SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0802/2023-S4

El accionante alegó la lesión al debido proceso y sus derechos a elegir, a ser elegida y a la igualdad, vinculado a los principios de legalidad, jerarquía normativa e imparcialidad; debido a que, en la sesión de la Asamblea Departamental de Chuquisaca, de 31 de enero de 2022, la autoridad demandada, a solicitud de la secretaria, de pasar al siguiente punto, incorporó de forma ilegal nuevamente el punto de elección de la nueva directiva, llevando adelante la elección de la nueva mesa directiva, cuando para dicho efecto, se había conformado una comisión paritaria entre ambas fuerzas políticas (MAS y CC), la misma que previamente debía elevar su informe en relación a los posibles acuerdos arribados; acción que fue realizada sin previo aviso a todos los legisladores, sin respetar el orden del día ni el cuarto intermedio decretado previamente, y sin haberse solicitado la reconsideración del cuarto intermedio decretado, apartándose de esa manera del procedimiento parlamentario previsto en los Reglamentos de la Brigada Parlamentaria, de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, impidiéndosele con ello postular como candidata a la Presidencia de dicha directiva; y a pesar de haber denunciado tal ilegalidad a los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas y la Asamblea Legislativa Plurinacional, ninguna de esa instancias ha remediado tal acto.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

         La acción de amparo es un proceso constitucional distinto a los procesos ordinarios, agroambientales o indígena originario campesinos; dado que, tiene un objeto específico y distinto de estos, que se materializa en la protección o restitución de los derechos fundamentales o garantías constitucionales lesionados; en ese sentido, tiene un marco jurídico procesal propio, caracterizado por la sumariedad e inmediatez en la tutela de los derechos y garantías demandados, sin muchos ritualismos, agregándose a ello su generalidad, dado que esta acción tutelar puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva que restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir los derechos o garantías constitucionales o convencionales.

         La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: ‘Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales’. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”.

         En ese sentido, el art. 128 de la CPE, dispone: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. Por su parte, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, instituye lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son agregadas).

         La última disposición constitucional transcrita denota precisamente el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, de modo que no debe ser confundido con los mecanismos ordinarios de protección previstos en la norma o en los mecanismos intraprocesales de impugnación, como la reposición, apelación, casación, o aun, el de revisión extraordinaria de sentencia, o la reconsideración prevista en ciertos ámbitos de la administración pública, pues esta acción de tutela constitucional no fue concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, supletorio, sustitutivo o complementario del sistema de impugnación procesal dentro de las diferentes jurisdicciones reconocidas por la ley.

         Dicho razonamiento fue asumido en la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, que estableció que el amparo constitucional “…es una acción de carácter tutelar, no es un recurso (...) que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. Lo que corrobora definitivamente el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional y su procedencia solo ante la lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales luego de agotados los mecanismos de impugnación previstos en el procedimiento respectivo.

         Es evidente entonces que, no debe confundirse a la acción de amparo constitucional con un mecanismo ordinario previsto por la ley o con los instrumentos intraprocesales o recursos, y menos hacer uso de esta acción con carácter supletorio, sustitutivo o alterno a la vía ordinaria o administrativa; razonamiento que también fue expuesto en la SCP 0785/2019-S4 de 12 de septiembre, que resalta el carácter extraordinario de la acción de esta acción de amparo.

         En ese entendido, la SC 0273/2010-R de 7 de junio, razonó que: “El Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable” (Las negrillas son nuestras).

         Coherente con tal razonamiento, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: “…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…” (las negrillas son añadidas).

III.2. La reconsideración como mecanismo de impugnación previsto para asuntos resueltos por las Brigadas Parlamentarias Departamentales

         Conforme al art. 2 del Reglamento de Brigadas Parlamentarias Departamentales: “Las Brigadas Departamentales son órganos de trabajo, coordinación y relacionamiento con la ciudadanía, a través de las cuales se desconcentran las labores del Órgano Legislativo. Tienen el carácter de comisiones mixtas de congreso y están investidas de las mismas competencias que estas en todos los asuntos de interés departamental. Sus actos, en sus respectivas áreas de competencia, tienen plena validez y legalidad”.

         Las Brigadas departamentales están constituidas por los senadores y diputados que representan a un mismo departamento y orgánicamente forman parte del congreso nacional, coordinando sus actividades con la presidencia del mismo así como con las directivas camarales.

         Por disposición expresa del art. 5 del mismo cuerpo normativo reglamentario anotado, en su organización, funcionamiento y ejercicio de sus atribuciones, las Brigadas Departamentales se sujetan a la Constitución Política del Estado, luego a los Reglamentos Generales de las Cámaras de Senadores y Diputados y finalmente al Reglamento de Brigadas Departamentales, en ese orden de prelación. En cuanto a su estructura interna, está conformada en primer lugar por el Pleno de la Brigada, seguida posteriormente por la Directiva y finalmente por las Comisiones de Trabajo; el Pleno está integrado por todos los miembros de la Brigada Departamental y constituye si nivel de decisión superior, conoce, procesa y resuelve todos los asuntos vinculados al cumplimiento de las funciones de la Brigada, conforme se tiene señalado en los arts. 6 y 7 del mismo Reglamento en cuestión. Las sesiones plenarias se efectúan con el quorum de la mitad más uno de sus miembros y sus decisiones se adoptan por voto afirmativo de la mayoría absoluta de los asistentes, saldo disposición expresa en contrario (art. 9).

         Ahora bien, en cuanto a las decisiones asumidas por votación, es el art. 114 del Reglamento General de la Cámara de Diputados el que establece el recurso de reconsideración, señalando al respecto que: “La Cámara podrá reconsiderar un asunto resuelto siempre que dentro de las cuarenta y ocho horas lo pida una Diputada o un Diputado, apoyada (o) por cinco y obtenga el voto favorable de dos tercios de las Diputadas o Diputados presentes”; norma que aplicada a las sesiones de las Brigadas Departamentales, significa que cualquier decisión asumida por estas últimas, puede ser reconsiderada siempre que se cumplan los presupuestos que la misma norma establece.

         Es preciso señalar que el mecanismo de la “reconsideración” se encuentra regulado también otros ámbitos distintos al procedimiento legislativo, como es el caso de los procedimientos en los ámbitos militar, universitario y municipal, reconociéndose como un verdadero recurso para impugnar las decisiones emitidas en dichas instancias; así, la SCP 0534/2020-S3 de 24 de septiembre, en el análisis del caso concreto se refirió al mismo como un recurso, al señalarse que: “…el Reglamento General del Concejo Municipal antes mencionado en su art. 61 referido al Recurso de Reconsideración, -este recurso, sólo se encuentra contemplado para ser interpuesto sólo para el Alcalde o Alcaldesa Municipal y para los administrados-. Dejando de lado a las y los Concejales, lo que en definitiva resulta ser atentatorio al derecho a impugnar como elemento constitutivo del debido proceso. Lo que conlleva a exhortar al Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, para que modifique su normativa introduciendo mecanismos de impugnación que otorguen las garantías mínimas para una correcta administración de justicia en este caso en el ámbito administrativo” (las negrillas son agregadas).

         En esa misma línea, la SCP 0173/2018-S1 de 10 de mayo, hizo referencia al recurso de reconsideración en el ámbito administrativo universitario, cuando en el análisis del caso concreto, consideró la respuesta al citado recurso como la última resolución a partir de la cual debía computarse el plazo de caducidad para el amparo constitucional, señalando al respecto lo siguiente: “…el impetrante de tutela planteó su reconsideración recién el 22 de junio de 2012; es decir, casi 8 meses después; finalmente la respuesta a la señalada reconsideración, fue otorgada el 17 de abril de 2013, mediante Resolución 196/2013. Ahora bien, siendo esta última la Resolución de cierre del ámbito administrativo, en el entendido que ya no existían más recursos por plantear al interior de la UMSA, es a partir de ella que debe computarse el plazo de seis meses hasta la interposición de la presente acción tutelar, misma que aconteció el 20 de septiembre de 2017; sin embargo, el accionante continuó presentando más notas y solicitudes de respuestas incluso hasta el año 2017, fecha en la que él considera, recién agotada la vía administrativa, sin considerar que el plazo para la interposición de la acción de amparo, ya había vencido superabundantemente, tal como fue referido”. Entre muchas otras.

         En ese sentido, cualquier decisión asumida por el pleno de las Brigadas Departamentales, es susceptible de impugnación a través de la figura de reconsideración prevista en el art. 114 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, siendo este el único mecanismo idóneo previsto en la norma por el que se puede reclamar o impugnar una decisión de la citada instancia parlamentaria.

III.3. Análisis del caso concreto

         En el caso de análisis, se alegó por la accionante la lesión al debido proceso y sus derechos a elegir, a ser elegida y a la igualdad, vinculado a los principios de legalidad, jerarquía normativa e imparcialidad; debido a que, en la sesión de la Brigada Parlamentaria Departamental de Chuquisaca, de 31 de enero de 2022, la autoridad demandada, a solicitud de la secretaria, de pasar al siguiente punto, incorporó de forma ilegal nuevamente el punto de elección de la nueva directiva, llevando adelante la elección de las nuevas autoridades, cuando para dicho efecto se había conformado una comisión paritaria entre ambas fuerzas políticas (MAS y CC), la misma que previamente debía elevar su informe en relación a los posibles acuerdos arribados; acción que fue realizada sin previo aviso a todos los legisladores, sin respetar el orden del día ni el cuarto intermedio decretado previamente, y sin haberse solicitado la reconsideración del cuarto intermedio decretado, apartándose de esa manera del procedimiento parlamentario previsto en los Reglamentos de la Brigada Parlamentaria, de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, impidiéndosele con ello, postular como candidata a la Presidencia de dicha directiva; y a pesar de haber denunciado tal ilegalidad a los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas y la Asamblea Legislativa Plurinacional, ninguna de esa instancias ha remediado tal acto.

         De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y conforme con las conclusiones del presente fallo, se tiene que, el 31 de enero de 2022 se reunió el pleno de la Brigada Parlamentaria de Chuquisaca, con el propósito de elegir y posesionar a la nueva directiva, tema sobre el cual no existía un consenso entre los asambleístas de las distintas fuerzas políticas que lo conformaban (MAS y CC); razón por la cual, inicialmente se sugirió la conformación de una comisión paritaria con el objeto de arribar a un acuerdo para elegir a la nueva directiva, disponiéndose a ese efecto un cuarto intermedio, para que se propongan a los delegados por cada fuerza política, tiempo durante el cual, la senadora hoy accionante abandonó el hemiciclo parlamentario –según alegó la misma– porque se habría dispuesto un cuarto intermedio hasta la recepción del informe de la comisión conformada; sin embargo, conforme consta en el acta de ese día, al cabo del indicado descanso, nuevamente sus integrantes retornaron a la sesión, en la cual, el presidente saliente consultó a los delegados de ambas fuerzas políticas, el candidato que proponían para la presidencia, cumplido ello, se inició la votación correspondiente, oportunidad en la que los integrantes de Comunidad Ciudadana advirtieron la ausencia de la Senadora Silvia Gilma Salame Farjat; razón por la que, decidieron abandonar la sesión del día, con altercados de por medio.

         Si bien en esta parte la accionante sostiene que la indicada comisión ya hubiera sido conformada; y con ello, se hubiera dispuesto el cuarto intermedio hasta esperar el informe de la mencionada comisión, dicha afirmación no se encuentra respaldada con documento o medio probatorio alguno.

         No obstante lo indicado, consta en el acta correspondiente, la elección del nuevo Presidente y Secretaria de la Brigada Departamental de Chuquisaca, cuyos cargos recayeron en el diputado Juan Yamil Flores Lazo y la diputada Josefina Maturano Trigo, respectivamente, y como consecuencia de dicho acto, se emitió la Resolución 1 Brigada Parlamentaria de Chuquisaca Legislatura 2021-2022 de 31 de enero de 2022, dejando vacíos los cargos de Vicepresidente y Segunda Secretaria, que correspondería a la otra fuerza política.

         Dicho acto, calificado por la ahora accionante como ilegal, debido a que habría sido realizado sin previo aviso a todos los legisladores, sin respetar el orden del día ni el cuarto intermedio decretado previamente, y sin haberse solicitado la reconsideración del cuarto intermedio decretado, fue representado por Silvia Gilma Salame Farjat, mediante nota CITE: CREI-SSF 226/2021-2022, ante el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, nota CITE: CREI-SSF 224/2021-2022, al Presidente de la Cámara de Senadores, y nota CITE: CREI-SSF 227/2021-2022, al Presidente de la Cámara de Diputados, solicitando se emita una convocatoria para la elección de la Brigada Parlamentaria de Chuquisaca; acorde a derecho, las que no fueron atendidas favorablemente.

         Ahora bien, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional se rige, entre otros, por el principio de subsidiariedad, así se tiene dispuesto en el art. 129.I de la CPE, cuando señala que esta acción se interpone, “siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; principio a partir del cual, la propia jurisprudencia citada en el indicado Fundamento Jurídico, ha establecido subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, siendo una de ellas, cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico;  medio de defensa que para el caso de análisis, era la reconsideración, conforme fue anotado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; la cual, al no haber sido solicitada por la ahora impetrante de tutela constitucional en su debida oportunidad, hace inviable la tutela impetrada en la causa, por incumplimiento del principio de subsidiariedad; ajustándose la subrgla 1) inc. b) de la SCP 1337/2003-R.

         Cabe dejar establecido que, si bien la accionante acusa como el acto lesivo el reinicio de la sesión del día 31 de enero de 2022 para tratar el tema de la elección y posesión de la nueva directiva de la Brigada Departamental, dado que –según su afirmación–, se dispuso un cuarto intermedio en el tratamiento del tema hasta que la comisión conformada por ambas fuerzas políticas (MAS-IPSP y CC) presente su informe, tales hechos no fueron demostrados; al contrario, conforme se señaló anteriormente, se advierte que el tercer punto del orden del día comprendía precisamente la elección y posesión de la nueva directiva de la Brigada Departamental gestión 2021-2022, punto sobre el cual se advierten sugerencias de conformar la comisión aludida, empero, no se corrobora su conformación y el cuarto intermedio que se alega para tratar el tema hasta la presentación del informe por la indicada comisión, de manera que no se puede establecer que el tratamiento del tema luego de la reanudación, se constituya en un acto ilegal, más cuando los Asambleistas de Comunidad Ciudadana, retornaron al hemiciclo para continuar con la sesión y propusieron inclusive a su candidato a la presidencia, lo que se advierte en el acta 30/2020-2021, corroborado por lo señalado en audiencia.

         En ese sentido, al no haberse formulado por la hoy accionante la reconsideración de la decisión asumida el 31 de enero de 2022, por la Brigada Departamental de Chuquisaca, en la cual se eligió al Presidente y Primera Secretaria que conformarían la nueva directiva –alegando precisamente que el punto en cuestión quedó en cuarto intermedio hasta la presentación del informe por la indicada comisión, de modo que no correspondía nuevamente su tratamiento en la sesión llevada a cabo ese día, o que no se había solicitado la reconsideración de tal decisión previamente–, sin darle la oportunidad a dicha instancia para pronunciarse sobre el asunto, debiendo señalarse que las notas de denuncia presentadas ante las presidencias de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Cámara de Senadores y Cámara de Diputados, no son actos que sustituyan el mecanismo de reconsideración reglado en el art. 114 del Reglamento General de la Cámara de Diputados; conclusión que también se tiene en cuanto a la nota de 1 de abril de 2022, sin sello de recepción; por el que, la ahora accionante denunció la vulneración de derechos políticos, dirigida a Gustavo Cuellar, ex Presidente de la Brigada Parlamentaria del departamento de Chuquisaca, más las capturas de pantalla de celular adjuntas, más cuando estas son vencidas las cuarenta y ocho horas de lo resuelto en la sesión del 31 de enero de 2022.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.