SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0735/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 25 de marzo de 2022, cursantes de                  fs. 552 a 577-A; y, 579 a 590, la empresa accionante a través de su representante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es una sociedad comercial constituida para desarrollar actividades mineras que al tratarse de la explotación de recursos finitos, cumplió su ciclo de vida; por lo que, el 2015 cesó todas sus operaciones en Kori Kollo y Kori Chaca; y, mantuvo un reducido personal administrativo con el fin de efectuar el cierre y la remediación ambiental en observancia de la normativa aplicable. Sin embargo, pese a que ya no genera ingresos ni requiere más a los trabajadores técnicos, se ve obligada a asumir el pago de salarios y obligaciones sociales por veintiún trabajadores que fueron reincorporados en un proceso que califican como plagado de irregularidades y vulneraciones; las que, anteriormente generaron una acción de amparo constitucional cuya Resolución “083/2021”, -no indica fecha- les concedió la tutela y -afirman- es reiteradamente incumplida provocando que al presente continúen ejerciendo acciones legales para efectivizar dicho pronunciamiento ante una postura -que califica de- irracional de los trabajadores y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Obligados por la Conminatoria de Reincorporación Laboral “014/2020”,                -confirmada por la Resolución Administrativa (RA) 011/2021 de 29 de enero, que se mantiene vigente y considera en tela de juicio en mérito a la precitada Resolución Constitucional, que le concedió la tutela- vienen cancelando los sueldos y realizando aportes a la seguridad social aunque no cuentan con recursos económicos al efecto. En tal mérito, el Directorio asumió la determinación de cancelar los salarios a través de pagos parciales y se comunicó a los trabajadores que temporalmente se cancelarían sus salarios en un 20%. Sin embargo, en enero de 2022, los veintiún trabajadores denunciaron despido indirecto por rebaja de sus haberes ante la hoy demandada, solicitando su reincorporación dispuesta por la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G. -07/2022 de 8 de febrero. 

Acusó que, ésta última Conminatoria resultó lesiva a sus derechos pues se limitó a realizar una copia textual del informe emitido por el Inspector de Trabajo que no fue empleado para la determinación; por lo que, “…no se entiende con qué finalidad se lo cita…” (sic). Ocurriendo lo mismo con citas normativas que no guardan relación con el caso. Adicionalmente, dicha Conminatoria no se pronunció respecto a: a) La inexistencia de rebaja salarial y aunque citó el contenido de la nota de 31 de agosto de 2021; por la cual, la representante legal de la empresa comunicó sobre el abono del 20% de los salarios; b) La prueba que presentaron acerca de la continuidad del pago de aportes y cancelación de aguinaldo de navidad que consignaban el total ganado sin que se evidencie ninguna afectación. Al contrario, la demandada en su pronunciamiento concluyó sin prueba ni respaldo legal, que la empresa estaba utilizando doble contabilidad; y, c) La observación del plazo de tres meses jurisprudencialmente establecido para interponer denuncias de reincorporación laboral, término que se encontraba vencido al haber transcurrido alrededor de seis meses desde la supuesta desvinculación; por lo que, -señaló- correspondía la declinatoria de competencia de la Jefatura Departamental de Trabajo.

Agregó que la Conminatoria mencionada, es fruto de una usurpación de funciones de la judicatura laboral e incluso la civil por la parte de la hoy demandada, pues al existir posiciones controvertidas respecto a la naturaleza de las medidas asumidas en agosto de 2021, por la empresa hoy accionante, la problemática requería la valoración de prueba por parte de “la autoridad llamada por ley” (sic). Por otro lado, la afirmación respecto a la doble contabilidad constituía un hecho ilícito cuya dilucidación no es atribución de la Jefatura del Trabajo; además, en inobservancia de los arts. 54 y 56 del Código de Comercio (CCom).

Finalmente, afirmó que en su caso correspondía aplicarse la excepción de subsidiariedad frente al riesgo de daños irreversibles e irreparables y por ineficacia de los medios de defensa. Al respecto afirmó que conforme a los Informes de Auditoría de 28 de enero de 2021 y de 19 de igual mes de 2022, se evidenció la crítica situación económica de la Empresa Minera Inti Raymi S.A. por las pérdidas operativas, disminución de patrimonio y la afectación a los recursos programados -para la remediación ambiental que son destinados al pago de sueldos y salarios- “…generando el riesgo de que sean insuficientes para cumplir los compromisos ambientales de la empresa…” (sic). Agregó que, pese a existir la vía impugnatoria administrativa, ésta resultaba ineficaz pues existe “parcialidad absoluta” del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro en favor de los trabajadores por las irregularidades que -a su criterio- se produjeron en la tramitación de la primera denuncia de despido injustificado que requirieron incluso la activación de la vía constitucional, habiéndose interpuesto “en vano” los recursos de alzada y jerárquico pues sus argumentos no fueron escuchados; lo que, consideró es una práctica habitual por la “…línea política por la que están forzados a tutelar a los trabajadores a costa inclusive de la legalidad procesal y derechos constitucionales de los empleadores…” (sic). Extremos reforzados por el incumplimiento reiterado por parte de la Ministra de la mencionada cartera de Estado, a la Resolución “083/2021” de amparo constitucional que ha originado ya dos quejas por la inobservancia “deliberada”. Adicionalmente, debe considerarse “la onerosidad temporal” que implica la activación de la vía administrativa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos a la propiedad privada y al debido proceso en sus elementos de derecho a la defensa, fundamentación, motivación y el juez natural; citando al efecto los arts. 56, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.I del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar dejar sin efecto la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G.-07/2022 de 8 de febrero; y, ante la existencia de hechos controvertidos, instruya a la entidad demandada emitir una nueva resolución por la que se excuse del conocimiento del caso y decline competencia “…ante las autoridades llamadas por Ley…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 19 y 22 de abril de 2022, según consta en actas cursantes de fs. 1790 a 1792 vta.; y, 1793 a 1801 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La empresa accionante a través de su abogado ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; y, ampliando señaló que desconocen en qué momento la Jefa Departamental de Trabajo de Oruro accedió a sus libros contables, registros o pagos impositivos para afirmar la existencia de la doble contabilidad. Resaltó la urgencia de la tutela solicitada pues las conminatorias de reincorporación si bien son ejecutadas provisionalmente; no obstante, sus efectos son reales, inmediatos y concretos. Agregó que incluso los trabajadores activaron la vía constitucional para presionar y lograr el cumplimiento a pesar de los defectos procesales que acusa. Por tal razón consideró que se podría llegar a afectar de forma irreversible la sostenibilidad económica de la empresa.

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional señaló que presentó recurso de revocatoria contra la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G.-07/2022, que fue confirmada por el pronunciamiento de la hoy demandada, encontrándose aún dentro de plazo para formular el recurso jerárquico. Asimismo, afirmó que activó la jurisdicción ordinaria cuestionando la precitada conminatoria, encontrándose admitida la demanda y notificada sin que se hayan formulado incidentes ni excepciones. Acerca del pago de los salarios refirió que los veintiún trabajadores no prestan ningún servicio desde el 2015, pero vienen percibiendo el pago de salario que fue integral y normal hasta que recientemente se canceló parcialmente. Sobre la caducidad en la presentación de la denuncia, fue una de las observaciones que planteó ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, haciendo constar tal extremo en acta. Respecto a la primera acción tutelar, al conceder la tutela señaló que se instruyó a la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social la emisión de un nuevo pronunciamiento en el que anule obrados; pero, se emitió nueva Resolución confirmando nuevamente los antecedentes; por lo que, denunciarán el incumplimiento de fallo constitucional. En relación al contrato suscrito con la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), el plazo observa el art. 142 de la Ley de Minerías y Metalúrgica -Ley 535 de 28 de mayo de 2014- existiendo una renovación con el único propósito de cumplir con la remediación ambiental y no para explotación. Acerca de la Resolución “del 2020”, indicó que es la que inicialmente determinó la reincorporación de los trabajadores y que motivó una acción de amparo constitucional que obligó a cumplir con la primera Conminatoria. Aclaró que si bien la reincorporación se determinó el 2015, se viene cumpliendo desde aquel año; pero, la situación se tornó en insostenible de forma que el pago del 20% se realizó en función a sus capacidades. Sobre el segundo pronunciamiento de amparo, la Sala Constitucional conocía que los hechos se produjeron tras el cumplimiento de la Resolución de amparo anterior.

I.2.2. Informe de la demandada

Danitza Sandra Villarroel Gonzales, Jefa Departamental de Trabajo de Oruro, por informe escrito presentado el 19 de abril de 2022, cursante de fs. 1780 a 1788, y en audiencia, solicitó se deniegue la tutela, alegando que: 1) En observancia de los arts. 2 y 53.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la excepción en la aplicación del principio de subsidiariedad operaba previa justificación fundada de la causal. Sin embargo, la empresa accionante se limitó a enunciar el daño inminente irreparable y la ineficacia de los medios legales con base en hipótesis y suposiciones especulativas que no contaban con una base fáctica. Consecuentemente, no se podía fundar la decisión constitucional en meras suposiciones ni considerar como agravios aquellos argumentos no objetivos y carentes de fundamentos jurídicos; 2) Correspondía tomar en cuenta que la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G.-07/2022, fue confirmada por la RA 037/22 de 4 de abril de 2022, que resolvió el recurso revocatorio presentado por el hoy accionante; 3) Fue notificada el 13 de igual mes y año por funcionarios del Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo, Fiscal y Tributario Primero de la Capital del departamento de Oruro, con la demanda presentada por la empresa ahora demandante de tutela contra la referida Conminatoria. Circunstancias que evidencian que no se agotó la vía administrativa ni la ordinaria; además, contando aún con competencia la instancia administrativa para pronunciarse, con base en los arts. 64 al 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y debido a que la activación de la vía ordinaria no implicaba la suspensión o pérdida de competencia de la instancia administrativa. Razones por las que debió declararse la improcedencia de la acción en lugar de su admisión;               4) Planteada la denuncia sobre el despido indirecto, se notificó legalmente a la empresa hoy accionante que acudió a la audiencia y presentó descargos. Posteriormente el Inspector de Trabajo emitió su correspondiente informe con su recomendación legal que constituye base para el pronunciamiento de la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G.-07/2022, que consideró toda la documentación presentada por ambas partes; 5) Los argumentos expuestos en el recurso de revocatoria presentado contra la aludida Conminatoria, fueron análogos a los empleados en la vía judicial; 6) Sobre la paralización de actividades de explotación, se consideró el Contrato Administrativo Minero por Adecuación AJAM/DDOR/CAM/ADEC/0038/2020 suscrito el 23 de octubre, entre la entidad demandante de tutela y la AJAM, por el cual se autorizó la continuidad de las actividades mineras por el plazo de treinta años. En similar sentido, el Contrato AJAM/DDOR/CAM/ADEC/0030/2020 de 14 de septiembre, determinó igual lapso de tiempo; por lo que se tuvo por desvirtuado el alegato referente a la paralización de actividades; 7) Acerca de la falta de realización de trabajos por parte de los trabajadores denunciantes, era algo atribuible al empleador. En tal contexto el 27 de diciembre de 2021, por notificación se solicitó que los trabajadores firmen planillas en la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro debido a que la empresa imposibilitaba su ingreso. Asimismo, por informe de verificación de 4 de abril de 2022, la Inspectora del Trabajo pudo evidenciar que en la entidad nadie obstaculizaba el ingreso; sin embargo, todos los ambientes estaban con llave y candados resultando inaccesibles;      8) En relación a la nota de 31 de agosto de 2021, no señalaba en su contenido que la decisión era del Directorio de la empresa; sino que, únicamente fue firmada por su representante legal. Por otra parte, no aclaró que la rebaja de sueldo era una medida temporal; 9) Las papeletas de pago reflejaban que el salario por los meses de enero a abril de 2021, se pagaron con retraso inclusive de tres meses; por lo que, no se cumplió con la previsión del art. 53 de la Ley General del Trabajo (LGT). También se advirtió un pago parcial de sus sueldos que motivó la emisión de la Conminatoria; 10) De las planillas presentadas al seguro de salud y la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP), solo se adjuntaron las correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2021; lo que, no permitió adquirir certeza respecto a los meses rezagados de sueldo y la reducción. Adicionalmente, el 11 de febrero de 2022 la Empresa Minera Inti Raymi S.A. presentó una nota dirigida a la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social señalando que el sistema de su cartera de Estado no permitía declarar o registrar el pago parcial de salarios por el formato que tenía; lo que, evidenció -según afirma- que si el sistema lo hubiera permitido existiría una declaración de las planillas con la rebaja de sueldos; 11) Sobre la lesión al debido proceso, la emisión de la Conminatoria no lo transgredió. Se fundó en las papeletas de pago que establecían un total cancelado del 20% del salario; extremo coincidente con la nota unilateral de la empresa empleadora, que comunicó que solo se cancelaría dicho porcentaje del haber. Al respecto, correspondía analizarse los conceptos de salario “nominal”   -referente al valor monetario de la retribución percibida por el trabajador, que atañe exclusivamente a la declaración que consta en planillas de sueldos presentadas a la Caja Nacional de Salud (CNS) y otros- y el salario “real” -que resulta del poder adquisitivo del dinero y que percibe el trabajador-, siendo lo percibido únicamente el 20% de los haberes. En tal contexto, debía entenderse que existía doble contabilidad, al evidenciarse distintos comprobantes sobre los mismos actos; 12) En relación a la incompetencia alegada, solo podía acusarse -según afirma- la existencia de hechos controversiales cuando existían dos normas que regulan un mismo asunto. Lo que en el caso no acaecía; por lo que, era posible conocer la denuncia por despido indirecto frente a la reducción parcial de sueldos conforme a los Decretos Supremos (DD.SS.) 3770 de 9 de enero de 2019, 28699 de 1 de mayo de 2006 y 495 de 1 de mayo de 2010; 13) Acerca del plazo de los tres meses para reclamar el derecho de los trabajadores, se consideró el mandato del art. 48 de la CPE, en cuanto a la inversión de la prueba, la imposibilidad de renunciar a los derechos sociales, su imprescriptibilidad, la aplicación de la condición más beneficiosa con base en los principios in dubio pro operario, protector, continuidad de la relación laboral, intervencionista, de primacía de la realidad y de no discriminación; y, 14) Cada observación planteada en la impugnación fue analizada y esclarecida. Además la Conminatoria cumplía todos los requisitos de fundamentación, congruencia y correcta aplicación normativa. También se fundó en la documentación presentada por ambas partes, resultando evidente que no existió vulneración a los derechos acusados.

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, afirmó que la demanda en vía judicial que versa sobre la misma Conminatoria cuestionada en la acción de amparo constitucional, fue respondida y los puntos de hecho a probar iban a ser comunicados “en estos días”. Respecto a la caducidad y el cómputo del plazo referido para solicitar la reincorporación se basó en el art. 48 de la CPE para emitir su pronunciamiento. Aclaró que según el DS 495 las conminatorias eran de cumplimiento inmediato. Se pronunció sobre una demanda nueva que versaba sobre el pago del 20% del salario y el despido indirecto.

I.2.3. Informe de los terceros interesados

Edson Eddy Condarco Ojeda, Apolinar Villegas Cabrera, Cristóbal Ojeda Chambi, Ever Fernando Valente y Arturo Díaz Montecinos “…y los demás terceros interesados que son en la calidad de 21, que están (…) escuchando” (sic) en audiencia a través de su abogado solicitaron se declare “improcedente” la acción tutelar, adhiriéndose a lo manifestado por la parte demandada. Resaltaron que resultaba falso que los trabajadores no estén brindando ningún servicio a la empresa pues por negligencia de la parte empleadora no se estaba cumpliendo con la remediación ambiental y eso generó un conflicto con los Comunarios. Por tal razón eran los pobladores que no permitían que ingresen ni los trabajadores ni los empleadores o ninguna persona a la empresa. Añadieron que la entidad empleadora a través de sus apoderados aceptó y consintió que los trabajadores diariamente se pongan a su disposición; por lo que, diariamente se apersonan en el “Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro” (sic) donde marcan su entrada y salida. Sin embargo, es la empresa que no quiere utilizar sus servicios. Acerca de la falta de sostenibilidad económica, resultaba otro argumento falaz pues la entidad ahora accionante cuenta con un “fideicomiso” para realizar la remediación ambiental que debe realizarse a través de trabajadores. Finalmente, en cuanto a la subsidiariedad afirmaron que la empresa ahora impetrante de tutela presentó un recurso revocatorio resuelto por la autoridad hoy demandada en sentido que la Conminatoria debía impugnarse en vía judicial conforme al DS 495; por lo que, la entidad aún tenía vías llamadas por ley para agotar; y, la Jefa Departamental de Trabajo de Oruro perdió competencia de forma que tampoco debió ser demandada a través de la acción tutelar.

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz reiteraron que la parte accionante presentó el recurso de revocatoria resuelto por la autoridad hoy demandada. Asimismo refirió que “…este Recurso Constitucional 042…” (sic) se encontraba con Conminatoria -que presentaron en el acto- por incumplimiento de la resolución por parte de la entidad empleadora. Denunciaron la rebaja de sueldos en la vía constitucional a través de un amparo de 2020 “…el Magistrado ha manifestado que él ha tutelado hacia atrás y que la reincorporación se hubiera cumplido; con respecto a la rebaja de los sueldos, claramente el nos ha especificado que podemos acudir a la vía administrativa para hacer cumplir la rebaja de los sueldos, es por esa razón que se ha acudido a la vía administrativa para hacer cumplir el despido indirecto y la nivelación de sueldos que no se han cancelado; asimismo, se ha hecho denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo…” (sic). También presentaron una nota a través de la Central Obrera Departamental (COD) de Oruro, haciendo conocer la rebaja salarial al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. Agregaron que existió un despido indirecto por la rebaja de sueldos y al respecto en su acción tutelar, se les indicó que tal extremo debía ser resuelto en la vía administrativa.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 80/2022 de 22 de abril, cursante de fs. 1802 a 1808 vta., denegó la tutela solicitada sin ingresar al análisis de fondo por subsidiariedad, sin costas, costos ni multas procesales; con los siguientes fundamentos: i) Sobresale en los extremos desarrollados en el caso de análisis, que tras la resolución favorable a las y los trabajadores de la empresa, determinando su protección, existió una segunda denuncia promovida por la rebaja de sueldos. En tal contexto, respecto a la Conminatoria M.T.E.P.S.-J.D.T.OR-D.S.V.G.-07/2022, se tuvo que tanto los trabajadores como la entidad accionante activaron los recursos de impugnación tanto en vía administrativa como jurisdiccional; ii) La tutela emergente de la Resolución Constitucional 42/2022 de 29 de marzo, tenía carácter provisional mientras la controversia no se resuelva a través de los mecanismos procesales pertinentes. Sin que le corresponda a la jurisdicción constitucional ingresar al análisis de fondo de la problemática; iii) La concesión de la protección implicaría la probable emisión de resoluciones paralelas que podrían ser contrarias e incluso “antiéticas” al encontrarse el caso aún en revisión de las acciones promovidas tanto por las trabajadoras y trabajadores; y, por la empresa que aún se encontraba dentro de plazo para formular el recurso jerárquico tras haber agotado la instancia revocatoria; y, iv) Se aclaró que no se comparte la controversia a través de la apertura de litigios innecesarios por ambas partes; y, si bien el DS 3770, estableció un procedimiento a seguir frente a la rebaja de sueldos; empero, también debía considerarse la necesidad de no hacer un uso abusivo de los procedimientos y promoverlos “incansablemente” conllevando a la activación de la vía constitucional, ordinaria y administrativa que producen un desorden y pronunciamientos dispersos que podrían generarse en los departamentos de Oruro o La Paz.