SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de junio de 2022, cursantes de fs. 95 a 103 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ante la denuncia formulada por el Director de Infraestructura del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre contra su persona, debido a la acumulación de cuatro llamadas de atención en la gestión 2021 -de 17 de mayo, 9 de junio, 8 de julio y 6 de septiembre de 2021-, mediante Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, se le aperturó proceso administrado interno alegando la vulneración de los arts. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal “de la Municipalidad”, 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y 9 del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” (sic) aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, pronunciándose la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución del cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de dicho Municipio, alegando la existencia de suficientes elementos de convicción al haber incurrido en la contravención del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” (sic), decisión que al vulnerar su derecho al debido proceso por una errónea valoración de la prueba y mala aplicación del citado Reglamento Interno “…que no corresponde a mi persona…” (sic) por no encontrarse dentro de la previsión contenida por el art. 11 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, motivó la interposición de su recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que ratificó la Resolución Final 57/2021, sin resolver los agravios denunciados ni fundamentar la observación referida a la apertura de un proceso que se resolvió con un Reglamento Interno de Personal que entró en vigencia en la gestión 2020, cuando sus llamadas de atención tienen base en el “reglamento antiguo”, alegándose que no es un servidor público sino un trabajador municipal que no acomodó su conducta a la responsabilidad inmersa en la Ley 1178 como dispone la Ley 321 y menos a la causal de despido prevista por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario.

Ante esa situación formuló recurso jerárquico alegando: a) Vulneración al debido proceso con relación a la valoración de la prueba y falta de fundamentación y motivación lo que le causó inseguridad jurídica al basar su decisión únicamente en la sana crítica que no puede ser absoluta ni obviar normas legales; b) Su Contrato -Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Personal Eventual 458/2022 de 10 de enero- no se encontraba en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, al prever el art. 1.I de la Ley 321 que los trabajadores municipales de índole manual y técnico pasan al régimen laboral; por lo que, debió seguírsele un proceso administrativo en el marco de la indicada Ley, ya que el “reglamento interno” debe ser homologado ante el Ministerio el Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el marco de la Constitución Política del Estado; y, c) Se lo acusó de la vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “…Órgano Ejecutivo del G.A.M.S…” aprobado el 30 de octubre de 2020, cuando las supuestas faltas cometidas se enmarcaron a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Municipal” de 27 de marzo de 2006, encontrándose ambos Reglamentos aparentemente en vigencia; empero, ninguno homologado; es así que, “…la Resolución Jerárquica N° 001/2022, se ratifica la vulneración de los agravios denunciados pues no se sustenta en los hechos, prueba y norma debidamente sustentada, de ahí que al ratificar la resolución que resuelve mi revocatorio sin mayo argumento vulnera el Debido Procesos en su vertiente de motivación y fundamentación, ingresando en una contradicción con la Resolución Final y de revocatorio emitida por la Juez Sumariante por la cual se reconoce la aplicación en mi caso de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, aplicando el RIP aprobado mediante Decreto Edil N° 023/2020 de 30 de octubre de 2020 y a la vez el de la gestión 2006” (sic), situación que vulnera sus derechos:

Al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, al no subsumirse a los puntos denunciados como agravios, no fundamentar ni explicar el hecho de haber sido amonestado con un “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic) que data de 27 de marzo de 2006, conforme las Comunicaciones Internas de llamadas de atención; sin embargo, de manera inadecuada y contradictoria es procesado “con otro” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, “…refirieren que AMBOS REGLAMENTOS SON VIGENTES…” (sic), sin que ninguno sea aplicable a los trabajadores amparados en la Ley General del Trabajo, situación que fue reconocida por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; empero, lo dejó en indefensión “…pues queda la duda razonable de cual debió aplicarse para mi proceso y determinar mi sanción…” (sic) ante la existencia de dos reglamentos que se encuentran vigentes, sin explicar porque se le aplicó el Reglamento aprobado en la “gestión 2020” para sancionarlo, que resulta inaplicable conforme a lo previsto por el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), ya que las leyes no tienen carácter retroactivo y utilizar en las Comunicaciones Internas el de la “gestión 2006”, existiendo duda razonable de cuál de los dos debió observar para asumir su defensa; puesto que, en su calidad de trabajador protegido por la Ley General del Trabajo ninguno de los dos se aplica, aspecto que no esclareció la Autoridad Sumariante ni la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre al resolver el recurso jerárquico.

Respecto a la prueba, no basta una simple identificación dejando de lado las observaciones sobre su valoración, o negar resolver el agravio indicando que no especificó la concurrencia de la prueba con el agravio, cuando en el recurso de revocatoria se especificó las observaciones a la valoración efectuada por la Autoridad Sumariante, aspecto que fue ratificado dentro del recurso jerárquico en el que el Alcalde hoy accionado se limitó a resolver el agravio referido a que supuestamente sería un servidor público o trabajador del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre desconociendo los fundamentos de la Resolución Final 57/2021 y de la Resolución de Revocatoria 001/2022 que reconoció su calidad de trabajador en el marco del art. 1.I de la Ley 321 siendo totalmente incongruente entre ambas, sin que sus alegatos fueran considerados al momento de resolver el recurso jerárquico, emitiéndose una respuesta sesgada que no ahondó en lo reclamado, en su pertinencia ni precisó los hechos que resolvieron los agravios de los recursos planteados, procediéndose a su desvinculación con un procedimiento defectuoso sin una resolución motivada que responda a sus denuncias y pretensiones, justificando la aplicación de una norma específica que no figura en sus llamadas de atención para determinar su sanción sin valorar las pruebas aportadas correctamente ni sus argumentos jurídicos.

A la tutela judicial efectiva y juez natural, desde la resolución de inicio de proceso -Resolución 59/2021- hasta la resolución jerárquica -Resolución Jerárquica 008/22- carecen de congruencia al señalar normativa aplicable sobre la Ley 321, Ley General del Trabajo y Estatuto del Funcionario Público cuando son “diferentes judicaturas” y ámbito de aplicación, sin que sea correcto ser considerado un trabajador para la Autoridad Sumariante y un funcionario público para la MAE, cuando el “…RIP de 2006 como el RIP de 2020…” (sic) refieren que son servidores públicos, expresando la Ley 321 que los trabajadores permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los municipios, como es su caso que es mecánico, merecen se les aplique los preceptos e institutos legales establecidos en la Ley General del Trabajo, al no ser pertinentes la Ley 2027 ni el “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic), careciendo el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de una norma para procesos internos regulada bajo la Ley General del Trabajo que provenga de un acuerdo obrero-empleador donde “intervenga” el fuero sindical para su aprobación y homologación por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, resulta cuestionable el aspecto referido al juez natural y el régimen normativo aplicable al encontrarse bajo la protección de la Ley General del Trabajo por lo cual por razones de orden y bajo el principio iura novit curia como cuestión previa debió analizarse la pertinencia de aplicar una u otra norma a su caso y posteriormente con certeza imponerle una sanción; empero, al no haber obrado de esa manera la Autoridad Sumariante este aspecto debió ser resuelto por el Alcalde hoy accionado, lo que no aconteció, advirtiéndose de las “resoluciones impugnadas” y de la Resolución Jerárquica 008/22 la cita de un conjunto de normas referidas a los servidores públicos, la responsabilidad por esa función y la aplicación de dos normas reglamentarias sin justificación sin considerar los principios de legalidad y taxatividad olvidando que se encuentra en el marco de la Ley General del Trabajo.

Al trabajo, continuidad y estabilidad laboral, “…por definición del propio contrato laboral…” (sic) su persona no tiene la condición de funcionario público sino trabajador municipal y de existir alguna duda debió acudirse al art. 48 de la CPE para pronunciarse en su favor considerando que se emitió una resolución sumarial de destitución sin aplicar la Ley General de Trabajo; es así que, no se intenta una exoneración como equivocadamente se indica sino que se le aplique una norma conforme a su condición laboral; sobre la vulneración de su derecho al trabajo, no cuenta con una fuente laboral estable en condiciones equitativas y satisfactorias, marco en el que las disposiciones laborales son de cumplimiento obligatorio y deben interpretarse y aplicarse bajo los principios de protección de los trabajadores como principal fuente productiva, de relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a las que no puede renunciar, resultando ser nulas las convenciones contraria o que burlen sus efectos.

I.1.2. Derechos, garantía y principio supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; tutela judicial efectiva y juez natural; y al trabajo, continuidad y estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 48, 115.II, 116.I y 117 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, y en consecuencia se disponga: 1) Dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 008/2022 de 15 de marzo, disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la “…Resolución de Apertura de Proceso Sumario…” (sic); y, 2) Su inmediata reincorporación a su fuente laboral al mismo puesto y con el mismo nivel salarial, y al pago de sueldos devengados desde la fecha de su “alejamiento” hasta su efectiva restitución.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 19 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 128 a 139, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogada, ratificó de manera íntegra el contenido del Memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que, considera inaplicable el “reglamento interno vigente” en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en el entendido que el art. 123 de la CPE establece que las leyes “…no puede ser aplicadas con carácter retroactivo cuando hablamos de materia laboral…” (sic); por lo que, debió seguirse el proceso administrativo interno en sujeción al Reglamento Interno de la “gestión 2006” que fue con el que se lo sancionó, aspecto que la Autoridad Sumariante no consideró ni valoró, así como tampoco fue resuelto en el recurso de revocatoria ni en el jerárquico.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través de su representante legal, en audiencia manifestó que: i) La conducta por la que se sanciona dentro del proceso administrativo interno es en razón al Reglamento Interno de Personal vigente desde la “gestión 2020”, refiriendo el Auto de Inicio de Proceso Administrativo -Resolución 59/2021- respecto de la “sanción que se le endilga” el art. 47.II inc. a) que señala reincidir por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta consignada como falta leve con amonestación escrita tal cual se advierte de las Comunicaciones Internas con Cite 10/21 de 17 de mayo de 2021, emitida por el Área de Pavimento de Vías; Cite 036/2021 de 9 de junio de la Dirección de Infraestructura; Cite 052/21 de 8 de julio de 2021 y 62/21 de 6 de septiembre de 2021 expedidas por el Área de Pavimento de Vías; ii) La cita del art. 73 inc. b) del “…Reglamento Interno de la Municipalidad…” (sic) que se señala en las indicadas Comunicaciones Internas únicamente son de carácter referencial al estar relacionadas a la sanción de amonestación aplicable en este caso, sin indicar que se trata de la disposición por la que se le “está llamando la atención”, habiendo incumplido la primera vez con sus deberes e incurrir en falta de compromiso laboral encomendado, la segunda hacer caso omiso a las instrucciones emitidas en ejercicio de sus funciones, la tercera y cuarta ante el incumplimiento de sus deberes y falta de compromiso; iii) Los arts. 51.III y 52 del “…Reglamento de personal (…) vigente…” (sic) establecen que toda persona que sea susceptible de llamadas de atención tienen el plazo de 3 días para presentar sus descargos u objetarlas de no estar de acuerdo, caso contrario su derecho caduca, situación que determina la existencia de un acto consentido al no haber objetado el accionante dichas llamadas de atención; iv) El accionante expresó que fueron dos los agravios expuestos dentro del recurso jerárquico y que se dio respuesta solo a uno, sin señalar cual, habiendo referido otros agravios dentro de la acción tutelar en una interpretación que efectúa; v) Iniciado el proceso administrativo interno en su contra, pudo presentar sus descargos o cuestionar las llamadas de atención; por lo que, entiende que las consintió o que estaba de acuerdo con las mismas, limitándose a cuestionar el “art. 73” pretendiendo hacer incurrir en error al Tribunal de Garantías; y, vi) Manifestó reiteradamente estar amparado en la Ley General de Trabajo; sin embargo, no sufrió un despido intempestivo ni se invocó alguna causal prevista por la normativa, ya que el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo “1154” se enmarca en lo dispuesto por el art. 519 del Código Civil (CC) y “Reglamento Interno de Personal”, norma con base en la cual se le inició un proceso administrativo que posteriormente derivó en la sanción de destitución. Con dichos argumentos, solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, -con la aclaración que se convocó al Vocal de su similar Primera- mediante Resolución 091/2022-SCII de 19 de julio, cursante de fs. 140 a 142 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) El accionante se limita a cuestionar que las llamadas de atención fueron emitidas de acuerdo al “…Reglamento de la Municipalidad de 2006…” (sic), el cual también debió aplicarse en el proceso administrativo interno que se le siguió, en virtud a que las faltas no tenían como sanción la destitución; a pesar de ello, las llamadas de atención no fueron reclamadas oportunamente tal cual refirió el accionante en su recurso de revocatoria donde indicó que “desconocía el reglamento”, sin considerar que nadie puede alegar desconocimiento de la norma aplicable; b) La denuncia efectuada no tiene relevancia constitucional; puesto que, de darse una eventual concesión de tutela para que se corrijan los defectos de la Resolución Jerárquica 008/22 no tendría incidencia en el resultado de la decisión al no ser viable aplicar al trámite del caso el “Reglamento de 27 de marzo de 2006” como pretende el accionante; y, c) Respecto de que se encuentra protegido por la Ley General del trabajo y no bajo el Estatuto del Funcionario Público, el accionante tiene la posibilidad de hacer valer esos argumentos en la jurisdicción ordinaria.