SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0759/2023-S1
Fecha: 10-Jul-2023
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El peticionante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, Franz Álvaro Molina Flores, Coordinador de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni -ahora demandado- no emite respuesta alguna a sus solicitudes presentadas el 13 y 20 de enero, 17 y 25 de marzo de 2022, todas ellas en relación a la extensión de copias legalizadas respecto a los actos perpetrados en su domicilio particular por Jhonsy Pérez Cuéllar, William Herrera Villarroel, Adhemar Merubia Rodríguez, Walter Chávez Justiniano y Ana Patricia Jiménez Rodríguez, funcionarios de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del citado departamento, que el 13 de enero y 16 de marzo del citado año, procedieron a clausurar el inmueble donde se ubica su empresa Envasadora de Agua “LA REAL CELESTIAL”, sin que medie proceso administrativo previo que justifique tal accionar; afirma que hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar no ha obtenido respuesta alguna a sus solicitudes; por lo que, solicita la concesión de la tutela impetrada y se disponga la emisión de respuesta pronta, formal y definitiva a sus varias solicitudes; así como, la nulidad del acto ilegal de clausura de su domicilio y/o empresa Envasadora de Agua “LA REAL CELESTIAL”; se restituyan sus derechos conculcados y las acciones de los demandados se enmarquen al debido proceso administrativo; y, se extiendan las copias legalizadas solicitadas, calificándose el monto a cancelar por concepto de costos y costas, daños y perjuicios ocasionados con la clausura ilegal que ocasionó la paralización de su empresa durante cuarenta días.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: i) Sobre el derecho de petición; ii) Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición; y, iii) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0730/2019-S2 de 28 de agosto, asumió el siguiente entendimiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: a) Contenido esencial; b) Requisitos de procedencia; c) Legitimación activa; d) Legitimación pasiva; y, e) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1], establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: 1) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; 2) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; y, b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 1) Ausencia de respuesta formal; 2) Falta de respuesta material; 3) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 4) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7], precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 de 25 de febrero y 0083/2015-S3 de 10 de igual mes, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando que: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: a) En el término establecido por ley[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:
En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.
Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.
III.3. Análisis del caso concreto
El impetrante de tutela alega la lesión de su derecho a la petición; debido a que Franz Álvaro Molina Flores, Coordinador de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni -ahora demandado- no emitió respuesta a sus pedidos realizados mediante notas de 13 y 20 de enero; y, 17 y 25 de marzo de 2022, mismas que recaen en la extensión de copias legalizadas correspondientes a las acciones perpetrados en su vivienda por Jhonsy Pérez Cuéllar, William Herrera Villarroel, Adhemar Merubia Rodríguez, Walter Chávez Justiniano y Ana Patricia Jiménez Rodríguez, todos ellos, funcionarios de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni los días 13 de enero y 16 de marzo del citado año; de la misma forma, denuncia que cuando se apersona a las oficina de la referida institución a realizar seguimiento a sus notas, es objeto de malos tratos, injurias, calumnias y discriminación por parte de dichos funcionarios; por todo ello, pide la concesión de la tutela solicitada, disponiendo que se pronuncie una respuesta pronta, formal y definitiva a sus notas; asimismo, se ordene la nulidad de la arbitraria e ilegal clausura de su domicilio y/o empresa Envasadora de Agua “LA REAL CELESTIAL”; reclama también, que las acciones de los demandados sean ejecutadas conforme al debido proceso administrativo; sean otorgadas las copias legalizadas solicitadas por su persona, restituyéndose su derecho lesionado y por último se califique el pago por concepto de costos, costas, daños y perjuicios que le fueron ocasionados a su persona con la ilegal clausura de su empresa durante cuarenta días.
En el caso de análisis, la problemática jurídica planteada recae en la falta de respuesta pronta y oportuna a sus notas de solicitud de 13 y 20 de enero; y, 17 y 25 de marzo de 2022, todas ellas, referentes a hechos acontecidos el 13 de enero y 16 de marzo en el domicilio del accionante; y, en la solicitud de copias legalizadas respecto a los actuados administrativos correspondientes a su empresa Envasadora de Agua “LA REAL CELESTIAL”.
Habiendo referido ello, corresponde realizar la compulsa de la documental arrimada al expediente tanto por la parte accionante como por la demandada; es así que, se evidencia la existencia de la nota de solicitud de 13 de enero de 2022, recepcionada en la Coordinación Red de Salud 08 Guayaramerín del departamento del Beni el 14 del mismo mes y año, a través de la cual, Leopoldo Brañif Dorado Escobar -ahora peticionante de tutela-, pidió a Franz Álvaro Molina Flores, responsable de la Coordinación especificada en líneas previas, que tome acciones pertinentes sobre los funcionarios dependientes de su institución, quienes ingresaron ilegalmente a su domicilio y procedieron a la clausura de su vivienda privada, aduciendo que dichos actos fueron efectuados al margen de las normas legales.
Por otra parte, solicitó que se le brinde información sobre la existencia de algún trámite que deba realizar en la institución que dirige; en el entendido, de que su empresa cuenta con el Carnet Sanitario del SENESAG, y que dicha entidad pública es la única autorizada para efectuar controles y otorgar permisos que corresponden a la actividad empresarial (Conclusiones II.1); por otra parte y en el mismo sentido y tenor, mediante nota de 20 de enero de 2022, presentado en la misma fecha, el peticionante de tutela, se dirige al demandado requiriendo respuesta a su nota de 13 del mismo mes y año; preguntando además, cual la normativa legal que faculta a la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni específicamente a la Unidad o Área de Salud Ambiental para que tenga tuición respecto a las plantas procesadoras de agua de mesa; y, se le extiendan fotocopia de los formularios que la Unidad señalada previamente, utiliza para evaluar, brindar los permisos y realizar sus actuaciones, etc. en relación a los registros o permisos que otorga a las procesadoras de agua de mesa (Conclusiones II.2).
Cursa nota con Cite RED 08/COORD/ 2022-007, pronunciado por el codemandado dirigido al ahora impetrante de tutela; empero, dicha nota no tiene firma de recepción, por ello, no se tiene evidencia de que efectivamente recibió dicha nota el último indicado. Además de ello, el contenido de dicho cite se limita a expresar textualmente “…adjunto a la presente para su conocimiento copia simple del informe legal, informe técnico, informe de personal operativo y los requisitos para el inicio del trámite administrativo de la Autorización Sanitaria y Carnet (s) Sanitario (s) ante la Unidad de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria de la Red de Salud 08” (sic); enunciado del que claramente se tiene que el Responsable de la Coordinación de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni, se restringió a adjuntar informes técnicos y legales elevados por funcionarios subalternos de la institución dirigidos a su persona; y no se pronunció sobre todos los aspectos contenidos en las notas de 13 y 20 de enero de 2022, presentadas por el accionante.
Ahora bien, respecto al reenvío de informes legales y/o técnicos de funcionarios dependientes a su inmediato superior, en calidad de respuesta al peticionante, la vasta jurisprudencia constitucional establece que dichos informes contiene un criterio u opinión de la Unidad que informa; dicho criterio, no puede constituir una respuesta o pronunciamiento institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal o técnico, el superior jerárquico de la entidad debe emitir una respuesta o en su caso una resolución que ponga posición o defina una determinada situación u otorgue respuesta formal a una solicitud; en consecuencia, aplicando dicho entendimiento jurisprudencial al caso concreto, con el Cite RED 08/COORD/ 2022-007 y los informes técnicos y legal adjuntos al mismo, no se dio respuesta oficial a los puntos contenidos y solicitados por el accionante; dado que, el demandado quién es el responsable de la Coordinación de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni, no formuló un pronunciamiento expreso a todos los puntos y solicitudes contenidos en las notas individualizadas previamente, habiéndose lesionado el derecho a la petición del impetrante.
A través de la Nota de 17 de marzo de 2022, presentada el 21 del mismo mes y año, el peticionante de tutela reiteró al demandado, responsable Coordinador de la Red de Salud 08 de Guayaramerín del departamento del Beni, su pedido de fotocopias legalizadas de los actuados que corresponden a los hechos perpetrados por funcionarios de la institución que dirige, en su domicilio particular el 16 de igual mes y año (Conclusión II.4); solicitud que al no ser contestada es repetida mediante nota de 25 del referido mes y año, presentado el mismo día; esta vez, invocando el art. 24 de la CPE.
Asimismo, puso a conocimiento los malos tratos, calumnias, injurias y acciones discriminatorias que dichos funcionarios ejercen sobre su persona cuando se presenta a recabar información sobre sus solicitudes y trámites respecto a su planta embotelladora (CONCLUSIÓN II.5), misiva que tampoco es contestada hasta la fecha de la emisión del Auto de Admisión de la presente acción de defensa (14 de octubre de 2022); por ello, se corrobora que transcurrieron más de seis meses sin que las notas individualizadas al exordio fueran respondidas, tiempo más que sobreabundante para cumplir con la obligación de emitir una respuesta formal y escrita en el entendido de que, la Norma Suprema en su art. 24 prevé que toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta, poniendo como único requisito para el ejercicio de este derecho la identificación del peticionante; dado que, sin importar que el motivo de interés sea general o particular, tiene derecho a obtener pronta resolución o respuesta; más aún, en el caso de análisis que el interés recae sobre el funcionamiento de una actividad comercial que se trasunta en la fuente de ingreso económico, tanto para el propietario como para las personas que trabajan dentro de dicha empresa; aparte de ello, se alegaban supuestos actos arbitrarios sobre una menor de edad, quién se encuentra considerada dentro de los grupos vulnerables que merecen protección reforzada por el Estado; consecuentemente, se evidencia que el derecho a la petición del accionante fue lesionado nuevamente, lo desarrollado es en estricta sujeción del Fundamento Jurídico III.1 y III.2 del presente fallo constitucional.
El accionante, dentro de su memorial de esta acción tutelar, cita una supuesta vulneración a sus derechos laborales y al debido proceso, pero al respecto de estos no realiza fundamentación alguna; por lo que, no corresponde emitir criterio alguno sobre los mismos.
Otras consideraciones:
El accionante en su petitorio consigna de forma expresa el pago por concepto de costos, costas, daños y perjuicios que le fueron ocasionados a su persona con la alegada clausura ilegal de su empresa durante cuarenta días; sin embargo, el Juez de garantías no resolvió respecto a este punto; emergente de ello, corresponde a este Tribunal manifestar que para realizar dicha calificación existen hechos a probarse y demostrase de ambas partes, aspecto que no concierne a la jurisdicción constitucional, mismos que deberán dilucidarse ante la instancia administrativa o la jurisdicción ordinaria que corresponda.
Por lo desarrollado, se tiene que el Juez de garantías al conceder la tutela y disponer únicamente se respondan las notas presentadas el 21 y 25 de marzo de 2022 y no así los cites de 13 y 20 de enero de igual año, obró de forma parcialmente correcta.