalidad o no de su despido.

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la tutela judicial efectiva, no consiste solamente en la posibilidad o facultad de acudir ante las autoridades jurisdiccionales o como en el presente caso, a la vía administrativa; además, comprende el derecho a la defensa y a la impugnación como parte de la prerrogativa a obtener un pronunciamiento de fondo sobre lo pretendido.

En dicho contexto, resulta evidente que el demandado al resolver el recurso jerárquico -habiendo también dilucidado el de revocatoria-; sin duda, transgredió los derechos cuestionados -a la defensa, a la impugnación y a la tutela judicial efectiva-; lo que, fue correctamente analizado por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, para dejar sin efecto la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-262, y que el recurso sea remitido ante la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que esa dependencia emita una decisión de fondo sobre los agravios expuestos en el recurso jerárquico, más aun al denotarse que inicialmente la nombrada fue reconocida como funcionaria de carrera y después cambiada a provisoria, resultando ineludible considerar los reclamos contenidos en los medios de defensa, en virtud a su derecho de impugnación, reiterando que se debe definir su calidad y la normativa que la alcanza; por lo que, corresponde otorgar la tutela pretendida.

En relación a los derechos a la estabilidad laboral, a la remuneración y a la petición, identificados también como vulnerados, este Tribunal no puede analizar los mismos; toda vez que, previamente debe resolverse el recurso jerárquico presentado por la accionante, en la medida de los argumentos planteados.

En cuanto al derecho a la salud, la impetrante de tutela no desglosó las razones por las que cree que dicho derecho fue vulnerado por la autoridad demandada, imposibilitando un pronunciamiento al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró de forma correcta.