SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0940/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

La empresa accionante a través de su representante legal por memoriales presentados el 19 y 30 de mayo de 2022, cursantes de fs. 51 a 54 y 57 a 59, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La empresa accionante, es una persona jurídica dedicada a la comercialización de armas de fuego, actividad regulada por la Ley de Control de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros materiales relacionados -Ley 400 de 18 de septiembre de 2013- y por su Reglamento contenido en el Decreto Supremo (DS) 2175 de 5 de noviembre de 2014.

De acuerdo al art. 41.I del DS 2175, las empresas importadoras de armas de fuego, deberán presentar al Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia un informe mensual hasta el día diez del siguiente mes, impostergablemente. En cumplimiento al referido Decreto Supremo, la empresa accionante presentó el respectivo informe correspondiente a “febrero de 2021”, el que fue observado por el Director General de Logística del Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, con el siguiente texto: “‘No se encuentra en el registro actual de saldo anterior, cantidad de importación, venta de la importación, saldo’” (sic). Motivo por el cual se inició un proceso administrativo sumario con la emisión del Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo 013/2021 de 3 de noviembre, por la presunta contravención grave, prevista y sancionada por el art. 97.2 del DS 2175 que establece: “Son contravenciones graves: 2. No mantener registros e inventarios actualizados”, presunta falta que fue sancionada con la suspensión temporal del Certificado de Registro y de las autorizaciones en trámite o vigentes, por seis meses.

Notificado con el Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo 013/2021, dentro del plazo legal presentó sus pruebas de descargo, y fundamentalmente ejercitando su derecho a la defensa, observó que el hecho sobre cuya base se inició el proceso administrativo, no coincidía con el tipo o conducta sancionable administrativamente contenida en el art. 97.2 del DS 2175; puesto que, los inventarios y registros de la empresa accionante se encuentran al día, y como prueba adjuntaron una copia para conocimiento de la autoridad sumariante.

El 29 de noviembre de 2021, la Autoridad Competente del Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, emitió la Resolución Final de Proceso Administrativo Sumario 016/21 de 29 de noviembre de 2021, declarando probada la vulneración del art. 97.2 del Reglamento de la Ley 400 y disponiendo la suspensión temporal del Certificado de Registro de la empresa accionante y de las autorizaciones en trámite o vigentes por el lapso de seis meses, presuntamente por no haber cumplido con la presentación de un informe actualizado dentro de los primeros días de “febrero de 2021”. Aseveración que vulneró su derecho al debido proceso en su elemento de tipicidad, tomando en cuenta, que el hecho de no presentar un informe mensual completo de ninguna manera se subsume en la previsión sancionatoria del referido artículo, esto porque, la sanción allí contenida emerge de no mantener registros e inventarios actualizados y no así respecto a llenar un informe mensual incompleto o incorrecto.

El 22 de diciembre de 2022, presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Final de Proceso Administrativo Sumario 016/21, denunciando subsunción forzada; puesto que, la sanción impuesta emerge de otros hechos y no de la supuesta presentación incompleta del informe mensual, haciendo conocer que los inventarios de la empresa accionante están al día, aspecto que puede ser corroborado a través de una inspección; no obstante a esta referencia, la autoridad competente para material bélico, sin pronunciarse sobre la observación de falta de tipicidad, emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria de Proceso Administrativo Sumario 011/21 de 29 de diciembre de 2021, rechazando el recurso de revocatoria.

El 4 de enero de 2022, presentó recurso jerárquico contra la Resolución del Recurso de Revocatoria de Proceso Administrativo Sumario 011/21, en el cual nuevamente denunció infracción al principio de legalidad en su elemento de tipicidad. Como consecuencia del mismo, Edmundo Novillo Aguilar, Ministro de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002 de 18 de enero de 2022, declarando no ha lugar al recurso jerárquico y confirmó en todas sus partes la Resolución de Recurso de Revocatoria de Proceso Administrativo Sumario 011/21, con el argumento de que los reclamos planteados en el recurso jerárquico no fueron desarrollados adecuadamente.

El Ministro hoy accionado vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de tipicidad, a incurrir en un error esencial en cuanto a la tipificación de la falta; puesto que, un incorrecto llenado de dato en el formulario de informe mensual establecido por el art. 41.I del DS 2175, no puede ser sancionado con la infracción establecida por el  art. 97.2 del mismo Decreto Supremo, ya que, para que se aplique esta sanción debió iniciarse el proceso sumario ante la comprobación objetiva y presencial de que la empresa no mantiene registros e inventarios actualizados, tal como lo establece el art. 34 de la Ley 400.

I.1.2. Derechos, garantía, y principio supuestamente vulnerados

La empresa accionante a través de representante legal denuncia la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad y tipicidad, si citar norma constitucional alguna.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia, se disponga: a) Se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002 de 18 de enero de 2022; y, b) Se ordene la emisión de nueva resolución que respete los argumentos y fundamentos constitucionales expuestos en la presente acción de amparo constitucional.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 24 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 168 a 174, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La empresa accionante, a través de sus abogados, en audiencia, ratificó de manera íntegra en el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

Respondiendo a las preguntas de los Vocales de la Constitucional señaló que: 1) La empresa accionante no fue notificada con el Informe DGL-UMB-CV 145/21 de 28 de octubre de 2021; 2) En el primer memorial que se presentó contra el Auto Inicial de Proceso Administrativo Sumario 013/21 de 3 de noviembre de 2021, se hizo referencia a la tipificación arbitraria; 3) De acuerdo al art. 43 del DS 2175 la única forma de verificar registros e inventarios es a través de la inspección directa; 4) Se presentaron como prueba de descargo, facturas de compra, planillas de venta, facturas de venta, vía de transporte, mercadería, matrículas o licencia de las armas de fuego vendidas; 5) Sobre estos elementos probatorios no hubo pronunciamiento de la Autoridad Sumariante; 6) La Resolución que resolvió el recurso jerárquico omitió pronunciarse sobre la ausencia de tipicidad; 7) La presentación incompleta de los informes no es una falta grave sino una leve y no está configurada como contravención; 8) Es la primera vez que se observa los informes por presentación fuera de plazo; y, 9) En todos los informes mensuales, se presentó la información necesaria, suficiente y conforme. 

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Edmundo Novillo Aguilar, Ministro de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 24 de junio de 2022, cursante de fs. 161 a 167, manifestó que: i) Por Auto Inicial de Proceso Administrativo Sumario 013/21, se inició proceso administrativo contra la empresa accionante, con la finalidad de determinar la existencia de contravención administrativa establecida por el art. 97.2 del DS 2175 por ausencia de registro e inventarios actualizados correspondiente a “febrero de 2021”; ii) El 22 de noviembre de 2021, la empresa accionante, reconoció haber presentado sus registros e inventarios el 18 de octubre del citado año; es decir, en plazos precluidos, contraviniendo el art. 41.I y II del DS 2175, asumiendo que con esta presentación ya estaría corregida la infracción establecida por el art. 97.2 del DS 2175, sin acreditar la entrega de formularios que corresponden al kardex de inventarios físicos, tenencia, porte y venta de armamento, conforme lo establece la Ley 400; iii) Mediante Resolución Final de Proceso Administrativo Sumario 016/21, la Autoridad Sumariante a través de una interpretación sistemática de los arts. 40, 41 y 97.2 del DS 2175, impuso la sanción correspondiente a la empresa accionante; iv) El 22 de diciembre de 2021, la referida empresa presentó recurso de revocatoria cuestionando de manera ligera y superficial la interpretación efectuada por la Autoridad Sumariante, sin exponer argumentos legales, jurisprudenciales ni doctrinales que sustenten su posición, respecto a la supuesta falta de tipicidad; v) A través de la Resolución de Recurso de Revocatoria de Proceso Administrativo Sumario 011/21, la Autoridad Competente para Material Bélico resolvió rechazar el recurso de revocatoria, al no haber expuesto la parte recurrente -empresa accionante- argumentos válidos que desvirtúen la interpretación sistemática de los arts. 40, 41 y 97.2 del DS 2175; vi) El 4 de enero de 2022, la empresa accionante presentó recurso jerárquico, volviendo a cuestionar de manera ligera y superficial la interpretación efectuada por la Autoridad Sumariante respecto a los arts. 40, 41 y 97.2 del referido Decreto Supremo aduciendo una falta de motivación respecto a los hechos que motivaron la sanción; vii) Mediante Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002, su autoridad rechazó el recurso y confirmó la resolución impugnada, debido a la falta de exposición de argumentos válidos que desvirtúen la interpretación sistemática de los arts. 40, 41 y 97.2 del DS 2175 efectuada por la Autoridad Sumariante; viii) De acuerdo al art. 40 de la citada norma, la empresa accionante, debe mantener un registro e inventario completo y actualizado de cada actividad y del movimiento correspondiente. Asimismo, de acuerdo al art. 41.I del DS 2175, la empresa accionante en su condición de importador de armas de fuego, otras armas y municiones deberá presentar al Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia “…un informe mensual hasta el día diez (10) del siguiente mes, impostergablemente…”, por su parte el art. 41.III del DS 2175 establece que el referido informe mensual deberá ser presentado en los formularios oficiales disponibles en la página web del Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, en el marco legal referido, es innegable que no existe error de tipicidad en los hechos que fueron motivo de sanción; puesto que, resulta evidente que los registros e inventarios que refiere el art. 97.2 del DS 2175, se refiere a los registros e inventarios señalados por el art. 40 del mismo Decreto Supremo, al igual que el formulario disponible en la página web del Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia los que deben contener un registro e inventario completo y actualizado de cada actividad y del movimiento correspondiente; ix) La empresa accionante al no haber presentado su registro e inventario completo y actualizado de cada actividad y del movimiento de manera oportuna, subsumió su conducta al art. 97.2 del DS 2175, lo que demuestra la inexistencia de ausencia de tipicidad; x) La empresa accionante consintió la interpretación que sustenta la tipicidad, ya que de manera expresa fundamentó su defensa y presentó elementos probatorios en función del razonamiento de la Autoridad Sumariante; xi) Falta de legitimación pasiva, debido a que la interpretación sistemática de los arts. 40, 41 con relación al 97.2 del todos del DS 2175, fue realizado por Eleo Alan Yupanqui Villagaray, Autoridad Sumariante del Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia; sin embargo, la empresa accionante no cuestionó la Resolución Final de Proceso Administrativo Sumario 016/21; además, de la Resolución de Recurso de Revocatoria de Proceso Administrativo Sumario 011/21, que serían el origen de la supuesta vulneración de su derecho a la legalidad en su componente tipicidad; por lo que, debió accionarse contra dicha autoridad o contra Rodrigo Ibáñez Casson, nueva autoridad sumariante; xii) Falta de nexo de causalidad entre hechos y derechos denunciados respecto a la Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002; xiii) Ausencia de cumplimiento de la subreglas para la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria, para que la jurisdicción constitucional ingrese al análisis de la interpretación efectuada en sede administrativa; xiv) La empresa accionante pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional se convierta en una instancia casacional que efectué la labor de revisar actuados administrativos controvertidos y el análisis y valoración de la prueba sobre los descargos presentados; y, xv) En el presente caso existen hechos controvertidos que deben ser dilucidados a través de un proceso contencioso administrativo, debido a las posturas antagónicas adoptadas por la empresa accionante y la Autoridad Sumariante del Ministerio de Defensa sobre la presentación del informe mensual de “febrero de 2021”. En base a estos argumentos, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

En audiencia, respondiendo a las preguntas de los Vocales constitucionales señaló que: a) El formulario no fue llenado por la empresa accionante ni remitido al Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia y tampoco consta en el sistema; b) El formulario con las siete observaciones contenidas en Informe DGL-UMB-CV 145/21, se presentó fuera del plazo establecido por el art. 41 del DS 2175; c) La falta de llenado del formulario con los requerimientos establecidos constituye una falta grave contenida por el art. 97.2 del DS 2175; d) Si bien la empresa accionante presentó documentos de descargo; sin embargo, faltaban varios requerimientos entre ellos la ficha kardex; y, e) Todos los actuados del proceso interno fueron notificados a la empresa accionante.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 158/2022 de 24 de junio, cursante de fs. 175 a 180 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002 de 18 de enero de 2022, disponiendo se dicte una nueva observando los lineamientos desarrollados en la Resolución emitida, bajo los siguientes fundamentos: 1) No se incumplió el principio de subsidiariedad, debido a que la acción de amparo constitucional se plantea contra una resolución que emergió de un recurso jerárquico y que cierra el proceso administrativo, y contra ella, es facultad exclusiva del interesado plantear demanda contenciosa administrativa o recurrir a la acción tutelar; 2) En cuanto al cumplimiento del principio de inmediatez, del análisis de antecedentes se establece que, la Resolución de Recurso Jerárquico de Proceso Administrativo Sumario 002 y la acción de defensa fue presentada el 19 de mayo de 2022; es decir, dentro del plazo que establece el art. 129 de la Constitución Política del Estado (CPE); 3) La empresa accionante desde el momento que fue notificada con el Auto Inicial del Proceso Sumario 013/21 y con la Resolución Final de Proceso Administrativo Sumario 016/21, cuestionó la tipificación, al considerar que no se adecuaba a los hechos ocurridos como es la presentación del informe mensual establecido por el art. 41.I del DS 2175; 4) Correspondía al Ministro hoy accionado por efecto del recurso jerárquico efectuar un test de legalidad y de constitucionalidad para verificar si el procedimiento sumario generado por el Informe DGL-UMB-CV 145/21 y concluido con una Resolución sancionatoria en el marco del art. 97.2 del DS 2175, se adecuó a los hechos generados por la presentación incompleta de un informe mensual establecido por art. 41.I del mismo Decreto Supremo; y, 5) El Ministro hoy accionado debe establecer si el incumplimiento de lo establecido por el art. 41.I del DS 2175 se adecúa a una falta leve o una falta grave contenida en el art. 97.2 del citado Decreto Supremo.