Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2023-S3

Fecha: 10-Ago-2023

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2023-S3

Sucre, 10 de agosto de 2023

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de amparo constitucional

Expediente: 48842-2022-98-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 091/2022-SCII de 19 de julio, cursante de fs. 140 a 142 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jaime Toro Luna contra Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de junio de 2022, cursantes de fs. 95 a 103 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ante la denuncia formulada por el Director de Infraestructura del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre contra su persona, debido a la acumulación de cuatro llamadas de atención en la gestión 2021 -de 17 de mayo, 9 de junio, 8 de julio y 6 de septiembre de 2021-, mediante Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, se le aperturó proceso administrado interno alegando la vulneración de los arts. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal “de la Municipalidad”, 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y 9 del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” (sic) aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, pronunciándose la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución del cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de dicho Municipio, alegando la existencia de suficientes elementos de convicción al haber incurrido en la contravención del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” (sic), decisión que al vulnerar su derecho al debido proceso por una errónea valoración de la prueba y mala aplicación del citado Reglamento Interno “…que no corresponde a mi persona…” (sic) por no encontrarse dentro de la previsión contenida por el art. 11 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, motivó la interposición de su recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que ratificó la Resolución Final 57/2021, sin resolver los agravios denunciados ni fundamentar la observación referida a la apertura de un proceso que se resolvió con un Reglamento Interno de Personal que entró en vigencia en la gestión 2020, cuando sus llamadas de atención tienen base en el “reglamento antiguo”, alegándose que no es un servidor público sino un trabajador municipal que no acomodó su conducta a la responsabilidad inmersa en la Ley 1178 como dispone la Ley 321 y menos a la causal de despido prevista por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario.

Ante esa situación formuló recurso jerárquico alegando: a) Vulneración al debido proceso con relación a la valoración de la prueba y falta de fundamentación y motivación lo que le causó inseguridad jurídica al basar su decisión únicamente en la sana crítica que no puede ser absoluta ni obviar normas legales; b) Su Contrato -Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Personal Eventual 458/2022 de 10 de enero- no se encontraba en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, al prever el art. 1.I de la Ley 321 que los trabajadores municipales de índole manual y técnico pasan al régimen laboral; por lo que, debió seguírsele un proceso administrativo en el marco de la indicada Ley, ya que el “reglamento interno” debe ser homologado ante el Ministerio el Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el marco de la Constitución Política del Estado; y, c) Se lo acusó de la vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” aprobado el 30 de octubre de 2020, cuando las supuestas faltas cometidas se enmarcaron a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Municipal” de 27 de marzo de 2006, encontrándose ambos Reglamentos aparentemente en vigencia; empero, ninguno homologado; es así que, “…la Resolución Jerárquica N° 001/2022, se ratifica la vulneración de los agravios denunciados pues no se sustenta en los hechos, prueba y norma debidamente sustentada, de ahí que al ratificar la resolución que resuelve mi revocatorio sin mayo argumento vulnera el Debido Procesos en su vertiente de motivación y fundamentación, ingresando en una contradicción con la Resolución Final y de revocatorio emitida por la Juez Sumariante por la cual se reconoce la aplicación en mi caso de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, aplicando el RIP aprobado mediante Decreto Edil N° 023/2020 de 30 de octubre de 2020 y a la vez el de la gestión 2006” (sic), situación que vulnera sus derechos:

Al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, al no subsumirse a los puntos denunciados como agravios, no fundamentar ni explicar el hecho de haber sido amonestado con un “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic) que data de 27 de marzo de 2006, conforme las Comunicaciones Internas de llamadas de atención; sin embargo, de manera inadecuada y contradictoria es procesado “con otro” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, “…refirieren que AMBOS REGLAMENTOS SON VIGENTES…” (sic), sin que ninguno sea aplicable a los trabajadores amparados en la Ley General del Trabajo, situación que fue reconocida por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; empero, lo dejó en indefensión “…pues queda la duda razonable de cual debió aplicarse para mi proceso y determinar mi sanción…” (sic) ante la existencia de dos reglamentos que se encuentran vigentes, sin explicar porque se le aplicó el Reglamento aprobado en la “gestión 2020” para sancionarlo, que resulta inaplicable conforme a lo previsto por el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), ya que las leyes no tienen carácter retroactivo y utilizar en las Comunicaciones Internas el de la “gestión 2006”, existiendo duda razonable de cuál de los dos debió observar para asumir su defensa; puesto que, en su calidad de trabajador protegido por la Ley General del Trabajo ninguno de los dos se aplica, aspecto que no esclareció la Autoridad Sumariante ni la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre al resolver el recurso jerárquico.

Respecto a la prueba, no basta una simple identificación dejando de lado las observaciones sobre su valoración, o negar resolver el agravio indicando que no especificó la concurrencia de la prueba con el agravio, cuando en el recurso de revocatoria se especificó las observaciones a la valoración efectuada por la Autoridad Sumariante, aspecto que fue ratificado dentro del recurso jerárquico en el que el Alcalde hoy accionado se limitó a resolver el agravio referido a que supuestamente sería un servidor público o trabajador del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre desconociendo los fundamentos de la Resolución Final 57/2021 y de la Resolución de Revocatoria 001/2022 que reconoció su calidad de trabajador en el marco del art. 1.I de la Ley 321 siendo totalmente incongruente entre ambas, sin que sus alegatos fueran considerados al momento de resolver el recurso jerárquico, emitiéndose una respuesta sesgada que no ahondó en lo reclamado, en su pertinencia ni precisó los hechos que resolvieron los agravios de los recursos planteados, procediéndose a su desvinculación con un procedimiento defectuoso sin una resolución motivada que responda a sus denuncias y pretensiones, justificando la aplicación de una norma específica que no figura en sus llamadas de atención para determinar su sanción sin valorar las pruebas aportadas correctamente ni sus argumentos jurídicos.

A la tutela judicial efectiva y juez natural, desde la resolución de inicio de proceso -Resolución 59/2021- hasta la resolución jerárquica -Resolución Jerárquica 008/22- carecen de congruencia al señalar normativa aplicable sobre la Ley 321, Ley General del Trabajo y Estatuto del Funcionario Público cuando son “diferentes judicaturas” y ámbito de aplicación, sin que sea correcto ser considerado un trabajador para la Autoridad Sumariante y un funcionario público para la MAE, cuando el “…RIP de 2006 como el RIP de 2020…” (sic) refieren que son servidores públicos, expresando la Ley 321 que los trabajadores permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los municipios, como es su caso que es mecánico, merecen se les aplique los preceptos e institutos legales establecidos en la Ley General del Trabajo, al no ser pertinentes la Ley 2027 ni el “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic), careciendo el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de una norma para procesos internos regulada bajo la Ley General del Trabajo que provenga de un acuerdo obrero-empleador donde “intervenga” el fuero sindical para su aprobación y homologación por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, resulta cuestionable el aspecto referido al juez natural y el régimen normativo aplicable al encontrarse bajo la protección de la Ley General del Trabajo por lo cual por razones de orden y bajo el principio iura novit curia como cuestión previa debió analizarse la pertinencia de aplicar una u otra norma a su caso y posteriormente con certeza imponerle una sanción; empero, al no haber obrado de esa manera la Autoridad Sumariante este aspecto debió ser resuelto por el Alcalde hoy accionado, lo que no aconteció, advirtiéndose de las “resoluciones impugnadas” y de la Resolución Jerárquica 008/22 la cita de un conjunto de normas referidas a los servidores públicos, la responsabilidad por esa función y la aplicación de dos normas reglamentarias sin justificación sin considerar los principios de legalidad y taxatividad olvidando que se encuentra en el marco de la Ley General del Trabajo.

Al trabajo, continuidad y estabilidad laboral, “…por definición del propio contrato laboral…” (sic) su persona no tiene la condición de funcionario público sino trabajador municipal y de existir alguna duda debió acudirse al art. 48 de la CPE para pronunciarse en su favor considerando que se emitió una resolución sumarial de destitución sin aplicar la Ley General de Trabajo; es así que, no se intenta una exoneración como equivocadamente se indica sino que se le aplique una norma conforme a su condición laboral; sobre la vulneración de su derecho al trabajo, no cuenta con una fuente laboral estable en condiciones equitativas y satisfactorias, marco en el que las disposiciones laborales son de cumplimiento obligatorio y deben interpretarse y aplicarse bajo los principios de protección de los trabajadores como principal fuente productiva, de relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a las que no puede renunciar, resultando ser nulas las convenciones contraria o que burlen sus efectos.

I.1.2. Derechos, garantía y principio supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, y en consecuencia se disponga: 1) Dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 008/2022 de 15 de marzo, disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la “…Resolución de Apertura de Proceso Sumario…” (sic); y, 2) Su inmediata reincorporación a su fuente laboral al mismo puesto y con el mismo nivel salarial, y al pago de sueldos devengados desde la fecha de su “alejamiento” hasta su efectiva restitución.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 19 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 128 a 139, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogada, ratificó de manera íntegra el contenido del Memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que, considera inaplicable el “reglamento interno vigente” en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en el entendido que el art. 123 de la CPE establece que las leyes “…no puede ser aplicadas con carácter retroactivo cuando hablamos de materia laboral…” (sic); por lo que, debió seguirse el proceso administrativo interno en sujeción al Reglamento Interno de la “gestión 2006” que fue con el que se lo sancionó, aspecto que la Autoridad Sumariante no consideró ni valoró, así como tampoco fue resuelto en el recurso de revocatoria ni en el jerárquico.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través de su representante legal, en audiencia manifestó que: i) La conducta por la que se sanciona dentro del proceso administrativo interno es en razón al Reglamento Interno de Personal vigente desde la “gestión 2020”, refiriendo el Auto de Inicio de Proceso Administrativo -Resolución 59/2021- respecto de la “sanción que se le endilga” el art. 47.II inc. a) que señala reincidir por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta consignada como falta leve con amonestación escrita tal cual se advierte de las Comunicaciones Internas con Cite 10/21 de 17 de mayo de 2021, emitida por el Área de Pavimento de Vías; Cite 036/2021 de 9 de junio de la Dirección de Infraestructura; Cite 052/21 de 8 de julio de 2021 y 62/21 de 6 de septiembre de 2021 expedidas por el Área de Pavimento de Vías; ii) La cita del art. 73 inc. b) del “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic) que se señala en las indicadas Comunicaciones Internas únicamente son de carácter referencial al estar relacionadas a la sanción de amonestación aplicable en este caso, sin indicar que se trata de la disposición por la que se le “está llamando la atención”, habiendo incumplido la primera vez con sus deberes e incurrir en falta de compromiso laboral encomendado, la segunda hacer caso omiso a las instrucciones emitidas en ejercicio de sus funciones, la tercera y cuarta ante el incumplimiento de sus deberes y falta de compromiso; iii) Los arts. 51.III y 52 del “…Reglamento de personal (…) vigente…” (sic) establecen que toda persona que sea susceptible de llamadas de atención tienen el plazo de 3 días para presentar sus descargos u objetarlas de no estar de acuerdo, caso contrario su derecho caduca, situación que determina la existencia de un acto consentido al no haber objetado el accionante dichas llamadas de atención; iv) El accionante expresó que fueron dos los agravios expuestos dentro del recurso jerárquico y que se dio respuesta solo a uno, sin señalar cual, habiendo referido otros agravios dentro de la acción tutelar en una interpretación que efectúa; v) Iniciado el proceso administrativo interno en su contra, pudo presentar sus descargos o cuestionar las llamadas de atención; por lo que, entiende que las consintió o que estaba de acuerdo con las mismas, limitándose a cuestionar el “art. 73” pretendiendo hacer incurrir en error al Tribunal de Garantías; y, vi) Manifestó reiteradamente estar amparado en la Ley General de Trabajo; sin embargo, no sufrió un despido intempestivo ni se invocó alguna causal prevista por la normativa, ya que el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo “1154” se enmarca en lo dispuesto por el art. 519 del Código Civil (CC) y “Reglamento Interno de Personal”, norma con base en la cual se le inició un proceso administrativo que posteriormente derivó en la sanción de destitución. Con dichos argumentos, solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, -con la aclaración que se convocó al Vocal de su similar Primera- mediante Resolución 091/2022-SCII de 19 de julio, cursante de fs. 140 a 142 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) El accionante se limita a cuestionar que las llamadas de atención fueron emitidas de acuerdo al “…Reglamento de la Municipalidad de 2006…” (sic), el cual también debió aplicarse en el proceso administrativo interno que se le siguió, en virtud a que las faltas no tenían como sanción la destitución; a pesar de ello, las llamadas de atención no fueron reclamadas oportunamente tal cual refirió el accionante en su recurso de revocatoria donde indicó que “desconocía el reglamento”, sin considerar que nadie puede alegar desconocimiento de la norma aplicable; b) La denuncia efectuada no tiene relevancia constitucional; puesto que, de darse una eventual concesión de tutela para que se corrijan los defectos de la Resolución Jerárquica 008/22 no tendría incidencia en el resultado de la decisión al no ser viable aplicar al trámite del caso el “Reglamento de 27 de marzo de 2006” como pretende el accionante; y, c) Respecto de que se encuentra protegido por la Ley General del trabajo y no bajo el Estatuto del Funcionario Público, el accionante tiene la posibilidad de hacer valer esos argumentos en la jurisdicción ordinaria.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Comunicación Interna con Cite 10/21 de 17 de mayo de 2021, la Encargada Área de Pavimento de Vías del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, llamó la atención a Jaime Toro Luna -ahora accionante- alegando incumplimiento de deberes y falta de compromiso laboral al “…hacer caso omiso a las instrucciones en sus funciones…” (sic) de acuerdo a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Interno del Municipio” (fs. 94); asimismo, por Comunicación Interna con Cite 036/2021 de 9 de junio, expedida por el Director de infraestructura de la señalada entidad municipal, se llamó la atención al accionante por incumplimiento a la Comunicación Interna con Cite 1994/2021 “de despacho Municipal”, en virtud de no haber asistido a la Campaña de Limpieza en conmemoración al Día del Medio Ambiente celebrado el día 5 de junio de 2021 (fs. 93); por Comunicación Interna con Cite 052/21 de 8 de julio de 2021, nuevamente se llamó la atención al accionante, por incumplimiento de deberes y falta de compromiso laboral al “…hacer caso omiso a las instrucciones en sus funciones…” (sic) conforme a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Interno del Municipio” (fs. 92); y, finalmente por Comunicación Interna con Cite: 62/21 de 6 de septiembre de 2021, nuevamente el accionante recibió una llamada de atención en virtud al incumplimiento de la Comunicación Interna con Cite 057/21 y falta de compromiso en su trabajo y “…hacer caso omiso a las instrucciones en sus funciones…” (sic) conforme a lo establecido por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Interno del Municipio” (fs. 91).

II.2. Mediante Nota con Cite ASES.DIR.INFRAESTRUCTURA 065/2021 presentada el 27 de septiembre de 2021, ante la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el Director y Asesor Legal de la Dirección de Infraestructura de dicha entidad municipal, presentaron denuncia contra el accionante, solicitando se inicie proceso administrativo interno ante la acumulación de cuatro llamadas de atención durante la gestión 2021 (fs. 88 a 90); es así que, a través de la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, la citada Autoridad Sumariante resolvió Primero: Disponer la apertura del Procedimiento Sumario Administrativo Disciplinario contra el accionante en su condición de Mecánico de Área Pavimentos de Vías del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre ante la existencia de indicios de responsabilidad administrativa y prueba de cargo presentada por la presunta vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, en razón las normas de conducta administrativa previstas por los arts. 29 de la LACG y 9 de dicho Reglamento concordante con el art. 10 del Reglamento Interno del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S”; y, Segundo: Otorgar el término probatorio de 10 días hábiles administrativos para que el accionante presente las pruebas de descargo correspondientes, término a computarse desde su legal citación con la señalada Resolución en observancia del art. 23 inc. b) del Reglamento de Procesos Internos del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S.” concordante con el art. 22 inc. b) del Decreto Supremo (DS) 23318-A -de 3 de noviembre de 1992- modificado por el DS 26237 -de 29 de junio de 2001- debiendo proporcionar sus datos para su registro electrónico o número electrónico “…con la aplicación de WhatsApp…” (sic) de acuerdo a lo previsto por el art. 2.III del Reglamento de Notificaciones Electrónicas, advirtiéndose que en caso de incumplimiento se procedería a la notificación de actuados en “…secretaria de este despacho administrativo…” (sic [fs. 84 a 87]).

II.3. Consta Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, emitida por la Autoridad Sumariante “Suplente”, quien estableció responsabilidad administrativa contra el accionante, alegando la existencia de suficientes y “vehementes” elementos de infracción administrativa, imponiéndole la sanción de destitución por incurrir en contravención del ordenamiento jurídico de acuerdo al art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S.” (fs. 36 a 41).

II.4. Por memorial presentado el 31 de diciembre de 2021, dirigido a la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el accionante interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final 57/2021 (fs. 29 a 34), el cual mereció el pronunciamiento de la Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, emitida por la citada Autoridad Sumariante, confirmando la Resolución Final 57/2021 “…del primer motivo de apelación de recurso de revocatoria…” (sic [fs. 23 a 28]).

II.5. Cursa memorial presentado el 2 de marzo de 2022, ante la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; mediante el cual el accionante interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de Revocatoria 001/2022 (fs. 17 a 20), el cual fue resuelto por Enrique Leaño Palenque, Alcalde de la citada entidad municipal -hoy accionado-, mediante Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, confirmando en todas sus partes la Resolución de Revocatoria 001/2022, manteniéndola subsistente en todo su tenor (fs. 9 a 14), dicha Resolución fue notificada al accionante el 16 de marzo de 2022 (fs. 6); pronunciando la Autoridad Sumariante el 23 del mismo mes y año, el Auto que declara la ejecutoria de la Resolución Final 57/2021, que le fue comunicado al accionante vía WhatsApp el 28 de ese mes y año (fs. 4 y 5), hecho que motivó que la Secretaria Municipal de Infraestructura Pública y la Directora de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre a través de la Nota R.C. con CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 01/2022 de 1 de abril, comunicara al accionante la resolución de su Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Personal Eventual 458/2022 de 10 de enero, de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución Jerárquica 008/22, al determinarse prescindir de sus servicios como Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de la señalada entidad municipal (fs. 3).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; tutela judicial efectiva y juez natural; y al trabajo, continuidad y estabilidad laboral; puesto que, iniciado el proceso administrativo interno contra su persona a denuncia del Director de Infraestructura del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre debido a las cuatro llamadas de atención que recibió durante la gestión 2021, la Autoridad Sumariante de la citada entidad municipal, inició dicho proceso a través de la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, alegando la vulneración de los arts. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, 29 de la LACG y 9 del citado Reglamento, pronunciándose la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución del cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de dicho municipio, observando la existencia de suficientes elementos de convicción al haber incurrido en la contravención del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S”; decisión que cuestionó mediante recurso de revocatoria que fue resuelta por Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que ratificó la Resolución Final 57/2021, sin resolver los agravios denunciados ni fundamentar la observación referida a la apertura de un proceso que se resolvió con un Reglamento Interno de Personal que entró en vigencia en la gestión 2020, cuando sus llamadas de atención tienen base en el “reglamento antiguo”, alegándose que no es un servidor público sino un trabajador municipal que no acomodó su conducta a la responsabilidad inmersa en la Ley de Administración y Control Gubernamentales como dispone la Ley 321 y menos a la causal de despido prevista por el art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario; fallo que cuestionó mediante la interposición del recurso jerárquico afirmando la vulneración del derecho al debido proceso con relación a la valoración de la prueba y denunciando la falta de fundamentación y motivación; que “sus contratos” no se encontraban en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, al prever el art. 1.I de la Ley 321 que los trabajadores municipales de índole manual y técnico pasaban al régimen laboral; por lo que, debió seguírsele un proceso administrativo con base en la indicada Ley; siendo acusado de la vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” de 2020, cuando las supuestas faltas se enmarcaban en lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Municipal” de 27 de marzo de 2006, encontrándose ambos Reglamentos aparentemente en vigencia, mereciendo el pronunciamiento de la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, que confirmó en todas sus partes la Resolución de Revocatoria 001/2022.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Con relación a la congruencia como elemento del debido proceso

La SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, estableció que: “La congruencia fue definida como un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido, oportunamente, por los litigantes, y relación con los poderes atribuidos en cada caso al órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y lo pretendido. De esta forma es pacífica la noción de congruencia como la debida correspondencia entre las partes que componen un todo. A contrario sensu se entiende como resolución incongruente a aquella que no guarda una resolución lógica entre lo solicitado y lo resuelto.

En ese orden, la doctrina estableció una clasificación general de las resoluciones incongruentes, entre las que se encuentran: a) Incongruencia por ultra petita; b) Incongruencia por extra petita; c) Incongruencia por infra petita; y, d) Incongruencia por citra petita. Por ser de interés al presente caso nos referiremos a la incongruencia por citra petita, llamada también omisiva o ex silentio, que se produce al omitir la decisión de un asunto cuya resolución formó parte de la contienda, falta de pronunciamiento que puede ser total o parcial.

Es importante precisar que el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad (SCP 0037/2012 de 26 de marzo)” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Análisis del caso concreto

En ese sentido, corresponde conocer previamente los argumentos y agravios formulados por el accionante contra la Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que fueron expuestos en el memorial de interposición del recurso jerárquico cursante de fs. 17 a 20 en el que indicó:

Primer agravio: 1) La Autoridad Sumariante efectuó una errónea valoración de la prueba; puesto que, identificó cada uno de los errores al momento de valorar las Comunicaciones Internas de llamada de atención; sin embargo, no debió efectuar una valoración solo en sujeción a la sana crítica sino considerar el principio de sometimiento pleno a las leyes de acuerdo a lo establecido por el art. 115.II de la CPE, ya que dichas Comunicaciones Internas se emitieron en sujeción a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Interno del Municipio” de 2006, el que no fue considerado en el proceso administrativo interno en el que se presumió la existencia de indicios de responsabilidad administrativa por la supuesta vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S.” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, el que determinó la existencia de una contradicción entre la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre y la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, sin fundamentar ni motivar porqué se aplicó un reglamento que no fue citado en absoluto por ser de reciente data, existiendo duda razonable de cuál debía aplicarse en su caso, aspecto que debió ser reparado por el Alcalde hoy accionado, sin que sea evidente que no se identificaron las pruebas valoradas defectuosamente, en virtud a que no correspondía otorgarles el valor que se les dio en la señalada Resolución Final; tampoco se valoró de forma correcta sus “POAIS” documentos que delimitan la tarea que debe cumplir, labor que no fue enmarcada ni identificada en ninguna de las Comunicaciones Internas “…por lo que tenemos por lógica que cual orden que no esté establecida en los mismos no tiene asidero…” (sic); y, 2) El art. 28 incs. b) y e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- señala como uno de los elementos esenciales del acto administrativo, la causa y fundamento y el art. 30 inc. a) de la misma Ley, la motivación; sin embargo, la Resolución de Revocatoria 001/2022 al confirmar la Resolución Final 57/2021 en el Considerando VI no expresó los fundamentos de hecho y derecho que la respaldan o las razones que inducen a emitir el acto administrativo lo que no aconteció en la Resolución de Revocatoria 001/2022, ya que se trató de justificar una posición con base en generalidades como la valoración de la prueba dentro de una sana crítica sin justificarla en una norma, sin identificar las razones por las que su conducta cumplió con los parámetros de infracción de las normas identificadas y que las mismas merecen la sanción más grave cual es la destitución de su fuente laboral, en razón a que ni el legislador ni las autoridades administrativas poseen discrecionalidad absoluta para legislar y definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir sanciones y procedimiento al tener que respetar el sustento axiológico y dogmático de la Norma Suprema.

Segundo agravio: i) La fundamentación efectuada es incongruente al hacer referencia al derecho a la defensa dejando de lado la vulneración al debido proceso y señalando el art. 33 de la “Ley 348” sobre protección a las mujeres, sin explicar la razón por la que en su fundamentación era procedente dicha norma, resultando incongruente para los efectos solicitados, en virtud a que no podía apartarse de la fundamentación efectuada en la Resolución Final 57/2021, la cual fue analizada para plantear el recurso de revocatoria, más aun cuando en su caso cumplió con las funciones que le fueron delegadas y no cometió falta que determine una infracción sin que hubiere acomodado su conducta a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, existiendo duda razonable sobre los actos cometidos para que su conducta se acomode a la infracción prevista por el “art. 47-II inc. a)”; y, ii) El principio de verdad material, como expone la “…Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano…” (sic) obliga a no limitarse únicamente a alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado, a no descartar elementos probatorios con justificaciones formales cuando se trata de hechos o pruebas conocimiento público cuyo mínimo obliga a la administración pública a adquirirlas o tomar en cuenta y a no desconocer elementos probatorios aduciendo incumplimiento de exigencias formales, al tener que prevalecer la verdad material sobre la formal; por lo que, no correspondía efectuar una fundamentación bajo parámetros no establecidos en la Resolución Final 57/2021 otorgando prueba que no tuvo efecto en la misma. Solicitó se deje sin efecto la Resolución de Revocatoria 001/2022 y por consiguiente la destitución dispuesta por Resolución Final 57/2021.

Ante los agravios denunciados, se procede a contrastar lo expresado por el Alcalde ahora accionado que pronunció la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, en la que manifestó lo siguiente:

Aclaró que se debe tener en cuenta que los alcances de la Ley 321 comprende a “…las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes…” (sic), aspecto que el accionante cuya relación contractual tiene la naturaleza jurídica de provisorio, no demostró al haber accedido al cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de manera directa mediante invitación del anterior Ejecutivo Municipal, sin proceso de asimilación o reclutamiento alguno que le dé la condición de funcionario de carrera; por lo que, adquirió la calidad de funcionario provisorio conforme a lo dispuesto por el art. 71 de la Ley 2027, que no goza de los derechos establecidos por el art. 7.II de la citada Ley; puesto que, de acuerdo con lo previsto por el “…art. 14 de RE-SAP del municipio de Sucre…” (sic) pertenece a la carrera administrativa; para posteriormente, realizar una transcripción de lo establecido por el art. 1 inc. c) de la LACG.

Finalizó indicando que “…REGLAMENTO INTERNO DE PERSONAL (R.I.P.) DEL ÓRGANO EJECUTIVO DELG.A.M.S…” (sic) aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, regula las relaciones existentes entre la institución con las personas que prestan sus servicios a cambio de una remuneración, estando todo servidor público sin distinción de jerarquía en el deber de asumir plena responsabilidad por toda acción u omisión que implique la inobservancia de leyes, decretos, reglamentos, manuales y demás disposiciones normativas.

De lo expresado en la Resolución Jerárquica 008/22, se constata que los agravios denunciados dentro del recurso jerárquico formulado no fueron respondidos adecuadamente, conforme a derecho y observando las disposiciones legales en vigencia, por cuanto:

Respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de congruencia

De lo señalado, se advierte que el Alcalde ahora accionado vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de congruencia, al no haber dado respuesta a los agravios señalados en el recurso jerárquico interpuesto por el accionante dentro del proceso administrativo interno iniciado en su contra; por cuanto no consideró, analizó ni resolvió ninguno de los dos agravios expuestos considerando además que cada uno contiene dos incisos, extremo al que se suma que si bien el accionante indicó en el memorial de demanda de la acción tutelar que: “Así tenemos en el CONSIDERANDO III.- del Análisis del Caso.- de la Resolución Jerárquica que se limita a resolver únicamente uno de los agravios denunciados, este con relación en que mi persona sería supuestamente Servidor Público o trabajador del G.A.M.S. desconociendo los fundamentos expuestos tanto en la Resolución Final como en la Resolución de Revocatorio, que reconoce mi calidad de trabajador dentro de la Ley 321 art. 1I.-, siendo totalmente incongruente entre ambas” (sic [fs. 99]) , no es menos cierto que dicha afirmación no es evidente por cuanto de los argumentos expuestos en la Resolución Jerárquica 008/22 no se advierte que se llegó a precisar su calidad de servidor público o trabajador del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre como entendió, al haber referido por el contrario que se trataba de un funcionario provisorio de acuerdo con la clasificación que efectúa la Ley 2027, ya que de ser así, el proceso administrativo interno debió sujetarse a otras disposiciones legales mas no a las referidas.

Consecuentemente, al no haberse dado respuesta a los agravios formulados dentro del recurso jerárquico formulado, en el marco establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el Alcalde hoy accionado vulneró el derecho al debido proceso del accionante en su elemento de congruencia que implica que las resoluciones deben integrar y referirse a todos y cada uno de los puntos demandados como presuntos agravios, con la finalidad de desvirtuarlos o ratificarlos, debiendo exponerse y explicarse las razones que justifiquen la determinación basada en los hechos y las normas que sustentan la parte dispositiva del fallo; aspecto al que se suma, que dichos razonamientos deben ser congruentes; es decir, deben guardar estricta correspondencia entre lo peticionado, lo respondido y lo resuelto, al ser una obligación de toda autoridad judicial responder a la o las pretensiones jurídicas o la expresión de agravios formulados por las partes, lo que implica la existencia de concordancia entre la parte considerativa y dispositiva de la resolución a emitirse, misma que debe mantenerse en todo su contenido y entre los distintos considerandos y razonamientos; lo que permite concluir que la Resolución Jerárquica 008/22, vulneró el citado derecho al debido proceso del accionante en el elemento de congruencia, correspondiendo a través de la acción de defensa con relación a ese derecho, conceder la tutela solicitada.

Debiéndose aclarar dado el alcance del reproche constitucional asumido que, el defecto advertido debe ser previamente subsanado, lo cual limita dentro de un razonamiento lógico la posibilidad de efectuar verificación alguna a los elementos de fundamentación y motivación también alegados como inobservados.

Con relación a la tutela judicial efectiva y juez natural

En el entendido de que: “…la doctrina como la jurisprudencia es coincidente al afirmar que la tutela judicial efectiva, consiste de manera general en la protección oportuna y realización inmediata de los derechos e intereses legítimos de las personas por parte de las autoridades que ejercen la función jurisdiccional; en consecuencia, es el derecho otorgado al ciudadano de exigir al Estado haga efectiva su función jurisdiccional” (las negrillas nos corresponden) -SCP 0986/2016-S2 de 7 de octubre- y que, la SCP 0094/2014-S1 de 24 de noviembre, asumiendo y remitiéndose a entendimientos jurisprudenciales que determinaron los elementos esenciales de este derecho, manifestó que: “…la SC 0491/2003-R de 15 de abril, estableciendo que: ‘(...) Uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la resolución. El cumplimiento de estos requisitos que hacen al juez natural permite garantizar la correcta determinación de los derechos y obligaciones de las personas’” (las negrillas son nuestras); de lo que no se advierte que los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso en su elemento al juez natural fueron vulnerados, por cuanto considerando la estructura administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, la MAE encargado de resolver los recursos jerárquicos formulados resulta ser el Alcalde de ese Gobierno Autónomo Municipal, autoridad que con la atribución conferida resolvió el recurso jerárquico formulado por el accionante quien fungía como Técnico X Mecánico de del Área de Pavimento de Vías en dicha institución y ante quien el accionante acudió debido a la potestad y facultad que posee, para pedirle preserve o restablezca su situación jurídica perturbada o violada y que supuestamente vulneró sus derechos e intereses, con la finalidad de que previo proceso obtenga una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica, tal cual fue la Resolución Jerárquica 008/22.

Respecto al derecho al trabajo, continuidad y estabilidad

Sobre la vulneración del derecho al trabajo, continuidad y estabilidad a partir de la motivación constitucional planteada se puede concluir que, dichos derechos no fueron cuestionados a través del recurso jerárquico, por consiguiente, el Alcalde hoy accionado no tuvo oportunidad de considerar ni analizar si evidentemente fueron vulnerados o no, por cuanto los mismos recién fueron mencionados como vulnerados dentro de la acción de amparo constitucional, sin que corresponda emitir criterio alguno al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 091/2022-SCII de 19 de julio, cursante de fs. 140 a 142 vta., pronunciada por Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela solicitada, con relación al derecho al debido proceso en su elemento de congruencia, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en este fallo constitucional; y,

a) Dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, debiendo pronunciar una nueva resolución, considerando los fundamentos jurídicos expuestos en este fallo constitucional; y,

2° DENEGAR la tutela solicitada respecto a los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, y al juez natural; a la tutela judicial efectiva; y, al trabajo, continuidad y estabilidad laboral, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA