SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0699/2023-S2

El accionante denuncia la vulneración de su derecho a la petición; alegando  que, al haber sido retirado de sus funciones como servidor público del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pidió se cancele a su favor la compensación por las vacaciones no utilizadas, además, de las duodécimas de aguinaldo; recibiendo una respuesta que se limitó a señalar que la obligación no puede ser cumplida por un déficit presupuestario en dicho ente edil, sin indicarle de forma precisa el momento en que aquel beneficio podrá ser cancelado, desconociendo que conforme a la normativa de la referida entidad municipal esa obligación debe ser satisfecha en el plazo de trece días posteriores al retiro.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El derecho a la petición y el deber de otorgar respuesta formal y oportuna

Sobre el particular, la SCP 1199/2022-S4 de 19 de septiembre, citando a su vez a la SCP 0294/2019-S4 de 29 de mayo, estableció que: “Con relación al contenido y alcances del derecho de petición, el art. 24 de la CPE, dispone que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’, precepto constitucional que guarda relación con el art. XXIV de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, que al respecto señala: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’; de lo cual se establece la obligación que tiene toda autoridad pública o particular para otorgar una respuesta concreta, clara y oportuna a las solicitudes de un ciudadano, extendiéndose dicha observancia al ámbito administrativo, encontrándose compelidos a responder los requerimientos efectuados en forma oportuna y motivada, ya sea en forma positiva o negativa.

Bajo ese marco normativo, la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001, refirió que: ‘El derecho de petición es considerado como un derecho fundamental del ser humano, consiste en la facultad de toda persona para dirigirse a las autoridades públicas a fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa incumbente a aquella, consagrándose como un derecho de los ciudadanos tendiente a morigerar el poder omnímodo del Estado, constituyéndose en un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos. Es así que el derecho a formular peticiones contenido en el art. 7-h) constitucional se refiere precisamente al derecho fundamental cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición’.

Posteriormente, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, emitida en base al marco constitucional imperante en mérito a la vigencia de la Constitución Política del Estado que fue promulgada el 7 de febrero de 2009, moduló los requisitos exigidos en la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, para que el solicitante demuestre la lesión al derecho de petición, señalando que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que esta no es una exigencia del derecho de petición, pues aún cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario…

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el   art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’.

Finalmente, la SCP 1831/2012 de 12 de octubre, concluyó que, el derecho de petición: ‘…se encuentra en directa relación con el derecho de acceso a la información, de donde podemos concluir que la negativa a la solicitud oral o escrita -sea requiriendo copias, informes, certificaciones u otros análogos-, constituye un límite del libre acceso a la información.

Consiguientemente y considerando que el derecho de petición constituye un derecho civil que reviste la dignidad humana, no es permisible en un Estado de Derecho, la autoridad o particular a quien se dirige una solicitud de diversa índole, rehúse conocer o recibir la presentación de una petición, o no la atienda de manera clara y congruente, debiendo incluso poner a conocimiento del peticionante el resultado positivo o negativo de su solicitud, elementos que hacen a la real configuración del derecho objeto de análisis’.

Jurisprudencia desarrollada de la cual se establece que toda petición efectuada en forma oral o escrita, ante una autoridad pública o particular amerita una respuesta fundamentada sea positiva o negativa, emitida dentro de un plazo razonable u oportuno. Además de ello; en lo que, concierne a la petición de extensión de fotocopias sean simples o legalizadas, no basta con la obtención de una respuesta favorable al requerimiento efectuado, sino que ésta debe materializarse necesariamente con la entrega de las copias solicitadas por el interesado” (las negrillas son nuestras).

III.2.  El derecho a una respuesta concreta y clara como elemento del derecho de petición no faculta al Tribunal de garantías a disponer que la petición sea absuelta de forma positiva o negativa

Conforme lo referido ut supra, uno de los elementos que satisfacen el derecho de petición está condicionado a que la contestación que se emita ante una solicitud debe ser otorgada de forma concreta, clara y oportuna, una respuesta material, sobre el fondo de lo requerido, esto significa que se tendrá por vulnerado el derecho cuando la respuesta sea evasiva o únicamente sea expuesta con la finalidad de cumplir un deber formal, eludiendo el cumplimiento de un deber desconociendo; es decir, la solicitud no se pronuncie de manera concreta, clara y precisa negando o rechazando lo pedido, dejando en incertidumbre al peticionante.

No obstante de ello, no se debe confundir la facultad de exigir una respuesta, clara y precisa como elemento del derecho a la petición, con la posibilidad de que un Tribunal o Juez de garantías se encuentre facultado a disponer como debe ser otorgada la contestación, esto es de forma negativa o positiva, pues aquella decisión es atribución de la autoridad o persona que debe absolver la solicitud, debido a que el debate de fondo de la pretensión es independiente del derecho de petición; consecuentemente, a título de derecho de petición no es posible obligar a la autoridad administrativa o una persona emitir una respuesta ya sea de forma positiva o negativa, pues esa facultad escapa al núcleo duro del derecho de petición; puesto que, la supuesta aplicación de una norma administrativa o la denuncia de una incorrecta interpretación de la misma, no forma parte del ámbito de protección del derecho de petición y debe ser reclamada a través de la denuncia de vulneración de otros derechos, claro esta, observando los requisitos de procedencia; el debate sobre el fondo de lo pedido es independiente del derecho de petición; así lo manifestó la Corte Constitucional Colombiana en su Sentencia No.     T-121/94 de 14 de marzo de 1994, donde señaló que: “No se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del Juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal” (énfasis añadido); criterio que en ejercicio del dialogo jurisprudencial es pertinente para resolver la presente problemática.

III.3.  Análisis del caso concreto

A la vista de los antecedentes adjuntos a esta demanda tutelar y lo alegado por las partes, se tiene que el peticionante de tutela por Memorándum D.G.RR.HH. 03088/2021 de 31 de mayo, fue desvinculado como Jefe de Unidad de Manejo de Riesgos Geodinámicos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (Conclusión II.1); motivo por el cual, el 16 de junio y 14 de julio de 2021, solicitó se compense a través de un pago, las vacaciones que no utilizó (Conclusión II.2); por lo que, recibió una respuesta a través de la Nota DGRH. UAP KP-BS/OF. 0509/2021 de 27 de agosto, haciendo conocer que el aludido ente edil atraviesa un déficit presupuestario que le impide cumplir con sus obligaciones financieras, mismas que serán canceladas a la brevedad posible conforme a la disponibilidad presupuestaria, y que las duodécimas de aguinaldo yacerán pagadas hasta el 20 de diciembre de igual año (Conclusión II.3).

Bajo los antecedentes descritos ut supra, el problema a resolver en la presente acción de amparo constitucional se circunscribe a corroborar si la respuesta otorgada por la parte demandada, satisface el derecho a la petición del impetrante de tutela, en relación a la obligación constitucional que involucra el derecho a una contestación fundamentada, ya sea positiva o negativa; precisando que este Tribunal Constitucional Plurinacional no se encuentra facultado a cotejar el contenido de la respuesta, aquello es verificar si la respuesta debe ser positiva o negativa a las pretensiones del actor, o si cumple o no con la norma interna del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; debido a que, el cuestionamiento a la posible existencia a un error en la aplicación o interpretación de las normas legales, no puede ser reclamada a través de la denuncia de vulneración del derecho a la petición, ni los tribunales de garantías ni este Tribunal puede examinar los errores de contenido que puedan existir en una contestación que emite la administración pública, menos establecer cómo debe responder la administración a una determinada pretensión; ya que, el examen a la vulneración o lesión al derecho de petición bajo el argumento de que la respuesta debe ser fundamentada, no puede servir como excusa para resolver el fondo de una determinada controversia.

En ese orden, revisada la Nota DGRH. UAP KP-BS/OF. 0509/2021, a través de la cual el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, responde a la solicitud de pago de vacaciones y duodécimas de aguinaldo, señalando que el indicado ente edil atraviesa un déficit presupuestario que le impide cumplir con sus obligaciones financieras, mismas que serán canceladas a la brevedad posible conforme a la disponibilidad presupuestaria, y que las duodécimas de aguinaldo van a ser pagadas hasta el 20 de diciembre de 2021; este Tribunal considera que con relación a la cancelación de la compensación por las vacaciones no utilizadas, la parte demandada no cumplió con su deber de otorgar una respuesta fundamentada, concreta, clara y oportuna; toda vez que, se condicionó el pago a una reformulación presupuestaria sin exponer las acciones realizadas por dicha entidad y el tiempo aproximado que podría demorar aquel trámite; poniendo en  incertidumbre al accionante y vulneró su derecho de petición; ya que, no se proporcionó al nombrado una respuesta concreta, clara y oportuna, una contestación material sobre su petición; lo que, impele a conceder la tutela reclamada a objeto de que la entidad demandada, de forma clara y concreta, haga conocer al peticionante de tutela cuando se cancelara sus vacaciones no utilizadas y qué trámites realizó para cumplir con sus obligaciones; en cuanto, al pago de las duodécimas de aguinaldo, esta instancia considera que la respuesta no lesionó el derecho de petición del solicitante de tutela; por cuanto, establece que esa cancelación será realizada en diciembre de  2021.

Consecuentemente, corresponde conceder la tutela de forma parcial, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz responda al peticionante de tutela mostrando las acciones administrativas que viene realizando para el pago de sus vacaciones y el tiempo estimado en que puede ser aprobada la modificación presupuestaria; precisando que este Tribunal no puede de forma alguna disponer que la contestación sea positiva o negativa.

Bajo ese mismo razonamiento, y conforme al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se considera incorrecto el razonamiento de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, en sentido de obligar a la entidad edilicia que la respuesta sea positiva e incluso estableciendo un plazo para su cumplimiento; toda vez que, el debate planteado en el presente mecanismo de defensa se encuentra circunscrito a la denuncia del derecho de petición; y no a la interpretación y/o cumplimiento de la norma edil que regula el pago de vacaciones de funcionarios públicos cesados; aspecto que, no fue tomado en cuenta por la aludida Sala, que al disponer el plazo para el pago de las vacaciones, emitió un fallo fuera de los alcances del derecho de petición, incongruente con la problemática planteada, y por tanto, extra petita; por tal motivo, corresponde llamar la atención a los aludidos Vocales de la referida Sala, exhortándoles a que en próximas oportunidades, cuando deban resolver una tutela relacionada al derecho de petición, analicen la problemática dentro del ámbito de protección del referido derecho, sin que estén facultados a disponer que la contestación sea positiva o negativa, sino únicamente que la misma sea fundamentada, concreta, clara y oportuna.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos y otro alcance, actuó de forma parcialmente correcta.