SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0804/2023-S4

La accionante, denunció la lesión al debido proceso, en su vertiente fundamentación y motivación, vinculado con sus derechos al trabajo, a la salud, a la vida, a una vida digna, y a la defensa; toda vez que, habiendo trabajado por más de dieciocho años en el Gobierno Autónomo Municipal de Uncía, en el cargo de Barredora con mucha responsabilidad y empeño, la autoridad demandada, en un acto discriminatorio, autoritario, abusivo y sin fundamento ni motivo, mediante Memorándum G.A.M.U.-RH-002/2022, prescindió de sus servicios, de forma intempestiva y sin causa justificada; pese que por solicitudes de 18 y 23 de febrero de igual año, requirió su reincorporación laboral y los motivos de su despido ilegal, exponiendo que adolecería de salud provocada en un accidente en el ejercicio de sus funciones, y que sería el sostén de su familia al ser padre y madre de sus tres hijos, última menor edad; empero, la citada autoridad; además, de no responder sus peticiones, no consideró dichos extremos.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si lo alegado es evidente, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Los funcionarios públicos provisorios

La SCP 1050/2022-S4 de 19 de agosto, haciendo mención de la SC 1133/2010-R de 27 de agosto, efectuando una diferenciación entre las clases de servidores públicos estableció que: “El art. 4 del EFP define al Servidor Público como: 'Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración', es decir, que toda persona individual que preste servicios en relación de dependencia en una entidad sometida al ámbito de competencia del Estatuto del Funcionario Público, indistintamente de su jerarquía o calidad será considerada servidor o funcionario público.

Respecto de la condición de funcionarios provisorios el art. 71 de la misma norma, señala: 'Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley. El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional', en ese sentido, la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los servidores de carrera además de los derechos establecidos en el art. 7 parágrafo I, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

Los arts. 12, 13 y 14 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 2027, de 27 de octubre de 1999 del Estatuto del Funcionario Público, también prevé las clases de servidores públicos, su distinción entre servidores públicos de carrera y provisorios, así como los derechos que tiene cada uno por su condición de carrera o provisorioʻ.

Por su parte, la SCP 1435/2012 de 24 de septiembre, refiriéndose específicamente a la diferencia existente entre los funcionarios provisorios y los de carrera administrativa, estableció lo siguiente: ʽ…la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.

Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo.

Cabe referir, que el art. 12 del Reglamento del EFP DS 25749 de 20 de abril de 2000, prevé las clases de servidores públicos, en funcionarios electos, designados, de libre nombramiento y de carreraʻ” (las negrillas pertenecen al texto original).

III.2. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción de amparo constitucional, la impetrante de tutela, denunció la lesión al debido proceso, en su vertiente fundamentación y motivación, vinculado con sus derechos al trabajo, a la salud, a la vida, a una vida digna, y a la defensa; toda vez que, habiendo trabajado por más de dieciocho años en el Gobierno Autónomo Municipal de Uncía, en el cargo de Barredora con mucha responsabilidad y empeño, la autoridad demandada, en un acto discriminatorio, autoritario, abusivo y sin fundamento ni motivo, mediante Memorándum G.A.M.U.-RH-002/2022, agradeció sus servicios, de forma intempestiva y sin causa justificada; pese que por solicitudes de 18 y 23 de febrero de igual año, requirió su reincorporación laboral y los motivos de su despido ilegal, exponiendo que adolecería de salud provocada en un accidente en el ejercicio de sus funciones, y que sería el sostén de su familia al ser padre y madre de sus tres hijos, última menor edad y todos estudiando; empero, la citada autoridad, además de no responder sus peticiones, no consideró dichos extremos.

Precisado la problemática planteada de la presente acción tutelar, las Conclusiones del presente fallo constitucional, y las manifestaciones efectuadas por las partes, tanto en la demanda y audiencia de esta acción tutelar; se tiene que, por Memorándum 26/03 de 16 de enero de 2003, el Alcalde, del Gobierno Autónomo Municipal de Uncía, designó a Sonia Norah Choque Soliz –ahora accionante–, en el cargo de Barredora del Municipio de Uncía, por el periodo de noventa días, bajo conminatoria de ser destituida y prescindir de sus servicios a la primera anormalidad, y que estará sujeta a las disposiciones del art. 28 de la Ley 1178; es así que, estando cumpliendo casi diecinueve años en dicho cargo la impetrante de tutela, según la misma de manera ininterrumpida y continua; el 3 de enero de 2022, mediante Memorándum G.A.M.U.-RH-002/2022, Zenón Yucra Checa, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uncía –hoy demandado–, conforme a la Ley 1178, la Ley 482, y la Ley 2027, agradeció los servicios prestados de la misma, en la citada entidad pública; motivo por el cual, ante dicho despido injustificado, a través del memorial de 18 de febrero del referido año, la accionante, solicitó a la autoridad demandada, su reincorporación laboral, exponiendo se considere los dieciocho años de servicio que ejerció como Barredora en aludida institución pública, el accidente que sufrió en la función de sus labores, de lo cual adolecería de salud hasta la presente, y ser el sostén de su familia al ser padre y madre de sus tres hijos, última menor edad y todos estudiando, donde adjuntó a dicho escrito las firmas y sellos de los Presidentes de las Juntas Vecinales, de las zonas 1, 3, 4, 5 y 6, Presidente de la FEJUVE, Control Social, y Presidente del Comité Cívico, todos de Uncía, como respaldo de su petición; y, asimismo, reiterando su requerimiento y argumentos de restitución de su fuente de trabajo, por memorial de 23 de febrero de 2022 (Conclusiones II.1, II.2, II.3 y II.4).

Ante la falta de respuesta de la autoridad demandada, sobre dichas solicitudes; la impetrante de tutela, a fines de febrero de 2022, denunció al mismo ante la Jefatura Regional de Trabajo de Llallagua, por el abuso cometido a su persona; instancia laboral; además, de indicarle que no podrían atender su demanda en la aludida fecha; ante su solicitud de constancia de dicha denuncia, mediante memorial de 20 de junio del indicado año, la precitada Jefatura por nota MTEPS-JRTLL-UQS 020/2022 de 22 de junio, señaló que, al tratarse de una relación laboral entre la accionante y dicha institución pública, conforme al art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General de Trabajo, donde establece que: “…que no están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo los funcionarios y empleados Públicos”; serían las razones por la cual, la mencionada Jefatura, se excusó de la referida denuncia interpuesta (Conclusión II.6).

Previo a efectuar el análisis del caso, es pertinente señalar que conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, donde los funcionarios que tienen la condición de provisorios, no son titulares de los derechos previstos por el art. 7.II de la LEFP, tampoco se puede aplicar a los mismos, su destitución previo proceso disciplinario, pues tales prerrogativas son reconocidas tan solo a los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa, tal cual lo determina el art. 41 del mismo cuerpo legal. En ese entendido, los servidores provisorios solo pueden exigir el respeto del debido proceso, cuando la causa de su destitución sea por comisión de supuestas faltas en el ejercicio de sus funciones, sumado al hecho de no poder impugnar las determinaciones que impliquen su remoción; por lo que, no gozan de estabilidad laboral, al no haber sido su ingreso a la función pública como resultado de procesos de reclutamiento y selección de personal.

Ahora bien, ingresando al análisis del caso concreto, de los antecedentes procesales adjunto a la presente acción tutelar, se observa que la accionante, por Memorándum 26/03, se le designó en el cargo de Barredora del Municipio de Uncía en la “Honorable Alcaldía Municipal” –hoy Gobierno Autónomo Municipal– de Uncía, por un periodo de noventa días; sin embargo, desempeñándose en dicho cargo, mediante Memorándum G.A.M.U.-RH-002/2022, la autoridad demandada, agradeció sus servicios prestados.

En ese contexto, resulta preciso aclarar, que si bien la impetrante de tutela cuenta con un memorándum de designación (Memorándum 26/03), y el hecho de haber trabajado de forma ininterrumpida por más de dieciocho años; ello no implica que, hubiere ingresado a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Uncía, a través de un proceso de selección de personal, conforme a la Ley del Estatuto del Funcionario Público y su Reglamento; por ello, en el marco de lo establecido en el precitado Fundamento Jurídico de este fallo constitucional, su cesación de funciones no se encontraba sujeta a un proceso previo y tampoco requería de una causal justificada que determinara su desvinculación; toda vez que, al no contar con la calidad de servidora pública de carrera, no se encontraba protegida en su estabilidad laboral; siendo en consecuencia, viable que, conforme procedió la referida institución, simplemente se le agradezca por los servicios prestados sin invocar la comisión de ninguna falta ni iniciarle proceso administrativo interno.

No obstante, se tiene evidenciado del Memorándum G.A.M.U.-RH-002/2022,  de agradecimiento de servicios, con el siguiente fundamento, señalando que, conforme a las Leyes 1178, 482, y 2027, y las facultades conferidas por las mismas, como MAE, agradeció los servicios prestados a la impetrante de tutela, en el cargo de Barredora I del Gobierno Autónomo Municipal de Uncía; por lo que, según a lo precitado, se advertiría una correcta aplicación de la normativa administrativa por parte de la autoridad demandada; puesto que, como se señaló anteriormente, no se podría invocar la comisión de ninguna falta ni iniciación de un proceso administrativo interno a la accionante, por ser una funcionaria provisoria donde procede la libre remoción. Determinación cuestionada como carente de fundamentación.

En el marco de estos antecedentes y en aplicación de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico precedente; se establece que, los derechos de la solicitante de tutela, al trabajo y a la estabilidad laboral; no sufrieron menoscabo alguno; toda vez que, conforme se tiene del Memorándum hoy cuestionado, al tratarse de una funcionaria provisoria, no gozaba de estabilidad laboral, pudiendo ser desvinculada de su fuente laboral por la entidad empleadora de manera unilateral en el momento que la institución así decidiera; sin que ello, implique de forma alguna, que el Gobierno Autónomo Municipal de Uncía, se viera en la obligación de explicar los motivos de la destitución y menos aún, de iniciar un proceso previo a dicho efecto; en cuyo mérito, los fundamentos expuestos por parte de la autoridad demandada; además, de ser claros y precisos, se adecuan a la normativa y a la jurisprudencia aplicable al caso concreto.

Consiguientemente, cumpliendo el Memorándum cuestionado a través de la presente acción de amparo constitucional, con la debida fundamentación jurídica y encontrándose acorde a los entendimientos jurisprudenciales descritos en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional al haberse producido la destitución de la impetrante de tutela, bajo las condiciones legales que rigen la relación laboral de los funcionarios provisorios, no resulta ser evidente la vulneración de derechos alegado por la accionante a través de esta acción de defensa; correspondiendo por ello, denegar la tutela solicitada.

Cabe señalar que, ante la concesión de tutela otorgada por el Juez de garantías mediante Resolución 01/2022, disponiendo la reincorporación de la accionante a su fuente laboral, el pago de beneficios y otros derechos al favor de la impetrante de tutela, estos quedan validados hasta la emisión del presente fallo constitucional como efecto del cumplimiento obligatorio e inmediato de las resoluciones emitidas dentro de las acciones tutelares; sin embargo, y sin perjuicio de lo resuelto, en el caso en particular se exhorta a la autoridad demandada a efectuar un nuevo análisis sobre la decisión de retiro del puesto de trabajo de la solicitante de tutela, ello en atención a los argumentos expuestos por ésta, al ser parte de un grupo vulnerable que merece una protección reforzada y constituirse en el sostén económico de su familia además de una evaluación del desempeño del tiempo de trabajo.  

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.