SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0888/2023-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; a la defensa y a recurrir; puesto que, el Honorable Consejo Universitario de la UMSA, mediante Resolución del Honorable Consejo Universitario 023/2022 de 9 de febrero, desestimó su recurso jerárquico alegando que fue interpuesta fuera de plazo, incurriendo en una interpretación errónea del art. 66.II de la LPA.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el recurso de reconsideración de las resoluciones del Honorable Consejo Universitario de la UMSA. Modulación.

En cuanto al recurso de reconsideración contra resoluciones del Honorable Consejo Universitario de la UMSA, como medio de impugnación previo a la activación de la jurisdicción constitucional, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: Como antecedente, la SCP 1359/2014 de 7 de julio, refiriéndose a la Universidad pública de El Alto (UPEA), estableció que contra la resolución emitida por el Consejo Universitario debe interponerse el recurso de reconsideración y que una vez agotada esa vía administrativa, se habilita la vía jurisdiccional. Posteriormente, la SCP 0206/2015-S3 de 12 de marzo, aplicó ese entendimiento respecto a las resoluciones del Consejo Universitario de la UMSA en atención a lo dispuesto por el art. 18 de su reglamento. Entendimiento reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1240/2016-S2 de 22 de noviembre, 0320/2017-S2 de 3 de abril; y, la 0042/2020-S4 19 de marzo. Más adelante la SCP 0340/2019-S1 de 5 de julio, complementó que, al no existir plazo determinado para presentar el recurso de reconsideración, por analogía debe aplicarse el plazo de diez días hábiles que prevé el art. 64 de la LPA para el recurso de revocatoria.

Sin embargo, en el marco de la tutela efectiva de los derechos fundamentales y el principio pro homine corresponde distinguir las resoluciones que el Consejo Universitario emite pronunciándose en única instancia con relación a las que lo hace como un tribunal de impugnación resolviendo el recurso jerárquico. En el primer caso, el recurso de reconsideración debe ser agotado antes de acudir a la jurisdicción constitucional. En cambio, cuando se trata de resoluciones emitidas como tribunal de impugnación jerárquico, en el marco de lo que establece el art. 2.III de la LPA, el procedimiento en cuanto a los recursos administrativos -revocatoria y jerárquico- se halla sujeto a las regulaciones de la Ley del Procedimiento Administrativo adoptado por la UMSA, no solo en cuanto a sus plazos sino también respecto a sus efectos. Por ello, en el orden procesal, el agotamiento de la vía administrativa, opera conforme al art. 69 de la LPA, que establece “La vía administrativa quedará agotada en los casos siguientes; a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos”. El reconocimiento del recurso de reconsideración -que se asemeja al de revocatoria- como medio de impugnación de la resolución del recurso jerárquico, implicaría la inclusión de otra instancia recursiva superior a la jerárquica que no solo distorsionaría la estructura del procedimiento recursivo administrativo, sino que implicaría la prolongación innecesaria del acceso a la jurisdicción constitucional, que resulta incompatible con el derecho a una justicia pronta y sin dilaciones reconocido por el art. 115 de la CPE. A eso debe añadirse que el recurso de reconsideración no constituye un recurso legal eficaz, puesto que para su materialización requiere de un voto calificado de 2/3, lo que configura una restricción al ejercicio del derecho a recurrir.

Consecuentemente: i) Contra las resoluciones emitidas en única instancia por el Consejo Universitario de la UMSA debe interponerse el recurso de reconsideración a la que se refiere el art. 18 del Reglamento Interno del Consejo Universitario y una vez agotada esa vía administrativa, se habilita la vía jurisdiccional; y, ii) En cambio, cuando se trata de resoluciones que resuelven un recurso jerárquico, con dicha resolución queda agotada la vía administrativa, sin necesidad de hacer uso del recurso de reconsideración contra la resolución jerárquica y por consiguiente se halla expedita la vía constitucional. Ese razonamiento implica una modulación al entendimiento establecido en la SCP 0206/2015-S3.

III.2.  Sobre la legitimación pasiva

Respecto a la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, la SC 691/2001-R de 8 de julio, estableció que es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la vulneración a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción. Dicho entendimiento fue reiterado en la SC 0264/2004-R de 27 de febrero. Posteriormente, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, estableció que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: “...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió”. El mencionado entendimiento fue ratificado por la SC 1761/2010-R de 25 de octubre, la cual señaló que: “…en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”.

III.3.  La fundamentación y motivación de las resoluciones: Distinción en la construcción de la premisa normativa y premisa fáctica; y, su exigencia para justificar toda decisión

La SCP 0061/2018-S2 de 15 de marzo, señaló que: “La jurisprudencia constitucional distinguió entre fundamentación y motivación -SC 1291/2011-R de 26 de septiembre-^[1]. Así la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.4, expresamente desarrolla el siguiente razonamiento:

…todo acto de autoridad precisa encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite para citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué considera que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa.

Esta distinción jurisprudencial entre fundamentación y motivación desde la protección del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada -Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 de 8 de noviembre y 0100/2013 de 17 de enero- no sólo visibiliza un uso diferenciado de términos, sino una distinción conceptual que incide en la exigencia de justificación de toda decisión; toda vez que: 1) La fundamentación se refiere a la obligación de las autoridades, en especial de las jurisdiccionales, de citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos en los que se apoye su determinación, así como de justificar la utilización de dichas disposiciones normativas o de interpretarlas de una determinada manera; es decir, consiste en la justificación normativa de la decisión que da por resultado la construcción de la premisa normativa; en cambio; y, 2) La motivación hace referencia a la serie de razonamientos lógico-jurídicos que permiten entender, el porqué un determinado caso se ajusta a la hipótesis normativa planteada en el mismo, significa que la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión que el acto concreto que se trate, se encuentra por una parte, probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las que considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra, explicando el porqué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal, elementos con los cuales se realiza la justificación fáctica de la decisión y se construye la premisa fáctica”.

III.4. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia

Con relación al contenido esencial del derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales, la citada SCP 0061/2018-S2, señala lo siguiente: “El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre^[2]; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio^[3], se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso, como son:

a)  Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre^[4] refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre^[5] la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: i) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; ii) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; iii) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; iv) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, v) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013-^[6].