SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0880/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; tutela judicial efectiva y juez natural; y al trabajo, continuidad y estabilidad laboral; puesto que, iniciado el proceso administrativo interno contra su persona a denuncia del Director de Infraestructura del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre debido a las cuatro llamadas de atención que recibió durante la gestión 2021, la Autoridad Sumariante de la citada entidad municipal, inició dicho proceso a través de la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, alegando la vulneración de los arts. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, 29 de la LACG y 9 del citado Reglamento, pronunciándose la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución del cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de dicho municipio, observando la existencia de suficientes elementos de convicción al haber incurrido en la contravención del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S”; decisión que cuestionó mediante recurso de revocatoria que fue resuelta por Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que ratificó la Resolución Final 57/2021, sin resolver los agravios denunciados ni fundamentar la observación referida a la apertura de un proceso que se resolvió con un Reglamento Interno de Personal que entró en vigencia en la gestión 2020, cuando sus llamadas de atención tienen base en el “reglamento antiguo”, alegándose que no es un servidor público sino un trabajador municipal que no acomodó su conducta a la responsabilidad inmersa en la Ley de Administración y Control Gubernamentales como dispone la Ley 321 y menos a la causal de despido prevista por el art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario; fallo que cuestionó mediante la interposición del recurso jerárquico afirmando la vulneración del derecho al debido proceso con relación a la valoración de la prueba y denunciando la falta de fundamentación y motivación; que “sus contratos” no se encontraban en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, al prever el art. 1.I de la Ley 321 que los trabajadores municipales de índole manual y técnico pasaban al régimen laboral; por lo que, debió seguírsele un proceso administrativo con base en la indicada Ley; siendo acusado de la vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” de 2020, cuando las supuestas faltas se enmarcaban en lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Municipal” de 27 de marzo de 2006, encontrándose ambos Reglamentos aparentemente en vigencia, mereciendo el pronunciamiento de la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, que confirmó en todas sus partes la Resolución de Revocatoria 001/2022.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Con relación a la congruencia como elemento del debido proceso

La SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, estableció que: “La congruencia fue definida como un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido, oportunamente, por los litigantes, y relación con los poderes atribuidos en cada caso al órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y lo pretendido. De esta forma es pacífica la noción de congruencia como la debida correspondencia entre las partes que componen un todo. A contrario sensu se entiende como resolución incongruente a aquella que no guarda una resolución lógica entre lo solicitado y lo resuelto.

En ese orden, la doctrina estableció una clasificación general de las resoluciones incongruentes, entre las que se encuentran: a) Incongruencia por ultra petita; b) Incongruencia por extra petita; c) Incongruencia por infra petita; y, d) Incongruencia por citra petita. Por ser de interés al presente caso nos referiremos a la incongruencia por citra petita, llamada también omisiva o ex silentio, que se produce al omitir la decisión de un asunto cuya resolución formó parte de la contienda, falta de pronunciamiento que puede ser total o parcial.

Es importante precisar que el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad (SCP 0037/2012 de 26 de marzo)” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; tutela judicial efectiva y juez natural; y al trabajo, continuidad y estabilidad laboral; puesto que, iniciado el proceso administrativo interno contra su persona a denuncia del Director de Infraestructura del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre debido a las cuatro llamadas de atención que recibió durante la gestión 2021, la Autoridad Sumariante de la citada entidad municipal, inició dicho proceso a través de la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre, alegando la vulneración de los arts. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, 29 de la LACG y 9 del citado Reglamento, pronunciándose la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución del cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de dicho municipio, observando la existencia de suficientes elementos de convicción al haber incurrido en la contravención del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S”; decisión que cuestionó mediante recurso de revocatoria que fue resuelta por Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que ratificó la Resolución Final 57/2021, sin resolver los agravios denunciados ni fundamentar la observación referida a la apertura de un proceso que se resolvió con un Reglamento Interno de Personal que entró en vigencia en la gestión 2020, cuando sus llamadas de atención tienen base en el “reglamento antiguo”, alegándose que no es un servidor público sino un trabajador municipal que no acomodó su conducta a la responsabilidad inmersa en la Ley de Administración y Control Gubernamentales como dispone la Ley 321 y menos a la causal de despido prevista por el art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario; fallo que cuestionó mediante la interposición del recurso jerárquico afirmando la vulneración del derecho al debido proceso con relación a la valoración de la prueba y denunciando la falta de fundamentación y motivación; que “sus contratos” no se encontraban en el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, al prever el art. 1.I de la Ley 321 que los trabajadores municipales de índole manual y técnico pasaban al régimen laboral; por lo que, debió seguírsele un proceso administrativo con base en la indicada Ley; siendo acusado de la vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S” de 2020, cuando las supuestas faltas se enmarcaban en lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Municipal” de 27 de marzo de 2006, encontrándose ambos Reglamentos aparentemente en vigencia, mereciendo el pronunciamiento de la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, que confirmó en todas sus partes la Resolución de Revocatoria 001/2022.

En ese sentido, corresponde conocer previamente los argumentos y agravios formulados por el accionante contra la Resolución de Revocatoria 001/2022 de 27 de enero, que fueron expuestos en el memorial de interposición del recurso jerárquico cursante de fs. 17 a 20 en el que indicó:

Primer agravio: 1) La Autoridad Sumariante efectuó una errónea valoración de la prueba; puesto que, identificó cada uno de los errores al momento de valorar las Comunicaciones Internas de llamada de atención; sin embargo, no debió efectuar una valoración solo en sujeción a la sana crítica sino considerar el principio de sometimiento pleno a las leyes de acuerdo a lo establecido por el art. 115.II de la CPE, ya que dichas Comunicaciones Internas se emitieron en sujeción a lo dispuesto por el art. 73 inc. b) del “Reglamento Interno del Municipio” de 2006, el que no fue considerado en el proceso administrativo interno en el que se presumió la existencia de indicios de responsabilidad administrativa por la supuesta vulneración del art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno de Personal del “Órgano Ejecutivo del G.A.M.S.” aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, el que determinó la existencia de una contradicción entre la Resolución 59/2021 de 30 de septiembre y la Resolución Final 57/2021 de 13 de diciembre, sin fundamentar ni motivar porqué se aplicó un reglamento que no fue citado en absoluto por ser de reciente data, existiendo duda razonable de cuál debía aplicarse en su caso, aspecto que debió ser reparado por el Alcalde hoy accionado, sin que sea evidente que no se identificaron las pruebas valoradas defectuosamente, en virtud a que no correspondía otorgarles el valor que se les dio en la señalada Resolución Final; tampoco se valoró de forma correcta sus “POAIS” documentos que delimitan la tarea que debe cumplir, labor que no fue enmarcada ni identificada en ninguna de las Comunicaciones Internas “…por lo que tenemos por lógica que cual orden que no esté establecida en los mismos no tiene asidero…” (sic); y, 2) El art. 28 incs. b) y e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- señala como uno de los elementos esenciales del acto administrativo, la causa y fundamento y el art. 30 inc. a) de la misma Ley, la motivación; sin embargo, la Resolución de Revocatoria 001/2022 al confirmar la Resolución Final 57/2021 en el Considerando VI no expresó los fundamentos de hecho y derecho que la respaldan o las razones que inducen a emitir el acto administrativo lo que no aconteció en la Resolución de Revocatoria 001/2022, ya que se trató de justificar una posición con base en generalidades como la valoración de la prueba dentro de una sana crítica sin justificarla en una norma, sin identificar las razones por las que su conducta cumplió con los parámetros de infracción de las normas identificadas y que las mismas merecen la sanción más grave cual es la destitución de su fuente laboral, en razón a que ni el legislador ni las autoridades administrativas poseen discrecionalidad absoluta para legislar y definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir sanciones y procedimiento al tener que respetar el sustento axiológico y dogmático de la Norma Suprema.

Segundo agravio: i) La fundamentación efectuada es incongruente al hacer referencia al derecho a la defensa dejando de lado la vulneración al debido proceso y señalando el art. 33 de la “Ley 348” sobre protección a las mujeres, sin explicar la razón por la que en su fundamentación era procedente dicha norma, resultando incongruente para los efectos solicitados, en virtud a que no podía apartarse de la fundamentación efectuada en la Resolución Final 57/2021, la cual fue analizada para plantear el recurso de revocatoria, más aun cuando en su caso cumplió con las funciones que le fueron delegadas y no cometió falta que determine una infracción sin que hubiere acomodado su conducta a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, existiendo duda razonable sobre los actos cometidos para que su conducta se acomode a la infracción prevista por el “art. 47-II inc. a)”; y, ii) El principio de verdad material, como expone la “…Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano…” (sic) obliga a no limitarse únicamente a alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado, a no descartar elementos probatorios con justificaciones formales cuando se trata de hechos o pruebas conocimiento público cuyo mínimo obliga a la administración pública a adquirirlas o tomar en cuenta y a no desconocer elementos probatorios aduciendo incumplimiento de exigencias formales, al tener que prevalecer la verdad material sobre la formal; por lo que, no correspondía efectuar una fundamentación bajo parámetros no establecidos en la Resolución Final 57/2021 otorgando prueba que no tuvo efecto en la misma. Solicitó se deje sin efecto la Resolución de Revocatoria 001/2022 y por consiguiente la destitución dispuesta por Resolución Final 57/2021.

Ante los agravios denunciados, se procede a contrastar lo expresado por el Alcalde ahora accionado que pronunció la Resolución Jerárquica 008/22 de 15 de marzo de 2022, en la que manifestó lo siguiente:

Aclaró que se debe tener en cuenta que los alcances de la Ley 321 comprende a “…las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes…” (sic), aspecto que el accionante cuya relación contractual tiene la naturaleza jurídica de provisorio, no demostró al haber accedido al cargo de Técnico X Mecánico Pavimento de Vías de la Dirección de Infraestructura de manera directa mediante invitación del anterior Ejecutivo Municipal, sin proceso de asimilación o reclutamiento alguno que le dé la condición de funcionario de carrera; por lo que, adquirió la calidad de funcionario provisorio conforme a lo dispuesto por el art. 71 de la Ley 2027, que no goza de los derechos establecidos por el art. 7.II de la citada Ley; puesto que, de acuerdo con lo previsto por el “…art. 14 de RE-SAP del municipio de Sucre…” (sic) pertenece a la carrera administrativa; para posteriormente, realizar una transcripción de lo establecido por el art. 1 inc. c) de la LACG.

Finalizó indicando que “…REGLAMENTO INTERNO DE PERSONAL (R.I.P.) DEL ÓRGANO EJECUTIVO DELG.A.M.S…” (sic) aprobado por Decreto Edil 23/2020 de 30 de octubre, regula las relaciones existentes entre la institución con las personas que prestan sus servicios a cambio de una remuneración, estando todo servidor público sin distinción de jerarquía en el deber de asumir plena responsabilidad por toda acción u omisión que implique la inobservancia de leyes, decretos, reglamentos, manuales y demás disposiciones normativas.

De lo expresado en la Resolución Jerárquica 008/22, se constata que los agravios denunciados dentro del recurso jerárquico formulado no fueron respondidos adecuadamente, conforme a derecho y observando las disposiciones legales en vigencia, por cuanto:

Respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de congruencia

De lo señalado, se advierte que el Alcalde ahora accionado vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de congruencia, al no haber dado respuesta a los agravios señalados en el recurso jerárquico interpuesto por el accionante dentro del proceso administrativo interno iniciado en su contra; por cuanto no consideró, analizó ni resolvió ninguno de los dos agravios expuestos considerando además que cada uno contiene dos incisos, extremo al que se suma que si bien el accionante indicó en el memorial de demanda de la acción tutelar que: “Así tenemos en el CONSIDERANDO III.- del Análisis del Caso.- de la Resolución Jerárquica que se limita a resolver únicamente uno de los agravios denunciados, este con relación en que mi persona sería supuestamente Servidor Público o trabajador del G.A.M.S. desconociendo los fundamentos expuestos tanto en la Resolución Final como en la Resolución de Revocatorio, que reconoce mi calidad de trabajador dentro de la Ley 321 art. 1I.-, siendo totalmente incongruente entre ambas” (sic [fs. 99]) , no es menos cierto que dicha afirmación no es evidente por cuanto de los argumentos expuestos en la Resolución Jerárquica 008/22 no se advierte que se llegó a precisar su calidad de servidor público o trabajador del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre como entendió, al haber referido por el contrario que se trataba de un funcionario provisorio de acuerdo con la clasificación que efectúa la Ley 2027, ya que de ser así, el proceso administrativo interno debió sujetarse a otras disposiciones legales mas no a las referidas.

Consecuentemente, al no haberse dado respuesta a los agravios formulados dentro del recurso jerárquico formulado, en el marco establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el Alcalde hoy accionado vulneró el derecho al debido proceso del accionante en su elemento de congruencia que implica que las resoluciones deben integrar y referirse a todos y cada uno de los puntos demandados como presuntos agravios, con la finalidad de desvirtuarlos o ratificarlos, debiendo exponerse y explicarse las razones que justifiquen la determinación basada en los hechos y las normas que sustentan la parte dispositiva del fallo; aspecto al que se suma, que dichos razonamientos deben ser congruentes; es decir, deben guardar estricta correspondencia entre lo peticionado, lo respondido y lo resuelto, al ser una obligación de toda autoridad judicial responder a la o las pretensiones jurídicas o la expresión de agravios formulados por las partes, lo que implica la existencia de concordancia entre la parte considerativa y dispositiva de la resolución a emitirse, misma que debe mantenerse en todo su contenido y entre los distintos considerandos y razonamientos; lo que permite concluir que la Resolución Jerárquica 008/22, vulneró el citado derecho al debido proceso del accionante en el elemento de congruencia, correspondiendo a través de la acción de defensa con relación a ese derecho, conceder la tutela solicitada.

Debiéndose aclarar dado el alcance del reproche constitucional asumido que, el defecto advertido debe ser previamente subsanado, lo cual limita dentro de un razonamiento lógico la posibilidad de efectuar verificación alguna a los elementos de fundamentación y motivación también alegados como inobservados.

Con relación a la tutela judicial efectiva y juez natural

En el entendido de que: “…la doctrina como la jurisprudencia es coincidente al afirmar que la tutela judicial efectiva, consiste de manera general en la protección oportuna y realización inmediata de los derechos e intereses legítimos de las personas por parte de las autoridades que ejercen la función jurisdiccional; en consecuencia, es el derecho otorgado al ciudadano de exigir al Estado haga efectiva su función jurisdiccional” (las negrillas nos corresponden) -SCP 0986/2016-S2 de 7 de octubre- y que, la SCP 0094/2014-S1 de 24 de noviembre, asumiendo y remitiéndose a entendimientos jurisprudenciales que determinaron los elementos esenciales de este derecho, manifestó que: “…la SC 0491/2003-R de 15 de abril, estableciendo que: ‘(...) Uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la resolución. El cumplimiento de estos requisitos que hacen al juez natural permite garantizar la correcta determinación de los derechos y obligaciones de las personas’” (las negrillas son nuestras); de lo que no se advierte que los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso en su elemento al juez natural fueron vulnerados, por cuanto considerando la estructura administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, la MAE encargado de resolver los recursos jerárquicos formulados resulta ser el Alcalde de ese Gobierno Autónomo Municipal, autoridad que con la atribución conferida resolvió el recurso jerárquico formulado por el accionante quien fungía como Técnico X Mecánico de del Área de Pavimento de Vías en dicha institución y ante quien el accionante acudió debido a la potestad y facultad que posee, para pedirle preserve o restablezca su situación jurídica perturbada o violada y que supuestamente vulneró sus derechos e intereses, con la finalidad de que previo proceso obtenga una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica, tal cual fue la Resolución Jerárquica 008/22.

Respecto al derecho al trabajo, continuidad y estabilidad

Sobre la vulneración del derecho al trabajo, continuidad y estabilidad a partir de la motivación constitucional planteada se puede concluir que, dichos derechos no fueron cuestionados a través del recurso jerárquico, por consiguiente, el Alcalde hoy accionado no tuvo oportunidad de considerar ni analizar si evidentemente fueron vulnerados o no, por cuanto los mismos recién fueron mencionados como vulnerados dentro de la acción de amparo constitucional, sin que corresponda emitir criterio alguno al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.