SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0770/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 de junio de 2022, cursante de fs. 1; y, 93 a 101; y, de subsanación de 17 de igual mes y año (fs. 104 a 106 vta.); el accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo instaurado en su contra, a denuncia de la Concejal Claudia Flores Cossio –hoy codemandada–, por la presunta contravención a los arts. 4.IV de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–; 76 del Reglamento General del Concejo Municipal de Cochabamba; y, 7 inc. c) y 9 inc. p) del Código de Ética de la referida instancia municipal, por haber participado del acto cívico y conmemorativo del 25 de mayo en la ciudad de Sucre, en representación del referido Gobierno Municipal, sin contar con la autorización correspondiente para ello; las autoridades demandadas, emitieron la Resolución Municipal 8942/2022 de 12 de mayo, imponiéndole la sanción de suspensión de quince días sin goce de haberes.

Empero, la indicada resolución, fue pronunciada con una cantidad de votos inferior a la requerida según el procedimiento; puesto que, considerando que el Concejo Municipal de Cochabamba, al contar con once concejales, el número de votos requeridos (dos tercios del total de sus miembros, de acuerdo al art. 21 núm. 5 del Reglamento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos y su Procedimiento), sería ocho de ellos; sin embargo, solo votaron siete de los diez concejales en sesión; aclarando que, en cuanto a la Concejal Escarlen Micaela Terrazas Oliveira –ahora codemandada–, pese a estar presente, su participación no fue considerada para la votación; debido a que, solicitó licencia un día antes; asimismo, no se pronunció adecuadamente sobre los argumentos de descargo presentados, como la falta de cumplimiento de los requisitos de la denuncia, la falta de fundamento del porqué se impone la sanción y cómo se determinó la cantidad de días de suspensión; puesto que, se le impuso la sanción, sin que esta se encuentre prevista en una ley, sino en una Resolución Municipal.

No obstante de haber impugnado la indicada Resolución Municipal 8942/2022, mediante recurso de reconsideración, en el marco del razonamiento expuesto en la SCP 0978/2016-S2 de 7 de octubre, solo obtuvo como respuesta un informe jurídico firmado por abogados dependientes del ente deliberante (Comunicación Interna 0603/2022) de 27 de mayo, cuyo contenido manifestaba que la resolución pronunciada no admitía ningún recurso; con lo cual, el Concejo Municipal de Cochabamba, pretendió aplicar directamente su suspensión, convocando a la Concejal suplente el 1 de junio del mismo año; sin embargo, ante las observaciones realizadas, continuó asistiendo a las sesiones, pese a las trabas e inconvenientes generados por la directiva del órgano deliberante citado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulneradas

El accionante, denunció la lesión al debido proceso en su elemento de aplicación objetiva de la ley, vinculado al principio de taxatividad de la norma; citando al efecto los arts. 14.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se deje sin efecto la Resolución Municipal “8492/2022”, emitida por el Concejo Municipal de Cochabamba, se condene en costas a las autoridades demandadas, y se determine la responsabilidad civil y penal a los mismos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 24 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 570 a 577, presentes el accionante asistido por su abogado defensor, y las autoridades demandadas; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su defensa técnica, en audiencia, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándola, manifestó que: a) Las autoridades demandadas, vulneraron no solo el debido proceso en su elemento de taxatividad, sino también los principios de legalidad y aplicación objetiva de la ley; además, los principios constitucionales de transversalidad y prelación de la norma constitucional; b) La Resolución Municipal 8942/2022 impugnada, en amparo, adolecería también de incongruencia y falta de fundamentación; toda vez que, se presentaron argumentos y pruebas, los cuales no merecieron una valoración objetiva en la resolución, lo que se deduce por que no realizaron una fundamentación concreta sobre las razones de su desestimación, siendo por otra parte inexistente la fundamentación en cuanto a la nulidad impetrada; y, c) Las autoridades demandadas, no tomaron en cuenta que el art. 92 del Reglamento General del Concejo Municipal de Cochabamba, fue declarado inconstitucional por la SCP 0043/2016 de 5 de abril, de manera que los dos tercios exigidos en dicha norma, representan ocho votos del total de once concejales.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Diego Hugo Adolfo Murillo Tellez, Secretario; Nadya Marcela Vidaurre Inturias; y, Daniela Cabrera Guillen, Concejales Municipales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, por memorial presentado el 24 de junio de 2022, cursante de fs. 128 a 137 vta., previo a manifestar los antecedentes del caso, informaron que: 1) El accionante al cumplir en el anterior periodo legislativo como Presidente de la Comisión de Ética del referido Concejo Municipal, oportunidad en que, basado en el Reglamento de la Comisión de Ética, recomendó se imponga una sanción de treinta días de suspensión a otra concejal, compareciendo por ese tema inclusive a una acción de amparo constitucional, que fue resuelto finalmente por SCP 0534/2020-S3 de 24 de septiembre, lo que demuestra que tiene cabal conocimiento de la normativa que regula la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Cochabamba; 2) El impetrante de tutela, a la fecha, ya cumplió con la sanción impuesta; es decir, con los quince días de suspensión del ejercicio de sus funciones, consintiendo de esa manera y de forma libre el acto acusado de lesivo a sus derechos fundamentales, y con ello la cesación de los efectos del acto reclamado, incurriendo de esa manera en la causal de improcedencia reglada en el art. 53 núm. 2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), lo que imposibilita a esta instancia constitucional, pronunciar una decisión de fondo, porque los hechos desaparecieron y devienen en insubsistentes; es más, el solicitante de tutela, ya retomó a sus funciones como Concejal titular a la conclusión de su suspensión; 3) La presente acción de amparo constitucional interpuesta, sería improcedente, debido a que el accionante no cumplió con las reglas de autorrestricción de la justicia constitucional, en cuanto a la revisión de la labor de interpretación de la ley ordinaria; puesto que, no identificó, cuál el principio o método de interpretación de los cuales se habrían apartado al momento de decidir; y, si bien se citaron los principios de legalidad y taxatividad, los mismos constituyen mandatos de optimización de los derechos, y no principios de interpretación de la ley; tampoco identificó, cómo la labor interpretativa que habría sido desarrollada, lesionó los derechos alegados; y, finalmente, no se argumentó cuál la relevancia constitucional en el caso concreto, al no haberse explicado como de los efectos de la resolución buscada sería diferente y conllevaría una modificación en el fondo; 4) Mediante la acción de amparo constitucional no correspondería la tutela de principios, como es el caso de la legalidad y taxatividad, más aun si el debido proceso no fue lesionado en la causa, de manera que la pretensión del accionante carece de objeto constitucional tutelable; y, 5) Lo que se pretendería en esencia, es la revisión de la actividad de interpretación de la ley en el ámbito administrativo, en el entendido que no se aplicó la previsión legal comprendida en el art. 21 núm. 5 del Reglamento de la Comisión de Ética del Concejo Municipal, al haberse emitido la resolución sancionatoria con una votación inferior a ocho, acusación que no sería correcta, puesto que, de los antecedentes, se advertiría que la norma citada, bajo una interpretación teleológica, se refiere a los concejales en ejercicio; dado que, los que no se encuentran en esa condición, no tendrían la cualidad de concejales como tal, lo que ocurrió con una de las integrantes, por encontrarse con permiso el día de la aprobación de la precitada Resolución, de modo que solo estaban en ejercicio diez concejales; por lo que, bajo esa consideración, la decisión fue aprobada por dos tercios de votos de los miembros; en consecuencia, no existió lesión a los derechos alegados por el accionante.

En audiencia, a través de su abogado, agregaron que: i) Recién en la audiencia de acción tutelar, la parte accionante, precisó el elemento del debido proceso, que en su criterio fue afectado con la decisión impugnada, refiriéndose a la aplicación objetiva de la ley; ii) El impetrante de tutela, tendría pleno conocimiento de los procedimientos constitucionales y las normas internas que rigen en la entidad, como el Reglamento de la Comisión de Ética; dado que, ante su amplia trayectoria política y como autoridad, y al haber sido presidente de la indicada comisión en la anterior gestión municipal, oportunidad en que también aplicó dicha normativa, imponiendo sanciones a otros concejales del referido municipio, algunas que inclusive llegaron al ámbito de la justicia constitucional, conforme se tiene de la SCP 0534/2020-S3 de 24 de septiembre; iii) Tampoco se informó por el accionante que, previo a la citación con la presente demanda de acción de defensa; es decir, desde el 10 de junio de 2022, el mismos ya retornó a sus funciones al haber cumplido su sanción, concurriendo de esa manera la causal de improcedencia por acto consentido y cese de los efectos del acto reclamado; y, iv) El solicitante de tutela, no señaló que su concejal suplente, María Erika Markani Bazoalto, se constituiría en tercera interesada dentro de esta acción tutelar; por lo que, bajo dichos argumentos, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

Marilyn Carol Rivera Peralta, Presidenta; Manfred Sergio Reyes Villa Aviles; Walter Reynaldo Flores Uriarte; y, Claudia Flores Cossio, Concejales Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, por memorial presentado el 24 de junio de 2022, cursante de fs. 482 a 492 vta., luego de describir detalladamente los antecedentes de hecho, manifestaron que: a) Por Acta de 1 de junio de 2022, se evidencia que desde la citada fecha hasta el 9 del mismo mes y año, se contó con la participación en las sesiones del Pleno del Concejo Municipal, de la concejal suplente María Erika Markani Bazoalto, la cual ocupó el lugar del Concejal Jhonny Joel Flores Flores –hoy accionante–, lo que demuestra el consentimiento libre del mismo, con la sanción impuesta en su contra, al dejar de asistir a las sesiones del Concejo Municipal y permitir que su suplente lo haga, acto de consentimiento que hace improcedente la acción de defensa planteada, en aplicación del art. 53 núm. 2 del CPCo; b) La acción de amparo constitucional interpuesta, sería improcedente, por ausencia de legitimación pasiva de los Concejales Marilyn Carol Rivera Peralta, Diego Hugo Adolfo Murillo Tellez, Claudia Flores Cossio, Nadya Marcela Vidaurre Inturias, Manfred Sergio Reyes Villa Aviles, Walter Reynaldo Flores Uriarte, Daniela Cabrera Guillen, Lady Silvia Soliz Lobo y Escarlen Micaela Terrazas Oliveira, porque dichas autoridades, solo intervinieron en el acto de “deliberación o votación”, acto que no es el impugnado mediante esta acción de defensa, sino el acto de “declaración o fijación de la decisión”, que es la Resolución Municipal 8942/2022, que declaró la responsabilidad administrativa del accionante y estable su sanción; acto último que fue ejercido únicamente por el Concejal Edgar Zurita Herbas, que en la sesión correspondiente fungió como Presidente del Concejo Municipal; c) Al alegar el accionante la infracción al principio de taxatividad o legalidad, en el entendido que el Reglamento de la Comisión de Ética, no determinaría de manera expresa la falta y la sanción por la cual fue sancionado, y no tener dicho reglamento el rango de ley, de manera que no podría regular faltas y sanciones, se estaría cuestionando la constitucionalidad de la referida norma que sustenta la sanción, al ser el medio idóneo para ello la acción de inconstitucionalidad, lo cual, conforme a lo establecido en el art. 53 núm. 5 del CPCo, constituye una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional; d) El impetrante de tutela, refiere que en su caso no se aplicó de manera correcta el art. 25 inc. 5) del Reglamento de Ética, en cuanto dicha norma exigiría dos tercios de la totalidad de los miembros en el procesamiento de una denuncia; sin embargo, no señaló todas las cuestiones de hecho y los fundamentos jurídicos, bajo los cuales se procedió en su caso; puesto que, de acuerdo al Acta de sesión del pleno del Concejo Municipal de 10 de mayo de 2022 y su continuación el 12 del mismo mes y año, la licencia formulada por la Concejal Escarlen Terrazas Olivera el 11 de igual mes y año, generó como efecto la suspensión de manera temporal de las funciones de dicha Concejal; en consecuencia, al momento de deliberar sobre el asunto del impetrante de tutela, el Consejo Municipal contaba con diez concejales en ejercicio de sus funciones, cifra con la cual se conformó el quórum de la sesión del pleno y en cuya virtud se contabilizaron los votos necesarios para llegar a los dos tercios, conforme al cuadro contenido en el art. 92 del Reglamento General del Concejo Municipal de Cochabamba; empero, el accionante no mencionó porqué razón dicha interpretación de la legalidad ordinaria es arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, tampoco identifica las reglas de la interpretación que fueron omitidas, omisión que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, acarrea como consecuencia la inviabilidad para que la justicia constitucional pueda revisar de manera excepcional la interpretación de la legalidad ordinaria; e) Tanto el Informe Final 002/2022 de la Comisión de Ética, que fue deliberado y aprobado por el pleno del Concejo Municipal, como la Resolución Municipal 8942/2022, consideraron las omisiones denunciadas por el solicitante de tutela, en cuanto a sus observaciones sobre el cumplimiento de los requisitos de la denuncia, la fundamentación sobre la sanción impuesta y el quantum al respecto, carece de sustento fáctico y jurídico, siendo diferente el hecho de que no se le haya otorgado la razón por existir prueba plena respecto a la falta en la que incurrió; f) El accionante considera que se incurrió en un hecho ilegal al habérselo procesado y sancionado sobre la base de un reglamento y no así conforme a una ley; sin embargo, tal observación debe ser impugnada a través de una acción de inconstitucionalidad y no mediante un amparo constitucional, de manera que no es evidente la acusada lesión a los principios de legalidad y taxatividad; más aún, si la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0141/2018-S3 de 2 de mayo, estableció que, tratándose de procesos en sede administrativa, las normas administrativas y sustantivas, pueden ser definidas mediante una norma reglamentaria, siempre que tenga base en una ley; por lo que, el Reglamento de la Comisión de Ética del Concejo Municipal, es base legal suficiente en los arts. 16, 26 y 27 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; y, g) No existe vulneración al debido proceso y al principio de taxatividad señalados por el accionante; puesto que, a más de acusarse de manera genérica e imprecisa dicha vulneración, sin señalar cual componente afectado, el proceso seguido su contra observó y respeto el procedimiento y los derechos que le asistían; es decir, fue citado legalmente para asumir defensa, incorporó memorial de alegatos y descargos, señaló pruebas para su respectiva producción, a las que se dio viabilidad, conoció el informe final en el que se valoraron sus argumentos y pruebas de descargo, de manera que se observó todos los aspectos de forma y de fondo en su caso; por lo que, con base en los indicados argumentos, solicitaron que se deniegue la tutela impetrada.

Edgar Zurita Herbas, Vicepresidente; Lady Silvia Soliz Lobo y Escarlen Micaela Terrazas Oliveira, Concejales Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, por memorial presentado el 24 de junio de 2022, cursante de fs. 552 a 553, informaron que: 1) Por la copia simple que acompañan del acta de sesión ordinaria del Concejo Municipal de Cochabamba de 10 de mayo de 2022, que continuó el 13 del mismo mes y año, hacen evidente que la acción tutelar formulada en su contra es invalida, al haber representado dicha actuación; 2) Del mismo documento mencionado, se establece que el Concejal Edgar Zurita Herbas se encontraba en ejercicio de la Presidencia, y no aprobó ni votó resolución alguna, al contrario, se solicitaron informes legales, los cuales fueron absueltos de manera verbal, conforme consta en el acta, habiéndose indicado que se debe considerar que los dos tercios son del total de los miembros, es decir, once concejales; 3) En relación a la concejal Lady Silvia Soliz Lobo, en el acta consta que la misma no votó a favor del referido informe, al contrario, en esa etapa ya anunció que había una errónea aplicación en cuanto al número de votos necesarios para los dos tercios; 4) Respecto a la Concejal Escarlen Micaela Terrazas Oliveira, de la misma acta se colige que no estaba presente en una primera instancia, y posteriormente que levantó su licencia, pero que no le permitieron emitir su voto, de manera que no corresponde la acción de amparo constitucional contra dicha persona; y, 5) Lo señalado demuestra que no lesionaron los derechos alegados por el accionante, al contrario, alertaron los errores en los que se incurría, conforme a lo señalado anteriormente, al verificarse la vulneración al Reglamento de la Comisión de Ética en su art. 21 núm. 5, en el que de manera clara se señala que la votación será de dos tercios del total de los miembros, así como la inobservancia del art. 92 del Reglamento General del Concejo Municipal, en lo que respecta al cuadro que señala los dos tercios; por lo que, con base en dichos argumentos, solicitaron que se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Resolución 051/2022 de 24 de junio, cursante de fs. 578 a 580 vta., denegó la tutela solicitada, bajo el fundamento, de no haber interpuesto el accionante, la acción de amparo constitucional en su debida oportunidad y haber permitido que la sanción impuesta en su contra sea ejecutada, incurriendo de esa manera en actos de consentimiento.