SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0759/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 12 y 18 julio de 2022, cursantes de fs. 93 a 109 vta. y 123, el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso agrario de nulidad de títulos ejecutoriales, instaurado por la Empresa Ferroviaria Andina Sociedad Anónima (S.A.) -ahora tercera interesada-, los Magistrados demandados a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 005/2022 de 18 de marzo, determinaron anular los Títulos Ejecutoriales PPD-NAL-404035 y PPD-NAL-404075, ambos de 7 de enero de 2015; el primero, otorgado a favor de Alex Dany Mejía Villegas -tercero interesado-, titular del predio Sindicato Agrario Maica Norte, Parcela 445 -quien se lo transfirió-; y, el segundo, a favor de Ronald Niver Villegas Sarabia -ahora tercero interesado-, con antecedente en las Resoluciones Supremas (RRSS) 78742 de 15 de abril de 1958 y 96046 de 30 de julio de 1960, respectivamente, en cuyo proceso se pronunció -luego de la ejecución del proceso de Saneamiento Simple (SAM-SIM) a pedido de parte por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)-, la Resolución Suprema (RS) 05885 de 7 de septiembre de 2011.

El fallo pronunciado dentro del citado proceso agroambiental, se sustentó de manera irregular en las causales de nulidad respecto de una supuesta simulación absoluta, ausencia de causa y violación de la ley aplicable, previstos en el art. 50.I.1.c y 2.b y c de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), sin observar que: a) El proceso de nulidad no era supletorio al contencioso administrativo que se encontraba ejecutoriado, cuya naturaleza del primero radicó en realizar el control de legalidad; tampoco se vinculó la denuncia por supuesto certificado de posesión fraudulento con alguna de las indicadas causales; por cuanto, no se tuvo por finalidad revisar aspectos que debieron ser objeto de reclamo mediante dicha demanda contenciosa administrativa; de igual forma, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 005/2022 en su análisis simplemente consideró la modalidad de saneamiento común, y no así el interno, que en virtud del art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE), debió tomar en cuenta un criterio plurinacional, comunitario y descolonizador, aplicándose por parte del Sindicato Agrario Maica Norte su normativa interna, ajustada a los Decretos Supremos (DDSS) 29215 de 2 de agosto de 2007 y 26559 de 26 de marzo de 2002, en coordinación con el INRA, debiendo prevalecer la acreditación de la existencia de derechos con base en documentos de propiedad durante la sustanciación del proceso de saneamiento y titulación; además, el fallo en cuestión, no aludió como hecho comprobado una actividad agrícola o ganadera en el terreno, tal cual se advirtió del estudio multitemporal que complementa los Informes Técnicos TS-DTE 02/2021 y TA-DTE 04/2021 -no señaló fecha de ambos-, dando cuenta de actividades antrópicas en fase de trabajo de campo; de cuyas pericias se corroboró el cumplimiento de la Función Social (FS); por lo que, mal podría atribuirse una simulación; b) No aludió como hecho comprobado una actividad agrícola o ganadera en el terreno, tal cual se advirtió del estudio multitemporal que complementó los citados Informes Técnicos, de cuyas pericias se corroboró el acatamiento de la FS; c) La posesión legal y el cumplimento de la FS o Función Económica Social (FES) fueron cumplidas y demostradas durante las actividades desarrolladas por el INRA, sin que la parte actora en el proceso principal haya probado y acreditado que el título ejecutorial impugnado hubiera contenido vicios de nulidad absoluta; además, en materia agraria, no resultaría suficiente acreditar la titularidad del derecho propietario con registros en la oficina de Derechos Reales (DD.RR.), siendo imprescindible demostrarse dicho ejercicio a través de la posesión; por cuanto, el esclarecimiento de la existencia física del galpón que pretendió la demandante en el proceso de nulidad, dependía del por qué no se practicó la notificación extrañada por la misma, si la citada empresa estaba o no en posesión, o si cumplió la FS; lo que, también implicó que no fue explicada la ausencia de causa, expresando los hechos y derechos inexistentes, siendo claro que al momento de las pericias o relevamientos de información en campo, la propiedad se encontraba en poder de Alex Dany Mejía Villegas; y, d) Respecto de la vulneración de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad, no se consideró que el régimen de saneamiento se constituye en un medio técnico y administrativo, orientado a garantizar la adquisición y la conservación de la propiedad agraria, refiriendo que fuera fraudulento el certificado de posesión inserto en la carpeta de saneamiento, pese a que es en el terreno donde se demuestra la posesión y el cumplimiento de la FS, cuyo fraude no fue declarado judicialmente por autoridad competente, y la resolución en el caso concreto, expresó que cursan los formularios de saneamiento interno de las parcelas 445 y 485, en las que se evidenció la posesión legal y la verificación del cumplimiento de la FS; además, resultó incongruente que se reconozca la posesión legal anterior a la vigencia de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, al señalar que se tienen certificaciones individuales con fecha, emitida por la autoridad comunal y el comité de saneamiento, sin quedar claro si este existió, o cuál era el parámetro para afirmar su presencia.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia de las resoluciones y legalidad, y a la propiedad individual o colectiva; y, del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 56, 115 y 397 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se declare: 1) “…NULA la SENTENCIA AGROAMBIENTAL S2^ª N° 005/20[2]2 de 18 de marzo…” (sic); y, 2) Se ordene la restitución de los Títulos Ejecutoriales PPD-NAL-404035 y PPD-NAL-404075, y “…notifique a derechos reales de Cochabamba la vegetación de las matriculas a sus titulares suspendiendo la cancelación de las mismas” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de agosto de 2022, según consta en acta cursante de fs. 932 a 934 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos del memorial de la acción tutelar, y ampliándolos sostuvo que: i) La Sentencia Agroambiental S2ª 005/2022 transgredió el derecho a la propiedad privada, previsto en el art. 13 de la CPE, en cuanto a la progresividad de los derechos, debiendo haber resuelto conforme estableció la SCP 0296/2021-S3 de 8 de junio, con enfoque intercultural, en relación a la valoración de las certificaciones del Sindicato Agrario Marca Norte y la documentación vinculada a las actividades productivas de la tierra, haciendo conocer todas esas irregularidades a los Magistrados demandados; empero, fue ignorado por los prenombrados, contraviniendo los valores del art. 8.1 de la Norma Suprema; y, ii) Se citó a la SCP 1087/2019-S4 de 25 de abril, con base en la cual, la falta de notificación del proceso de saneamiento no sería una causal para solicitar la nulidad de título alguno, hecho que debió ser considerado por las autoridades demandadas; ya que, todas las certificaciones emitidas dentro del proceso de saneamiento por el citado Sindicato resultaron materialmente en prueba plena; en consideración a ello, “…el INRA decidió adjudicar el predio a los demandados en el proceso de nulidad…” (sic).

I.2.2. Informe de los demandados

Ángela Sánchez Panozo y Gregorio Aro Rasguido, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito presentado el 26 de julio de 2022, cursante de fs. 215 a 220 vta., y en audiencia de garantías a través de sus abogados, indicaron que: a) No era evidente que la Sentencia Agroambiental Plurinacional cuestionada haya ignorado deliberadamente todos los antecedentes del proceso administrativo de saneamiento interno, que renació y perfeccionó el derecho propietario del peticionante de tutela, realizando dicho fallo una amplia exposición de todos los actos relevantes en sede administrativa de la carpeta de saneamiento, citando la documental consistente en la certificación de 8 de abril de 2011, emitida por el Jefe de División Urbana y Atención Ciudadano del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, “comuna Itocta”; así como, el abogado de la indicada entidad edil, y otros antecedentes de relevancia, como los informes de trabajo de campo, de conclusiones y de cierre, Aviso Público INRA de 14 de abril de 2011, notificaciones, certificaciones, informe de cierre y otros documentos que fueron desarrollados en sede administrativa, mismos que merecieron una consideración y análisis al momento de fundamentar y resolver el caso; b) Respecto a que no se hubiera realizado una vinculación de las pruebas del expediente de saneamiento con las causales de nulidad; ello, no resultó evidente; por cuanto, el fallo que dictaron fue muy claro al identificar en el punto II de los Fundamentos Jurídicos los problemas legales a ser vinculados a las causales de nulidad, relativas a la simulación absoluta, ausencia de causa y violación de la ley aplicable, determinándose las denuncias por falta de notificación a la empresa Ferroviaria Andina S.A., con la resolución de inicio de saneamiento, sobre la ilegalidad de posesión de los beneficiarios de los títulos impugnados, e incumplimiento de la FS, aspectos vinculados a la causales de nulidad de simulación absoluta y violación de la ley aplicable, en relación a la afectación del derecho de propiedad de la citada empresa; debido a que, las parcelas 445 y 485 correspondientes a los Títulos Ejecutoriales impugnados, fueron saneados y titulados por el INRA a favor de Ronald Niver Villegas Sarabia y Alex Dany Mejía Villegas -terceros interesados-, sin considerar que dicho predio contaba con el Testimonio Notarial 538/2000 de 17 de marzo, de transferencia de dos lotes de terreno, ubicados en la zona Maica, exfundo Lourdes, a favor de la mencionada empresa inscrito en la oficina de Derechos Reales (DD.RR.); c) Respecto de la inexistencia de certificación de posesión legal sobre el área a ser saneada, no resultaba necesaria tratándose de saneamiento interno, asumiéndose que dicha falta u omisión no se encuentra vinculada a alguna causal de nulidad invocada en la demanda principal; por lo que, no resultó evidente lo denunciado ni se advirtió la falta de revisión del proceso de saneamiento por la parte actora en la citada demanda; d) Con relación a la falta de notificación con el proceso de saneamiento y respecto de que se hubiera ocultado al INRA que parte de la propiedad motivo del proceso de saneamiento pertenecería a la indicada empresa, advirtiéndose de la revisión de la información proporcionada por el Sindicato Agrario Maica Norte de la citada institución, no cursó información que hubiera cumplido el acuerdo de verificación de derechos de terceros legalmente constituidos; tampoco se advirtió referencia alguna en el informe de conclusiones -no refirió fecha-, sino, hasta después de emitida la RS 05885, poniéndose en conocimiento de la autoridad administrativa, que las parcelas asignadas a Ronald Niver Villegas Saravia y Alex Dany Mejía Villegas, eran de propiedad de la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE), pidiendo su exclusión de ese proceso, sugiriendo desestimar dicha denuncia por Informe DGS-JRV CBBA 169/2012 de 9 de abril, alegando que durante la etapa de relevamiento de información en campo y la socialización con el informe de cierre no se presentó ninguna oposición por ENFE, advirtiéndose de la revisión del trabajo de campo de 9 de noviembre de igual año y el Aviso Público INRA de 14 de abril de 2011, como identificada la empresa, generándose una situación de incertidumbre; y, f) Respecto de la posesión, no fue acreditado fehacientemente, al no haberse corroborado que la documentación de los titulados no afectaba los derechos legalmente adquiridos de la parte actora en la demanda principal, quien no tuvo la oportunidad de apersonarse al proceso de saneamiento por falta de notificación, pese a que durante el relevamiento de información de campo, se la identificó como colindante hacia el norte, teniéndose por acreditada la previsión contendida en los arts. 66.I.1 de la LSNRA y 309.I del DS 29215; así como, la Disposición Transitoria Octava de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006-, desnaturalizando el saneamiento interno y teniendo como acreditados los vicios de nulidad en la emisión de los Títulos Ejecutoriales cuestionados, conforme prevé el art. 50.I.1.c y 2.b y c de la LSNRA; por todo lo expuesto, corresponde denegar la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, a través de sus representantes, por memorial presentado el 2 de agosto de 2022, cursante de  fs. 307 a 309 vta., y en audiencia de garantías precisó que: 1) Conforme prevé el art. 65 de la LSNRA, el INRA ejecutó el proceso de saneamiento simple a pedido de parte SAN-SIM, del Sindicato Agrario Maica Norte, sobre las Parcelas 445 y 485, ubicadas en el municipio de Cochabamba, y luego de realizar las actividades respectivas del mismo, emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RDAS-IP- 021/2010 de 21 de septiembre, publicada mediante edicto agrario en el periódico Opinión el 27 de ese mes y año, difundida mediante la radioemisora Centro de Producción Radiofónica (CEPRA), que conforme las certificaciones de la carpeta predial adquirió carácter público según prevé el art. 294.V del DS 29215; por lo que, cumplidas las etapas y actividades ejecutadas, se emitió el informe en conclusiones de 13 de abril de 2011, que sugirió puntos a dictar, como la resolución administrativa de adjudicación y titulación de los predios, y el informe de cierre, siendo notificado al presidente del comité de saneamiento la certificación correspondiente, mediante la cual se puso en conocimiento el Aviso Público INRA de 14 de igual mes y año, a objeto de socializar los resultados y recibir observaciones o denuncias que fueron convenientes por beneficiarios o terceros interesados; y, el Informe Técnico Jurídico 038/2011 de 25 de abril, de socialización de resultados, en el cual no figuró observación alguna respecto a dichas parcelas; por tal razón, se emitió la RS 05885, que determinó adjudicar las mismas con posesiones legales del citado Sindicato, clasificados como pequeñas propiedades a nombre de Alex Dany Mejía Villegas y Ronald Niver Villegas Sarabia -terceros interesados-; posteriormente, por memorial presentado el 7 de enero de 2013, el aludido Sindicato, solicitó la exclusión de los prenombrados, el cual fue respondido mediante Informe Legal JRV-CBBA 080/2013 de 8 de febrero, señalando que no se podía dar curso; debido a que, ya se contaba con la referida Resolución Suprema, que puso fin al saneamiento; más adelante, por escrito de 26 de marzo de ese año, la empresa Ferroviaria Andina S.A. -tercera interesada- se apersonó y adjuntó documentación de derecho propietario, respondiéndosele mediante Informe Legal JRV- CBBA 277/2013 de 10 de abril, que se contaba con el proceso concluido; respondiendo en igual sentido la petición de nulidad mediante el Informe Legal JRV-CBBA 3665/2013 de 19 de diciembre; y, 2) La RS 05885 no fue objeto del recurso contencioso administrativo; así como, tampoco en la presente acción de amparo constitucional no se demostró en ninguna parte la titularidad del derecho propietario con registro en la oficina de DD.RR.

Ronald Niver Villegas Sarabia, a través de sus abogados mediante escrito presentado el 25 de julio de 2022, cursante de fs. 165 a 166, y en audiencia de garantías sostuvo que: i) Efectivamente la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 005/2022 careció de motivación y congruencia como componentes del debido proceso, al incurrir en una distorsión de institutos aplicables en la demanda de nulidad, al no advertirse una coherencia fáctica, en relación al obedecimiento a la regla; ya que, nadie puede ser condenado por hechos distintos a los contenidos en la demanda, y para justificar su posesión, la empresa Ferroviaria Andina S.A. recurrió a aseverar que existía un galpón destinado a sus actividades y que al momento de iniciar la demanda, estaría en posesión de aquellos, lo cual no era evidente; y, ii) El citado fallo debió tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso de saneamiento y de la misma demanda de nulidad; por lo que, no existió correlación entre la causal de nulidad y la referida Sentencia, siendo generada la prueba por el mismo Tribunal Agroambiental, sin basarse en evidencia objetiva y real como los estudios multitemporales emitidos por la “dirección técnica”, de donde no se advirtió ningún galpón ni antes, durante, y mucho menos después del proceso de saneamiento, siendo evidente que los Magistrados demandados omitieron realizar el análisis correspondiente. Por lo expuesto, se adhirió a la petición de concesión de tutela, debiendo dejarse sin efecto el fallo impugnado.

La empresa Ferroviaria Andina S.A., a través de su abogado, en audiencia de garantías expresó que: a) Los demandados en el proceso de nulidad se presentaron como poseedores legales sin tener ningún antecedente de propiedad agraria, manifestando dentro del proceso de saneamiento que estuvieron en posesión de terrenos fiscales, haciendo incurrir al INRA en error; b) En la demanda de nulidad se demostró que los terrenos antes y después de 1996 no tuvieron actividad antrópica; por cuanto, los titulados no eran poseedores legales dos años antes, y no tenían en consecuencia causa que acreditar en el INRA, conforme los estudios realizados, dichos terrenos no cumplieron con la FS, obteniéndose la titulación con otros fines no agrícolas; y, c) No se cumplió con no afectar derechos de terceros legalmente constituidos, cuyo derecho estatal resultó preexistente y debidamente registrado en la oficina de DD.RR.; por lo expuesto, solicitó de deniegue la tutela solicitada.

Alex Dany Mejía Villegas, en audiencia de garantías a través de su representante, se ratificó en los fundamentos de la acción de amparo constitucional y solicitó se conceda la tutela, determinándose la nulidad de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 005/2022.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-067/2022 de 2 de agosto, cursante de fs. 935 a 942 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 005/2022 desarrolló un contenido fáctico de los antecedentes del proceso de la nulidad de título, estableciéndose de manera clara los puntos de la demanda de nulidad de título y argumentos de la contestación a la misma, así como, la intervención de los terceros interesados, estableciéndose en el acápite segundo los fundamentos jurídicos, resolviendo con vinculación a las causales de nulidad denunciadas en relación a la simulación absoluta, la ausencia de causa y la violación de la ley aplicable, concluyendo la inexistencia de notificación a la empresa Ferroviaria Andina S.A., con la resolución de inicio de proceso de saneamiento, la ilegalidad de la posesión de los beneficiarios de los títulos impugnados, el incumplimiento de la FS y la afectación del derecho a la propiedad de la aludida empresa, obviando considerar que existía el Testimonio Notarial 538/2000, relativo a la transferencia de dos lotes de terreno ubicados en la zona Maica, exfundo Lourdes a favor de la citada empresa, inscrito en la oficina de DD.RR., precisando a los fines de su razonamiento, precedentes jurisprudenciales agroambientales relativos a la naturaleza jurídica de la demanda de nulidad de título ejecutorial, cuya tramitación es de puro derecho; 2) Los Títulos Ejecutoriales objeto del recurso formulado estarían viciados de nulidad absoluta al haber sido emitidos en violación de la norma contenida en art. 50.I.2.c de la LSNRA, aplicable a las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento, en cuyo punto tercero, resolvió con relación a los actos administrativos del proceso de saneamiento relativos a la ilegalidad de la posesión de los beneficiarios de los títulos impugnados y el incumplimiento de la FS; por cuanto, en relación a que se hubiera analizado desde un punto de vista del saneamiento interno no resultó evidente, y que los comentarios del aludido predio hubieran ocultado al INRA, información de que parte de la propiedad -motivo del saneamiento- pertenecía a la citada empresa, no teniéndose documentación e información alguna que hubiera cumplido el acuerdo de verificación de derechos de terceros legalmente constituidos; tampoco se tuvo referencia alguna en el informe en conclusiones descrito en lo sustancial; ya que, no fue sino después de emitida la RS 05885 que cursó el memorial de oposición, donde se puso en conocimiento que las parcelas objeto del recurso de nulidad eran de propiedad de ENFE, pidiendo su exclusión, acompañándose prueba como respuesta el Informe TGSJRP-CBBA 169/2012 y de cuya revisión del informe de trabajo de campo; así como, durante la socialización con el informe de cierre -no indicó data- en el que textualmente se establecieron los limites, no fueron practicadas ni suscritas por todos los colindantes, resaltando el hecho que hacia el norte colindan tanto con la vía férrea como con la urbanización Adela Zamudio, y solo se hubiera practicado la notificación a la referida urbanización, sin que sea suscrita el acta de conformidad de linderos por la señalada empresa, identificada por la propia autoridad administrativa en el Aviso Público INRA de 14 de igual mes de 2011, generándose una situación de incertidumbre en relación a la aludida empresa, más cuando dicha colindancia hacia el Norte se encontraba claramente identificada en la resolución determinativa de área e inicio de procedimiento como en el edicto agrario; 3) Los Magistrados demandados concluyeron que no era posible acreditar que la actividad antrópica reconocida mediante los medios complementarios como eran las imágenes satelitales descritas en el Informe Técnico 02/2021 de 7 de enero, correspondían a los beneficiarios de los títulos ejecutoriales o a sus ascendientes; por cuanto, de la documentación arrimada a la carpeta de saneamiento, se tuvo una denuncia formulada por el propio Sindicato Mixto Agrario Maica Norte contra la familia “Villegas”, por haber hecho incluir como beneficiarios de varias parcelas a sus parientes sin que los mismos hubieran acreditado derecho alguno, habiéndose puesto a conocimiento del referido instituto antes de la emisión de los títulos ejecutoriales impugnados; por lo que, adquirió relevancia que al haberse demostrado fehacientemente que se incurrió en la causal de nulidad por ausencia de causa, al invocarse un derecho de posesión sin respaldo, fue acreditada la existencia de un hecho falso o derecho de posesión ilegal, y que tuvo como consecuencia la otorgación de derecho propietario, encontrándose afectada la causa, el propósito o razón que motivó a la autoridad administrativa a otorgar dicha titularidad a favor de los demandantes en la causa principal, al no existir certeza acerca de la posesión legal, afectando derechos legalmente adquiridos; y, 4) Sobre la violación de la ley aplicable, el fallo objeto de estudio sostuvo que se contrapuso a normas imperativas vigentes al momento de su otorgamiento, o se hubiese titulado a favor de alguien cuando por disposición de la norma, en consideración a los fines determinados por el Estado, no debió ser reconocido, en razón a no acreditarse fehacientemente que la posesión por la que se adjudicó a los beneficiarios de los títulos ejecutoriales impugnados, no afectaba a derechos legalmente constituidos por la parte actora, quien además no tuvo oportunidad de apersonarse al proceso de saneamiento, precisamente por la falta de notificación personal; debido a que, durante el relevamiento de información en campo, se identificó colindancia al Norte de la propiedad, a las vías férreas que eran de propiedad del Estado, teniéndose por acreditada la transgresión de los arts. 66.I.1 de la LSNRA y 309.I del DS 29215; así como, la Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545; lo que, desnaturalizó el proceso de saneamiento interno aplicado a las parcelas 445 y 485.