SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0947/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 13 de abril de 2022, cursante de fs. 41 a 44, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Trabajó en el GAM de La Paz como asistente administrativa tributaria, dependiente de la Administración Tributaria Municipal del citado ente edil, a partir de 1 de octubre de 2014 hasta el 30 de junio de 2021; luego, fue recontratada mediante un contrato a plazo fijo desde el 24 de noviembre hasta el 31 de diciembre de ese año; supuestamente, en cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021 de 16 de agosto -de reincorporación-, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de
La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; habiendo tenido aproximadamente nueve contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la institución; por lo que, al haberse suscrito más de tres, operó la tácita reconducción.

En contravención a la Ley que Incorpora a Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo -Ley 321 de 20 de diciembre de 2012-, “‘que prohíben a los Gobierno Autónomo Municipal realizar contrataciones que encubran una relación laboral propia y permanente” (sic); así como, la Resolución Ministerial (RM) 193/72 de 15 de mayo de 1972, que prohíbe la realización de más de dos contratos sucesivos en tareas propias y permanentes de la institución, habiéndose convertido dichos acuerdos en contratos por tiempo indefinido; sin embargo, a pesar de ello, el 30 de junio de 2021 fue despedida, bajo el argumento de supuesto cumplimiento de contrato y que el mismo no cumple con las previsiones establecidas por el art. 22 de la Ley General de Trabajo (LGT), al no ser refrendado por las autoridades competentes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; siendo esos contratos de trabajo por tiempo indefinido, su retiro es forzoso, y por causal ajena a su voluntad; sumado a ello, la inamovilidad laboral de su persona y su protección de acuerdo a lo establecido por el art. 48 de la Constitución Política del Estado (CPE), Ley 975 de 2 de marzo de 1988 y el Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009.

Se hace notar que, no existió ningún proceso sumario administrativo que determine su destitución o despido; lo que, demuestra que se encuentra frente a un despido injustificado e ilegal, conforme lo estipulado por el DS 28699 de 1 de mayo de 2001.

El 22 de julio de 2021, denunció ante las autoridades del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la violación de sus derechos a la inamovilidad y estabilidad laboral, al tener a cargo a su hijo de nueve meses de edad, pidiendo se conmine a su reincorporación; emitiéndose la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021; a través de la cual, se ordenó la reinserción de su persona por inamovilidad funcionaria, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que le corresponde a la fecha de su respectiva reincorporación. Con esta decisión administrativa, el GAM de La Paz fue notificado el 7 de septiembre del año referido.

La indicada entidad municipal, en vez de cumplir con la citada Conminatoria, la recontrató de manera eventual, haciéndole firmar un contrato a plazo fijo -con vigencia- del 24 de noviembre al 31 de diciembre de 2021; el cual, a la fecha de esta demanda tutelar se encuentra vencido, siendo que dicha institución se burló del espíritu de la señalada orden emitida en su favor, y producto del desconocimiento de la norma, pensó que se había dado cumplimiento a la misma, cuando en realidad lo que sucedió fue que su recontratación resultó temporal y no así una reincorporación como tal; situación que, demuestra que nunca se obedeció esa determinación, y menos el pago de sus sueldos devengados y demás derechos sociales, los cuales no fueron cancelados, ni el aguinaldo de navidad de la gestión 2021, mismo que fue pagado de manera parcial.

En cuanto al plazo de seis meses para interponer la presente acción de defensa, aclaró que el 30 de diciembre de 2021, planteó junto a otra persona, una acción similar contra el GAM de La Paz, lo que interrumpe dicho plazo a partir de esa fecha; misma que finalizó con la emisión de la Resolución 43/2022 de 3 de marzo, la cual denegó la tutela solicitada por no cumplir con los presupuestos procesales, debido a que existía pluralidad de sujetos y de actos, aspectos que ahora fueron individualizados.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al salario, a los “derechos humanos”, a la vida, a la salud, a “…la protección especial a la familia…” (sic), a la inamovilidad y estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 13, 14, 45.V, 46, 48, 49, 70, 71, 72 y 410 de la CPE; y, 10 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene: a) Al GAM de La Paz a través de su representante -hoy Alcalde accionado-, la reincorporación a su fuente laboral, con el mismo nivel salarial y cargo; el pago de sus sueldos devengados y demás derechos sociales desde su retiro injustificado a la fecha de su efectiva reincorporación; y, b) Sea con costas y calificación de daños.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 92 a 95; presentes la peticionante de tutela asistida de sus abogados, y las representantes legales de la autoridad accionada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de sus abogados, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional.

Posteriormente, ante las preguntas de los miembros de la Sala Constitucional, señaló que, su pretensión es el cumplimiento de la reincorporación dispuesta por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, a través de la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021, que fue notificada al GAM de La Paz el 7 de septiembre de 2021, sin que hasta la fecha de la indicada audiencia se dé cumplimiento a esa determinación administrativa. 

I.2.2. Informe de la parte accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del GAM de La Paz, a través sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 82 a 91 vta., y en audiencia, señaló que: 1) La impetrante de tutela tuvo una relación de prestación de servicios como personal eventual y dependiente de la Administración Tributaria Municipal, desde octubre de 2014 hasta el 8 de enero “de 2014”, fecha en la que estuvo vigente la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-, de cuyos arts. 59 y 11 (este último de las Disposiciones Finales y Transitorias) se tiene que la peticionante de tutela no se encuentra fuera del ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo por ese periodo; motivo por el cual, no opera lo establecido por el art. 21 de esa Ley y tampoco la tácita reconducción del contrato; 2) El segundo periodo de contratación, entre el 4 de enero al 30 de junio de 2021, estaba sujeta a lo estipulado por los arts. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP) aprobada por el DS 26115 de 16 de marzo de 2001; y, 233 de la CPE. Con esos antecedentes, el referido contrato finalizó, no habiendo despido o interrupción del mismo; motivo por el cual, se procedió a su desvinculación laboral; 3) Es más, al ser su reclamo de inamovilidad por el derecho a la maternidad, la accionante obtuvo en su favor la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021, que instruyó su reincorporación debido a esa situación al mismo puesto que ocupaba antes de que concluya su relación laboral; por lo que, se cumplió esa determinación administrativa mediante el Contrato Eventual a Plazo Fijo ITEM DTC-376 de 24 de noviembre de 2021, con plazo de vigencia desde esa data hasta el 31 de diciembre de similar año, como dependiente de la Administración Tributaria Municipal en calidad de personal eventual sujeto a planilla y un salario mensual de Bs5 048.- (cinco mil cuarenta y ocho bolivianos); 4) Por lo expuesto, se cumplió la citada conminatoria al reincorporar a la peticionante de tutela en el mismo puesto de trabajo y mientras dure el año de inamovilidad, tal cual se dispuso en esa orden; aspecto que, se constituye en un hecho superado de acuerdo a la jurisprudencia constitucional; 5) El Informe DGRH-UBSSO 351/2021 de 28 de julio,  de “Trabajo Social”, reconoció su derecho a la inamovilidad laboral por el año cumplido del hijo menor de edad de la peticionante de tutela, en cumplimiento al DS 0012, ya que dicho infante nació el 9 de octubre de 2020, siendo la indicada inamovilidad hasta el 9 de igual mes de 2021; lo que, corrobora que existe un hecho superado; no pudiendo reclamar la inamovilidad al haberse cumplido lo dispuesto por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, con la suscripción del mencionado contrato el 24 de noviembre de 2021; 6) Al reincorporarla, se debe cumplir con lo dispuesto en los términos del acuerdo suscrito, cuya normativa se encuentra enmarcada en la cláusula quinta de su última contratación; 7) Fuera del cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, se debe tomar en cuenta que la accionante se sujetó a contratos eventuales dentro del GAM de La Paz, conforme a lo dispuesto por el art. 5, 7, 10 y 11 del Decreto Municipal (DM) 007 que aprueba el Reglamento para la Contratación de Personal; en consecuencia, no existe vulneración del “derecho a reincorporación” al cumplirse la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021 por inamovilidad; que debido a la maternidad de la peticionante de tutela, se suscribió un contrato eventual a plazo fijo con ella; no existiendo obligación pendiente, puesto que se cumplió la instrucción de la referida Jefatura Departamental de Trabajo;
8) Conforme la teoría del hecho superado, se tiene que al momento de ser notificado con la presente acción de defensa el 20 de junio de 2022, el GAM de La Paz acató la orden emitida en favor de la accionante; 9) Ese acto administrativo no dispuso la reconversión del contrato a indefinido, al no ser su competencia y no tener atribuciones para ello; correspondiendo a la jurisdicción especial a cargo del juez de trabajo y seguridad social esa función; 10) No se vulneró el derecho al trabajo de la impetrante de tutela, el cual se respetó mientras estuvo vigente el plazo de duración de cada una de sus contrataciones; 11) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, es genérica y aplicable al procedimiento de reincorporación de personal bajo la Ley General del Trabajo; y, para la contratación de la peticionante de tutela, esos aspectos se encuentran controvertidos por la naturaleza de su contratación y la normativa interna que lo rige, no debiendo limitarse a establecer el frío cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sino de ver su inaplicabilidad por falta de fundamentación y motivación de la misma; que, pese a las observaciones, fue cumplida; 12) Dicha Resolución moduló la
SCP 0177/2012 -no señaló fecha-, y de lo referido en cuanto a esa situación, por el principio de igualdad debe ser considerado ya que no se puede aplicar el Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979 al GAM de La Paz como si fuera una empresa; puesto que, al ser la accionante ex dependiente de la Administración Tributaria Municipal, la cual es una entidad desconcentrada del ejecutivo municipal, la prenombrada percibió recursos económicos del tesoro municipal, que deviene de los impuestos municipales; 13) Teniendo en cuenta la naturaleza de su contratación y la condición de suscripción de sus contratos a plazo fijo, se debe considerar lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0542/2015-S2, 0583/2016-S3; y, 0562/2017-S2; 14) Se rechaza la solicitud de pago de salarios devengados, debido a los hechos controvertidos
descritos, que no son de competencia del Juez o Tribunal de garantías; y de darse curso a esa determinación, provocaría un daño económico al Estado. Además, por el hecho superado antes descrito, no se pueden reconocer esos sueldos devengados de una reincorporación que ya se efectivizó en su momento, debiendo darse cumplimiento a lo establecido por la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre; 15) La impetrante de tutela refiere que el 30 de diciembre de 2021 presentó una anterior acción de amparo constitucional, que fue resuelta por la Resolución 43/2022, que denegó la tutela impetrada, por no cumplirse con los presupuestos procesales al existir pluralidad de sujetos y actos. Al ingresarse al fondo, dicho fallo denegó el mecanismo de defensa planteado, sin salvar derechos para una posible nueva formulación de la “demanda”; al respecto, se tiene lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0255/2016-S2 de 21 de marzo y 0244/2018-S1 de 29 de mayo; y, 16) En el presente caso, el último acto administrativo por el cual, de acuerdo a los Decretos Supremos (DDSS) 28699 y 0495, se puede reanudar mediante otra acción de amparo constitucional, es aquel que se encuentra dentro de los seis meses; siendo que, para la presente demanda tutelar, el derecho para interponer dicha acción corre desde la fecha de la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021 -16 de agosto-, misma que vencía el 3 de febrero de 2022; y, que como consecuencia de la Resolución 43/2022, continuó corriendo ya vencido el plazo de la inmediatez para la accionante que fue rechazada; esta acción tutelar, fue presentada el 12 de abril de 2022, con plazo vencido a la fecha de emisión de la citada Conminatoria, y un retraso de más de ocho meses; motivo por el cual, corresponde declarar la improcedencia del presente mecanismo de defensa sin ingresar al fondo. Por lo expuesto, solicita se declare la improcedencia de esta acción de amparo constitucional por inmediatez, y en el fondo deniegue la tutela impetrada por hecho superado, no dándose curso al pago de los salarios devengados.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 123/2022 de 22 de junio, cursante de fs. 96 a 98 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que el GAM de la Paz, cumpla en su integridad la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021, sea en el plazo de setenta y dos horas a partir de la notificación con aquella Resolución; decisión asumida, con base en los siguientes fundamentos: i) La mencionada Conminatoria que dispuso la reincorporación de la peticionante de tutela tiene “dos particularidades, una primera”, la cual recae en que, los medios probatorios que adjuntó -a su denuncia-, conforme los cuales, la instancia administrativa advirtió que la misma contaba con más de dos contratos suscritos con el señalado ente edil; por lo que, conforme la norma laboral que rige para ella, ya no es trabajadora eventual y no puede ser considerada así, siendo una funcionaria de planta y goza de todos los derechos laborales que emergen de la normativa que regula las relaciones de los trabajadores con la mencionada entidad municipal; ii) En la aludida Conminatoria, se hace una aclaración “en negrillas” al referido GAM, respecto a que existe una norma específica en cuanto a los trabajadores municipales a quienes les concede una cualidad que los diferencia de los demás que se rigen bajo el Estatuto del Funcionario Público; es decir, tiene otro estatus dentro de esa entidad; iii) Además, existe una circunstancia protegida por la Constitución Política del Estado y las normas de desarrollo, las cuales tienen que ver con los padres progenitores hasta el cumplimiento de un año de vida de la niña o niño que fue concebido. En este caso, el hijo de la impetrante de tutela, tenía ocho meses de edad al momento de la desvinculación; por tal motivo, la autoridad administrativa también conminó a la reincorporación por este segundo argumento; iv) La orden aludida, toma en cuenta el estatus particular de la peticionante de tutela con el GAM de La Paz, y es que su relación con esa entidad edil es de un contrato a plazo indefinido, y que ese debió ser el criterio que marque la relación de trabajo ente ambos; v) No se admite el argumento expuesto por la parte accionada; ya que, el Contrato Eventual a Plazo Fijo ITEM DTC-376, omitió el cumplimiento de la conminatoria emitida; vi) La impetrante de tutela al haber suscrito un acuerdo, le asigna una situación particular a la causa. Nadie puede alegar su propia torpeza en su favor. Este contrato marca un nuevo hito en su relación con el GAM de La Paz. Cuando firmó ese contrato, tenía la citada Conminatoria, como una situación jurídica de obligación para dicha entidad municipal, y el ámbito de su vigencia era aplicable en su favor; vii) Lo descrito para la doctrina del derecho procesal constitucional, se constituiría en un acto consentido y debería ser desechada su pretensión; sin embargo, las características de los contratos que suele suscribir el citado GAM y bajo la teoría de los actos simulados, en apariencia pretende aparentar una relación de trabajo a plazo fijo con características tales como, por trabajo, y por servicios; no obstante, en el fondo se trata de relaciones laborales como lo establece la Ley General del Trabajo, existiendo permanencia y el ejercicio de funciones propias de la institución; viii) Se considera que el indicado GAM omitió el cumplimiento exacto de la Conminatoria J.D.T.-L.P. /C.P.E. ART. 48/DS 0495/ 124/2021; puesto que, a través del mencionado Contrato Eventual, simuló su cumplimiento; y, ix) En cuanto a la inmediatez, cuando el Juez o Tribunal de garantías no ingresa al fondo, el plazo se suspende entre la presentación de la acción de amparo constitucional y su resolución. En este caso, la primera demanda tutelar fue presentada el 30 de diciembre de 2021 y su audiencia de consideración celebrada el 3 de marzo de 2022; por lo que, ese periodo de dos meses y días, fue descontado como suspendido en favor de la peticionante de tutela; en consecuencia, no existió la caducidad de la pretensión. El presente mecanismo de defensa respecto a conminatorias, para su caducidad, se cuenta el plazo a partir del momento de la notificación con dicha conminatoria de reincorporación.