SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0788/2023-S2

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus componentes de juez natural y a la defensa; y, del principio de seguridad jurídica; arguyendo que, el demandado -dentro del proceso administrativo disciplinario por las causales previstas en los arts. 10 incs. k) y ll) -faltas graves-; y, 11 inc. m) -faltas muy graves- de la RS 212414, en el cargo de Directora de la Unidad Educativa Bruno Racua-, rechazó la recusación que presentó contra el Presidente del Tribunal Disciplinario de primera instancia, por las causales contenidas en el art. 347.4, 6 y 8 del CPC, mediante la Nota S.g. D.D.E.P 090/2022 de 6 de junio, con base en el Informe D.D.E.P./U.A.J. 069/2022 de 31 de mayo de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación de Pando, sin remitir dicha recusación al superior en grado a objeto de determinar su procedencia, omisión que tampoco fue subsanada al momento de resolverse su apelación, notificándole con la RA 05/2022 de 13 de junio, que ratificó su destitución, actuando al margen del régimen de excusas y recusaciones previsto en el art. 347 del CPC.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El debido proceso en su componente juez natural

Al respecto, la SCP 0610/2019-S3 de 13 de septiembre, reiterando a la SC 0491/2003-R de 15 de abril, estableció que: «…“Uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al Juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda ingerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la Resolución (…).

(…)

En lo que concierne a instrumentos internacionales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, de 22 de noviembre de 1969, ratificada por Bolivia mediante Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8, sobre las garantías judiciales indica entre otros puntos, que: ‘1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter…’.

Del mismo modo, el art. 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), señala que: ‘Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores’.

(…)

Los Estados partes de las convenciones e instrumentos internacionales aludidas tienen el compromiso, y así lo establece la Constitución, de respetar los derechos y libertades, y garantizar su libre y pleno ejercicio. Como se ha señalado, la Constitución consagra al debido proceso, como un derecho fundamental constitucional y naturalmente a uno de sus elementos constitutivos esenciales: el derecho al Juez natural que comprende el derecho de las personas a que la causa a las que están sujetas, sea sustanciada por la autoridad, investida de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho que motiva el proceso.

De la exposición precedente, es imperativo concluir que el debido proceso y el juez competente, independiente e imparcial, constituyen un derecho humano fundamental consagrado y proclamado con vehemencia por el sistema internacional de derechos humanos y por nuestro sistema constitucional; siendo por ello que su protección corresponde a la acción de amparo constitucional, cuyo ámbito protector comprende todos los derechos fundamentales no protegidos de forma expresa por otra acción tutelar, no siendo compatible con la Constitución sustraer de su alcance, alguna de las garantías o derechos que lo conforman, como el juez natural competente”» (las negrillas fueron adicionadas).

III.2.  La recusación dentro de un proceso administrativo

Respecto de dicho instituto procesal en materia sancionatoria y disciplinaria personal docente y administrativo en el sistema de educación pública, el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo -RS 212414-, a tiempo de regular la organización de los tribunales disciplinarios, prevé sobre la recusación en su Capítulo Quinto:

“ARTÍCULO 21.- Las excusas y recusaciones sólo procederán cuando exista parentesco consanguíneo hasta el cuarto grado o vínculo espiritual determinado.

ARTÍCULO 22.- Las faltas leves serán sancionadas por la autoridad inmediata superior. Las faltas graves y muy graves serán sancionadas por el tribunal correspondiente” (énfasis agregado).

Por su parte, para la tramitación de dicho instituto, el DS 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo-, a partir de su art. 18 prevé el siguiente procedimiento:

“ARTICULO 18.- (RECUSACION). Los administrados que intervengan en el procedimiento podrán recusar a una autoridad administrativa por las causales de recusación establecidas en el Artículo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

ARTICULO 19.- (OPORTUNIDAD). La recusación se interpondrá en la primera intervención del administrado en el procedimiento o, si la causal es sobreviniente, antes de pronunciarse la resolución definitiva o acto administrativo equivalente.

ARTICULO 20.- (PRESENTACION). La recusación se presentará ante la autoridad administrativa que está conociendo el asunto, mediante escrito fundamentado que exprese las razones que la justifican y acompañe las pruebas documentales pertinentes.

ARTICULO 21.- (TRAMITE). La autoridad recusada, dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la solicitud de recusación, mediante resolución motivada, se pronunciará sobre la aceptación o rechazo de la recusación y elevará las actuaciones a la autoridad administrativa jerárquicamente superior o al órgano de tuición si, en este último caso, se trata de la recusación de la máxima autoridad administrativa – ejecutiva de una entidad descentralizada.

ARTICULO 22.- (RESOLUCION DE LA RECUSACION). La autoridad administrativa jerárquicamente superior o el órgano de tuición, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de las actuaciones, previo dictamen legal, mediante resolución motivada, se pronunciará sobre la procedencia o improcedencia de la recusación, sin recurso ulterior.

ARTICULO 23.- (REMISION DE ACTUACIONES). La autoridad administrativa que resolvió la procedencia o improcedencia de la recusación, dentro de los tres (3) días siguientes, remitirá las actuaciones al sustituto que reemplazará a la autoridad recusada o las devolverá a ésta para que continúe con el conocimiento del asunto” (las negrillas corresponden al texto original).

Sobre la supletoriedad en general, la SCP 0678/2014 de 8 de abril, entendió que: «…jurídicamente se da “…cuando no sea posible encontrar el precepto en la Ley procesal propia, (por lo que) habrá que extraerlo de la Ley común y de los principios por los que se rige. Se resuelve así la laguna legal en el texto procesal propio, aplicando una Ley” (…) Por otro lado, “significa también que la Ley procesal común a aplicar ante ausencia o laguna en la Ley propia es el marco último operativo para resolver el conflicto, salvo apoyo en norma constitucional expresa…” (Texto de Estudios Jurídicos - Cuerpo de Secretarios Judiciales II 2001, de Madrid España).

(…)

“…debe entenderse por que en materia adjetiva o procesal, debe aplicarse la supletoriedad de leyes únicamente para integrar una omisión en la ley procesal, o para interpretar sus disposiciones en forma que se constituya en principios generales; ésta puede ser tácita, excepto disposición expresa en contrario.

Así también, por la jurisprudencia constitucional glosada, se colige que la supletoriedad es expresa, cuando la referencia de una ley a otra es directa, indicando los supuestos no contemplados por la primera, que la complementará ante posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones”» (el resaltado nos pertenece).

Por su parte, la SC 0221/2004-R de 12 de febrero, en relación a la supletoriedad ante vacíos normativos sostuvo que: “…enseña la doctrina, el vacío normativo se resuelve por medio de procedimientos de integración normativa, lo que supone una aplicación supletoria de normas contenidas en otras leyes análogas o, en su caso, aplicando los principios generales del Derecho. Ahora bien, para la aplicación supletoria de una norma legal a situaciones no contempladas expresamente en una Ley, requiere de la concurrencia de las siguientes condiciones: 1) la previsión expresa contenida en la Ley que presenta el vacío normativo de la aplicación supletoria de determinadas leyes para las situaciones no previstas expresamente; 2) la analogía legis, es decir, que la situación no contemplada expresamente en la Ley que presenta el vacío normativo sea igual a la situación regulada por la otra Ley, cuya norma se aplicará por supletoriedad”.

III.3.  Análisis del caso concreto

De la documentación aparejada al expediente, se tiene que, dentro del proceso disciplinario instaurado contra la ahora accionante por las causales previstas en los arts. 10 incs. k) y ll) -faltas graves-; y, 11 inc. m) -faltas muy graves- de la RS 212414, se emitió la Resolución Administrativa Disciplinaria DDEPBF/TD 06/2022 de 3 de mayo, por el Tribunal Disciplinario del Distrito Educativo Porvenir/Bella Flor del departamento de Pando, sancionándola con la suspensión de ascenso por un año y destitución del cargo de Directora de la Unidad Educativa Bruno Racua (Conclusión II.1); por lo que, el 25 del referido mes y año, la aludida presentó recusación del Presidente de dicho Tribunal ante el Director Departamental de Educación del indicado departamento -demandado-, arguyendo que hubiera adecuado su conducta a las causales contenidas en el art. 347.4, 6 y 8 del CPC, al haber manifestado el 22 de marzo de igual año, la suspensión de sus funciones; lo cual, constituiría una determinación apresurada de juzgarla; ante ello, el demandado como respuesta, expidió la Nota S.g. D.D.E.P 090/2022 de 6 de junio, a la que adjuntó el Informe D.D.E.P/ U.A.J. 069/2022 de 31 de mayo, de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación del referido departamento, por el que rechazó dicha recusación (Conclusión II.2); constando recurso de apelación formulado por la peticionante de tutela el 25 del indicado mes y año, contra la Resolución de primera instancia, emitiendo el demandado la RA 05/2022 de 13 de junio, cuya parte dispositiva determinó: “…CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución Administrativa Disciplinario DDEPBF/TD N° 06/2022…” (sic [Conclusión II.3]).

En ese contexto, la peticionante de tutela activó la presente acción tutelar, denunciando la lesión de su derecho al debido proceso en sus componentes de juez natural y a la defensa; y, del principio de seguridad jurídica, atribuyendo al demandado, no resolver la recusación que formuló contra el Presidente del citado Tribunal Disciplinario, que sustanció en primera instancia el proceso administrativo disciplinario en su contra, por las causales previstas en los arts. 10 incs. k) y ll) -faltas graves-; y, 11 inc. m) -faltas muy graves- de la RS 212414, rechazándola con Nota S.g. D.D.E.P 090/2022, apoyada en el Informe D.D.E.P./U.A.J. 069/2022, sin remitir la recusación al superior en grado, a fin de que en el marco del régimen de excusas y recusaciones previsto por el art. 347 del CPC, determine su procedencia, actuando contrariamente al procedimiento que concluyó con la ratificación de su destitución del cargo de Directora de la Unidad Educativa Bruno Racua, mediante la RA 05/2022.

Precisada la problemática que nos ocupa, con carácter previo a ingresar al análisis del caso, cabe referirse al alcance de la supletoriedad a la Ley de Procedimiento Administrativo que, ante un vacío normativo y frente a la necesidad de una integración de normas contenidas en otras leyes análogas, en observancia de los presupuestos que se exigen de: “…1) la previsión expresa contenida en la Ley que presenta el vacío normativo de la aplicación supletoria de determinadas leyes para las situaciones no previstas expresamente; 2) la analogía legis, es decir, que la situación no contemplada expresamente en la Ley que presenta el vacío normativo sea igual a la situación regulada por la otra Ley, cuya norma se aplicará por supletoriedad” (SC 0221/2004-R); de modo que, en el caso de autos, el trámite y procedimiento de recusación regulado en el Reglamento de la indicada Ley, se justifica por supletoriedad, al no estar dicha tramitación contemplada expresamente en el Reglamento de Faltas y Sanciones Disciplinarias del Magisterio y Personal Docente y Administrativo -RS 212414-; es decir, no contener la ley especial regulación alguna sobre recusaciones en procesos disciplinarios instaurados a directores de unidades educativas.

Ahora bien, efectuada la citada aclaración -pertinente para la resolución de presente caso-, considerando que la pretensión de la impetrante de tutela se enmarca a cuestionar y denunciar que no fue respetado el juez natural como componente del debido proceso, la uniforme jurisprudencia al respecto, tal cual fue glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, entendió en sus presupuestos al: “…Juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda ingerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la Resolución…” (el resaltado fue adicionado [SCP 0610/2019-S3]).

Bajo ese marco jurisprudencial, del objeto procesal de la acción de amparo constitucional, resulta evidente que la solicitante de tutela se encuadra en el mencionado tercer presupuesto, aquel referente a contar con un juez a cargo del conocimiento de su proceso con cualidades de objetividad e imparcialidad, ameritando -a fin de advertir si ello fue observado por la autoridad demandada- ingresar a la tramitación y posterior resolución del proceso de recusación; a cuyo efecto, resulta necesario remitirse a los antecedentes puestos a consideración de este Tribunal y lo sustancial de la pretensión invocada por la accionante.

En ese entendido, la prenombrada cuestiona en fase jerárquica no haberse desplegado una adecuada tramitación al memorial de recusación, que -según ella- debió atenderse con antelación a la emisión de la RA 05/2022; mereciendo dicho escrito como respuesta por el demandado la Nota S.g. D.D.E.P 090/2022, arrimándole el Informe D.D.E.P/U.A.J. 069/2022 de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación de Pando, indicando que la norma especial que reglamenta el presente proceso disciplinario era la RS 212414; la cual, prevé causales de recusación propias -no así aquellas de materia civil-, y que la tramitación de dicha recusación debía desarrollarse en el marco regulatorio por supletoriedad a la Ley de Procedimiento Administrativo; entendiendo además, que la aludida presentó dicho escrito con posterioridad a tomar conocimiento de la Resolución Administrativa Disciplinaria DDEPBF/TD 06/2022, que la sancionó en primera instancia con la suspensión de ascenso por un año y su destitución del cargo de Directora de la Unidad Educativa Bruno Racua.

De la precedente correlación de actos que hacen a la tramitación de la recusación presentada por la peticionante de tutela, no se advierte irregularidad alguna que haya derivado o repercutido en la labor de imparcialidad del Presidente del Tribunal Disciplinario de primera instancia, o que comprometa su objetividad en la controversia judicial sometida a su conocimiento; por otra parte, la recusación fue respondida por el demandado, indicando que no dará curso a la recusación por resultar inoportuna al trámite y momento procesal para activarlo, según el procedimiento especial regulado en la RS 212414, aludiendo a la supletoriedad para la tramitación de dicho instituto, tal cual fue glosado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de cuya tramitación no se tiene un apartamiento del procedimiento administrativo; más aún si, la impetrante de tutela en su actuación no observó el momento procesal oportuno para activar dicha recusación; así como, ante quien dirigirla; lo que, derivó en su perjuicio, que ahora pretende sea reparado mediante este mecanismo tutelar, tratando de hacerla valer en fase recursiva, juntamente con el recurso de apelación.

De igual forma, en lo que respecta a la emisión de la resolución jerárquica -RA 05/2022-, al estar la tramitación de la recusación enmarcada y adecuada a la normativa administrativa, se tiene que dicho fallo fue resuelto de acuerdo a procedimiento, no correspondiendo examen alguno sobre el mismo, incluso si en el memorial de esta acción de defensa, no fue cuestionado en el fondo por la solicitante de tutela, de manera que justifique y amerite la intervención de este Tribunal.

Finalmente, en lo concerniente a la denuncia del principio de seguridad jurídica, la jurisprudencia constitucional fue consecuente al sostener que la acción de amparo constitucional no tiene por objeto su tutela de manera autónoma, sino vinculada a derechos y garantías constitucionales    (SCP 1167/2015-S3 de 16 noviembre); por lo que, teniéndose que el proceso disciplinario instaurado contra la prenombrada se originó por adecuar su conducta -según la valoración realizada por las autoridades disciplinarias- a las previsiones reglamentarias previstas en los arts. 10 incs. k) y ll) -faltas graves-; y, 11 inc. m) -faltas muy graves- de la RS 212414, no se tiene por evidenciada la relación de dicho principio con prerrogativa alguna, repercutiendo en su denegatoria; del mismo modo, sobre el derecho a la defensa, también denunciado como lesionado, se observa que la accionante no expuso los argumentos suficientes que permitan analizar la supuesta transgresión al mismo, omisión que impide un análisis al respecto, correspondiendo su denegatoria.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, obró de forma correcta.