SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0836/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de noviembre de 2021, 7 de febrero y 28 de abril de 2022, cursantes de fs. 77 a 87, 90 a 91 y 184 a 185, los accionantes expresaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La AMB, en el marco de sus competencias, estatutos y reglamentos, convocó públicamente a las capitales de los nueve departamentos de Bolivia, incluido el municipio de El Alto para conformar la Asamblea General Ordinaria del nuevo Comité Ejecutivo de dicha Asociación para el “29 de julio” -siendo lo correcto y en adelante 1 de agosto- de 2021; razón por la cual, el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, del cual son miembros titulares, se reunió en Pleno el 27 de mayo del mismo año, conforme consta en el Acta de Sesión Ordinaria 029/2021 de la citada data, compuesto por once concejales (de los cuales seis eran de la Organización Política UNIDOS, tres del Movimiento al Socialismo Instrumento Político por la Soberanía (MAS-IPSP), uno de Comunidad de Todos (TODOS) y uno del Movimiento Tercer Sistema (MTS), determinándose en asuntos varios por votación acreditar a los delegados que asistirían al proceso eleccionario de la AMB.

Empero, sin respetar la referida Convocatoria -en cuanto a la representación de la primera minoría-, quedó elegido Francisco Daniel López Pantoja -Concejal-, pese a que solo representaba a la segunda minoría por la Organización Política TODOS; ante dicho acto ilegal, mediante Nota C.M.T./C.M.A.R.N./RRG/CITE 050/2021 de 21 de julio, dirigida al Comité Ejecutivo de la AMB -demandados-, denunciaron incumplimiento en la acreditación del prenombrado, al no observar la Convocatoria y el Estatuto Orgánico de la citada Asociación; los cuales, determinaban la participación de la primera minoría, correspondiéndole aquella al MAS-IPSP, al tener tres concejales a diferencia de las otras minorías que solo tenían una, conforme acreditaron los resultados de las elecciones subnacionales de 2021, emitidos por el Tribunal Electoral Departamental Tarija.

A dicho efecto, la Directora Ejecutiva de la AMB, a través de Nota CITE: AMB/DE/ 293/2021 de 22 de julio, solicitó a César Mentasti Padilla, Presidente del Concejo Municipal de Tarija, reconsidere la acreditación del delegado a la AMB por la primera minoría a fin de dar cumplimiento a la referida Convocatoria y a lo establecido en el art. 21 del Estatuto Orgánico de la AMB, el cual estipulaba que: “La delegación de cada Gobierno Autónomo Municipal estará compuesta por cuatro autoridades la cual deberá estar necesariamente conformada por:

1.     La alcaldesa o el alcalde Municipal.

2.     La presidenta o el presidente del con[c]ejo municipal.

3.     Una concejala o concejal en representación de la mayoría.

4.     Una concejala o concejal en representación de la primera minoría” (sic).

Al no existir respuesta alguna a la citada moción por parte de la prenombrada autoridad, a través de Nota C.M.T./C.M.A.R.N./RRG/CITE 051/2021 de 23 de julio, reiteraron su pretensión de reconsideración; empero, pese a que su petición fue puesta a conocimiento del Pleno del Concejo Municipal de Tarija, sin observar el cumplimiento legal de la Convocatoria y Estatuto para la acreditación cuestionada, por votación rechazaron su petición, haciendo abuso de la mayoría, según constaba en las Actas de Sesión Ordinaria 043/2021 y 044/2021 de 23 y 27 del citado mes y año respectivamente, del referido Concejo Municipal, desconociendo así sus derechos como primera minoría de concejales.

En virtud a tales excesos, por Nota CITE: CMT/PCDRI/ 022/2021 de 30 de julio, dirigida al nuevo Comité Ejecutivo de la AMB -terceros interesados-, impugnaron dicho acto, denunciando la acreditación ilegal realizada a favor de Francisco Daniel López Pantoja -Concejal-, a objeto que no sea considerada por vulnerar sus derechos y el procedimiento establecido para tal efecto y, realice las acciones correspondientes; sin embargo, su pedido no fue tomado en cuenta ni respondido por el citado Comité, quien tenía la obligación de acatar y hacer cumplir la Convocatoria y el Reglamento de la AMB, acorde a lo dispuesto en el art. 27 inc. a) de su Estatuto Orgánico.

Conforme el Acta de Verificación de la Asamblea General Ordinaria de la AMB “22”/2021 de “1 de agosto”, se consumó el acto ilegal, negándoles el derecho a participar del mismo, omitiendo las autoridades demandadas considerar la denuncia presentada ante dicha instancia, llevando adelante el proceso eleccionario con la participación ilegal del prenombrado, quien no era representante de la primera minoría del aludido Concejo Municipal, procediéndose a la posesión del nuevo Comité Ejecutivo de la AMB, compuesto por Jhonny Marcel Torres Terso, Presidente; Juan Manuel Ruiz Moscoso y Nilda Fernández Calle, Primer y Segunda Vicepresidenta; Reyna Isabel Menacho Ala, Segunda Secretaria General; y, Víctor Alfonso Quispe Fernández y Rodolfo Avilés Ayma, Vocales -terceros interesados-.

Las autoridades demandadas, inobservaron su obligación prevista en el art. 20 inc. a) del Estatuto Orgánico de la AMB, en relación a cumplir y hacer cumplir la Convocatoria, Estatuto y Reglamento de dicha Asociación, suprimiendo el derecho de uno de ellos a participar de la Convocatoria a la Asamblea General Ordinaria de “1 de igual mes y año”, otorgándose a quien no correspondía en cuanto a la acreditación que les pertenecía como primera minoría, transgrediendo sus derechos al debido proceso y al sufragio, así como el principio de seguridad jurídica resguardados por la Constitución Política del Estado; puesto que, conforme lo previsto en el art. 21 del citado Estatuto, como representantes “…POR LA PRIMERA MINORIA…” (sic) del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, uno de ellos debió asistir al mencionado acto eleccionario y ejercer en el mismo su derecho al sufragio, eligiendo al nuevo Comité Ejecutivo y tener la oportunidad de postularse.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de sus derechos al sufragio y al debido proceso; así como, del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 26, 115 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo la nulidad del Congreso Ordinario de la AMB realizado el 1 de agosto de 2021, y todos los actos que transgredieron su participación como primera minoría y puedan acreditar un delegado en la misma, debiendo el actual Comité Ejecutivo emitir nueva convocatoria para un congreso ordinario conforme lo establecido en el Estatuto y Reglamento de dicha Asociación.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 3 de junio de 2022, según consta en acta cursante de fs. 289 a 294, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron en su integridad el contenido de la demanda tutelar y ampliándolo manifestaron que: a) Se restringió la participación de un delegado de la primera minoría del Concejo Municipal de Tarija, de la bancada del MAS-IPSP; por ello, cualquiera de los Concejales pertenecientes a aquella podían ejercer el aludido derecho dentro del citado acto; b) El entonces Comité Ejecutivo de la AMB -demandado- restringió el acceso a poder representar y ejercer su derecho al sufragio, a ser elegidos y poder elegir; además de ello, se vulneró el debido proceso al no haber respetado la normativa establecida en el Estatuto Orgánico de la AMB, que en su art. 21 refiere a la composición de la Asamblea General, donde señala que esa instancia, de acuerdo a las delegaciones, estará compuesta por el Alcalde Municipal, el Presidente del Concejo, un Concejal por la mayoría y un Concejal por la primera minoría; empero, no se respetó dicho procedimiento; y, c) De acuerdo a la prueba arrimada, consistente en las Actas de Sesión Ordinaria del mencionado Concejo Municipal, los aludidos hechos fueron representados por los Concejales de la primera minoría por el MAS-IPSP de Tarija, donde se determinó delegar a Francisco Daniel López Pantoja como representante, quien no era parte de esa primera minoría; asimismo, hicieron conocer la trasgresión de sus derechos al Comité Ejecutivo de la AMB; el cual, mediante nota de 21 de julio de 2021, dirigida al Concejo Municipal, indicó que debía reconsiderar su delegación tomando en cuenta lo previsto en el art. 21.4 del Estatuto Orgánico de la AMB; sin embargo, dicho extremo no fue cumplido por el citado cuerpo colegiado; razón por la cual, mediante nota de 23 de julio del citado año, acudieron nuevamente al indicado Comité pidiendo el cumplimiento de su Estatuto Orgánico; empero, pese a todos esos reclamos, dicha institución llevó a cabo la Asamblea General Ordinaria el 1 de agosto de 2021, consolidando y efectivizando el incumplimiento de su propia normativa, eligiendo una nueva directiva, que no era legítima, conculcando sus derechos a participar, al sufragio y al debido proceso; por cuanto, uno de los Concejales del MAS-IPSP, podía haber participado del citado acto.

A las preguntas de los miembros de la Sala Constitucional, señalaron que: 1) Su pretensión era la restitución de sus derechos al sufragio y al debido proceso a efecto que se anule el Acta de la Asamblea General Ordinaria de 1 agosto de 2021 y se reponga a través de una nueva convocatoria el Comité Ejecutivo saliente, siendo el citado acto la omisión ilegal; 2) Se vulneró el debido proceso; ya que, los prenombrados no respetaron el procedimiento establecido en el art. 21 del Estatuto Orgánico de la AMB, en cuanto a la composición de la Asamblea General relativo a la conformación de la representación de la primera minoría; y, 3) La entonces Presidenta de la Comisión Ejecutiva de la AMB envió una nota al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, para que reconsidere la acreditación extrañada; sin embargo, mediante votación del Pleno de dicho ente colegiado se rechazó la misma; lo cual, se reiteró en una segunda oportunidad; situación que representaron a las autoridades demandadas, a objeto que hagan cumplir su propio Estatuto.

I.2.2. Informe de los demandados

Rocío Alejandra Molina Travesi, expresidenta; Mario Henry Rojas Jiménez, ex Primer Vicepresidente; Elizabeth Ugarte La Torre y Lino Richar Mamani Airoja, exvocales, todos exmiembros del Comité Ejecutivo de la AMB, no elevaron ningún informe escrito ni concurrieron a la audiencia de garantías; no obstante, su notificación cursante de fs. 191 a 192.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Jhonny Marcel Torres Terzo, Presidente del Comité Ejecutivo de la AMB, a través de los memoriales presentados el 27 de abril y 3 de junio de 2022, cursantes de fs. 166 a 176; y, 284 a 288 vta., y en audiencia de garantías mediante sus representantes, señaló que: i) Los impetrantes de tutela no demostraron con prueba alguna los hechos denunciados; asimismo, conforme el Acta de Verificación 023/2021 de “4” de agosto, emitida por Ana Georgina Dorado Mujica, Notaría de Fe Pública 037 de La Paz, el Comité a su cargo, asumió funciones desde el acto de posesión realizado el 1 de agosto de 2021, siendo el anterior cuerpo colegiado quien realizó la Convocatoria a Asamblea General Ordinaria de la AMB, firmada por Rocío Alejandra Molina Travesi, entonces Presidenta, llamado que se publicó el 16 de mayo del citado año, en el periódico de circulación nacional La Razón, parte A 13, a realizarse el “29 de julio” de igual año; ii) En ningún momento afectó derecho alguno de los accionantes; puesto que, no emitió la referida Convocatoria, menos participó como miembro del Comité Ad Hoc para la elección del Comité Ejecutivo de la AMB; razón por la cual, carecía de legitimación pasiva para ser demandado en la presente acción tutelar, máxime cuando la acreditación para participar de la Asamblea General Ordinaria de la AMB, la realiza cada Concejo Municipal y en el caso, fue el de Tarija quien a través de la Resolución Municipal 031/2021 de 27 de mayo, designó por minoría a Francisco Daniel López Pantoja, no existiendo elemento alguno para constituirse en sujeto pasivo; iii) La mencionada Resolución Municipal no fue impugnada con el recurso de control de legalidad previsto en el art. 39 y ss de la Ley Municipal 090 de 10 de noviembre de 2015, modificado por la Ley Municipal 150 de 4 de enero de 2018; el cual, como medio de impugnación legislativa, tenía por objetivo restablecer la legalidad de las leyes y resoluciones municipales, conforme se tiene de la certificación expedida por el nombrado Concejo Municipal, acreditando que después de la emisión de la aludida determinación administrativa, no fue presentado ningún recurso de control de legalidad para impugnarla, cuyo plazo de interposición era de treinta días hábiles a partir de la vigencia de la misma, de acuerdo a lo señalado en el art. 40 de la Ley Municipal 090; iv) Los impetrantes de tutela de forma negligente interpusieron el presente mecanismo tutelar después de seis meses de emitida la Resolución Municipal 031/2021, y luego de tres del desarrollo de la Asamblea General Ordinaria de la AMB de “29 de julio” de 2021, demostrando con ello una actitud pasiva acorde a lo desarrollado por la SCP “039/2016”; la cual, en un caso similar señaló que la jurisdicción constitucional no puede tutelar un proceder negligente, como en el caso en estudio donde los accionantes se limitaron solo a presentar notas de reclamo y no así interponer los recursos que la Ley prevé; v) Pese a que el Reglamento General del Concejo Municipal de Tarija establece la figura de la moción de reconsideración, y como resultado no se obtuvo la votación suficiente de los dos tercios, quedando rechazada la misma, conforme refieren las Actas de Sesión Ordinaria 043/2021 y 044/2021, la respuesta que se dio a la AMB, en 30 de igual mes y año, pese a esa situación, la Ley Municipal 090, del ordenamiento jurídico administrativo municipal, dispone que se debe interponer el recurso de control de legalidad, situación que nunca ocurrió, conllevando a que los impetrantes de tutela no agotaran la vía administrativa; vi) Existieron actos consentidos por parte de Raquel Ramos Guzmán, Adriana Romero Ugarte y Daniel Ángel Flores Bautista, Concejales del MAS-IPSP, según el Acta de Sesión Ordinaria 029/2021 de 27 de mayo del Concejo Municipal de Tarija, en la que se indicó que: “A solicitud de la Concejal Marcela Guerrero se procedió a aprobar la votación uninominal para la participación de los Concejales tanto por mayoría como por minoría a las invitaciones (convocatorias cursadas por la AMT, FAM y AMB)…

Para la convocatoria de la A.M.B. la votación quedó de la siguiente manera, habiendo postulado la Concejal Adriana Romero al Concejal Daniel López:

(…)

Obteniendo el Concejal Daniel López 8 votos a favor por lo que acompañara, por minoría en la convocatoria en la A.M.B.” (sic); de la revisión del señalado documento, se tienen tres actos consentidos; el primero, se produjo al momento en que Adriana Romero Ugarte, Concejal del MAS-IPSP propuso y postuló a Francisco Daniel López Pantoja -tercero interesado- como delegado a la Asamblea General Ordinaria de la AMB, como Concejal por minoría, siendo dicha nominación la única que se puso en consideración del Pleno del Concejo Municipal de Tarija; quien además, posteriormente votó por el prenombrado, el segundo acto consentido, fue el voto otorgado por Raquel Ramos Guzmán, Concejal del citado partido político en apoyo al mencionado; y el tercero, se dio cuando “…Daniel Flores (…) no presen[tó] ninguna postulación alternativa y emitir su voto nulo…” (sic); por lo que, en el marco del art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), correspondía declararse la improcedencia de la acción tutelar planteada; y, vii) Respecto al derecho al sufragio, en ningún momento fue conculcado; por cuanto, nunca fueron designados ni por sus propios concejales para que puedan ser electos y recibir los votos del Plenario del aludido Concejo Municipal; consecuentemente, al no haber sido nominados a la primera minoría, no nació derecho alguno que hubiese sido transgredido; por lo cual, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

A las preguntas de los Vocales la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, refirieron que: a) Los impetrantes de tutela no cumplieron con el principio de subsidiariedad; puesto que, contra la Resolución Municipal 031/2021, debieron plantear el recurso de control de legalidad establecido en la Ley Municipal 090, modificado por su similar 150; b) Los actos consentidos fueron realizados al proponer una de las Concejalas de la bancada del MAS-IPSP para la representación de la primera minoría, a un Concejal que no pertenecía a la misma; de igual manera, aceptaron los hechos al emitir su voto a favor del nombrado, y al votar nulo uno de los solicitantes de tutela; c) Respecto a las múltiples denuncias por el incumpliendo del referido Concejo Municipal y la solicitud de reconsideración remitida a ese cuerpo colegiado, no firmaron dicha petición, quien lo hizo fue la anterior Directora Ejecutiva; d) El Comité Ejecutivo de la AMB, no efectúo las acreditaciones, sino el aludido Concejo Municipal; el cual, envió una misiva indicando quienes eran sus representantes; e) Existió una segunda nota presentada a la AMB por parte del aludido ente edil, haciéndoles conocer que la petición de reconsideración no alcanzó consenso por votación; f) En cuanto a si se podía tomar tal decisión desplazándose a la minoría, dentro de la normativa municipal, esa es la forma en que los Concejos Municipales realizan su elección, lo cual debía ajustarse; y, g) La determinación impugnada es el Acta de Verificación 023/2021 de 1 de agosto que tiene carácter de resolución de acuerdo al Estatuto Orgánico de la AMB.

Juan Manuel Ruiz Moscoso y Nilda Fernández Calle, Primer y Segundo Vicepresidente; Reyna Isabel Menacho Ala, Segunda Secretaria General; y, Víctor Alfonso Quispe Fernández y Rodolfo Avilés Ayma, Vocales, todos miembros del Comité Ejecutivo de la Asociación de Municipios, no presentaron informe escrito alguno, tampoco asistieron a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante de fs. 98 a 99.

Francisco Daniel López Pantoja, no presentó ningún escrito, ni concurrió a la audiencia de garantías, no obstante a su notificación cursante a fs. 100.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 105/2022 de 3 de junio, cursante de fs. 295 a 299 vta., concedió en parte la tutela impetrada, dejando sin efecto dentro del Acta de Verificación 23/2021 únicamente respecto a los representantes del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, a fin que la misma AMB, instruya la corrección de aquellos que deben ser representantes al Comité Ejecutivo de esa institución, conforme lo establecido en el art. 21 de su propio Estatuto; con base en los siguientes fundamentos: 1) La vocación normativa no deja al arbitrio del aludido Concejo Municipal la decisión de quien era el delegado de la primera minoría a la AMB; puesto que, los argumentos de esa Asociación, fueron contundentes y deben ser valorados en su verdadera dimensión; ya que, hubieron muchas circunstancias a priori, que les dieron a entender que la acción tutelar planteada no tenía mérito y una de ellas fue que se agotó el principio de subsidiariedad; sin embargo, en coherencia con el derecho parlamentario, la aludida entidad edil tiene su propio sistema de impugnación; 2) Los accionantes reconocieron no haber interpuesto recurso idóneo para impugnar la decisión -inicial- identificada como lesiva que fue la acreditación de la representación de la primera minoría; sin embargo, de la Nota CITE: AMB/DE/ 293/2021, emitida por la Directora Ejecutiva de la AMB a César Mentasti Padilla, Presidente del Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal, enviada como consecuencia de la denuncia de la bancada del MAS, señaló que: '…recibió la nota C.M.T./C.M.A.R.N./RRG/CITE N°050/2021, de fecha 21 de julio del presente año, firmada por los concejales Daniel Flores Bautista y Raquel Ramos Guzmán, mediante la cual denuncian el 'incumplimiento legal en la acreditación del delegado por "primera minoría" para la Asamblea General de AMB'. (...) En ese sentido, solicitamos RECONSIDERACIÓN A FIN DE DAR CUMPLIMIENTO A LA CONVOCATORIA YA LO ESTIPULADO EN EL ART. 21 DEL ESTATUTO DE AMB...” (sic), esa Sala estableció que no podían controvertir la legalidad, la legitimidad o la competencia postulada por dicha autoridad, y si los demandados deseaban desconocerla, existen las vías ordinarias para hacerlo y no así mediante la acción de amparo constitucional; 3) En el orden material, dentro de los fines de la referida Asamblea, el art. 9 inc. h) del Estatuto Orgánico de la AMB establece como uno de ellos “…'Defender el sistema democrático, el estado social de derecho, la vigencia de los derechos humanos y el ejercicio de la transparencia en la gestión'…” (sic), normativa que al ser interpretada, demuestra que la nota presentada acogió una preocupación y dispuso la reconsideración, misma que es un mecanismo del propio sistema parlamentario que permite reconsiderar una decisión; sin embargo, como recurso podrá omitir el cumplimiento de la norma; es decir, la reconsideración debe ser entendida simplemente como un método de impugnación formal que persigue el cumplimiento de una decisión municipal; 4) La sola formalidad de someter a votos la reconsideración del cumplimiento de la acreditación reclamada resulta  arbitraria; puesto que, según lo establecido en el Estatuto Orgánico de la AMB, no se deja a discreción tal elección; el cual, determina que recae en el representante de la primera minoría del Concejo Municipal y acorde al informe emitido por el Tribunal Electoral Departamental, se deja constancia de quiénes serían los representantes del citado Concejo Municipal, determinando que se halla compuesto por la primera y la única mayoría por seis titulares de la agrupación política UNIDOS, tres titulares del MAS-IPSP, uno de TODOS, uno por el MTS, siendo la primera minoría la del MAS-IPSP; 5) Después de la nota de disposición de reconsideración existió otra serie de misivas denunciando que jamás se dio cumplimiento a la reconsideración; es decir, no se observó el presupuesto de que sea designado como representante por la primera minoría al genuino delegado de aquella; ese, es un orden legislativo y procesal, respecto al cual, esa Sala esperaba una aclaración de tipo resolutiva; ya que, fue impugnada a través de esta acción tutelar para dejar cuando menos en evidencia las cuestiones realizadas respecto a la representación de la primera minoría del referido Concejo Municipal, así como por la Nota C.M.T./C.M.A.R.N./RRG/CITE 050/2021, denunciando incumplimiento legal en la acreditación, reiterada el 30 de julio, y 21 de septiembre de 2021 ante el nuevo Comité Ejecutivo de la AMB; y, 6) Hubo mérito por orden normativo para la concesión de la tutela; sin embargo, para que la AMB no se vea afectada, puesto que su institucionalidad no puede verse quebrantada por una acción y a efecto de no desnaturalizar todo el trabajo desarrollado “hasta ahora”.