SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0804/2023-S2

El accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia, y el principio de legalidad; alegando que, como resultado de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el BCB, los Magistrados demandados emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 70/2021 de 2 de diciembre, declarando la nulidad de la RS 19795 de 27 de octubre de 2016, así como los antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “Laguna Azul” y “San Miguel”, hasta el Informe en Conclusiones; empero, sin la debida fundamentación y motivación, actuando en forma ultra petita, realizando actos que no fueron pedidos en la aludida demanda; tornándose en una resolución incongruente entre lo pretendido y lo resuelto; toda vez que, la misma versa sobre el incumplimiento del inc. h) del art. 292 del DS 29215, mientras que el fundamento del fallo impugnado tiene que ver respecto a que el INRA no consideró el precitado Informe, los memoriales y documentación de derecho propietario que presentó y adjuntó el Banco Sur S.A., en el proceso de saneamiento del cual deviene el derecho de propiedad del BCB. Por otra parte, omitieron valorar que la citada entidad bancaria no cuenta con asentamiento en el terreno y tampoco cumple la FES, pretendiendo ser propietaria de un predio que fue sometido a saneamiento, donde se evidenció a los verdaderos poseedores. 

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso

La SCP 0655/2020-S2 de 12 de noviembre sostuvo que: “Al respecto, la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre sostuvo que ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

(…)

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’.

Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, remarcó: ‘La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…’” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  El principio de congruencia como elemento del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, sostuvo que este principio es entendido en el ámbito procesal: “…como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (el resaltado y subrayado son nuestros).

Razonamiento que fue reiterado a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0255/2014, 0704/2014 y 0735/2020-S2.

Por su parte, la SCP 1083/2014 de 10 de junio, en cuanto a ese principio estructurante del debido proceso, expresó que: “El debido proceso se integra por diferentes elementos que viabilizan las garantías mínimas del justiciable; así, la congruencia de las resoluciones judiciales, constituye el debido proceso. Al respecto, Guillermo Cabanellas, entiende al principio de congruencia como: ‘Oportunidad, conveniencia entre preguntas y respuestas; entre demandas y concesiones o resoluciones. II Conformidad entre el fallo judicial y las pretensiones plateadas por las partes.

Las sentencias deben ser congruentes con las súplicas de las demandas, de su contestación o de su reconvención, sin que hechos posteriores a la discusión escrita puedan modificar los términos en que fue trabada la litis. La discrepancia entre sentencia y demanda permite los recursos establecidos por los códigos de procedimiento…’.

En el marco de la premisa anterior y, desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión” (énfasis añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

Del desarrollo jurisprudencial descrito en el presente caso, y la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, como emergencia de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el BCB contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema 19795 de 27 de octubre de 2016, que resolvió anular Títulos Ejecutoriales correspondientes a predios ubicados en el municipio de Trinidad, provincia Cercado del departamento de Beni; los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental -ahora demandados-, emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 70/2021 de 2 de diciembre, declarando probada la referida demanda, disponiendo la nulidad de la aludida Resolución Suprema, así como los antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “Laguna Azul” y “San Miguel”, hasta el vicio más antiguo; es decir, el Informe en Conclusiones.

Establecidos con precisión los antecedentes procesales concernientes a la presente causa, se advierte que el accionante denuncia la falta de fundamentación, motivación y congruencia en el fallo supra descrito; debido a que, se habrían realizado actos que no fueron pedidos en la demanda contenciosa administrativa, tornándose en una resolución incongruente entre lo pretendido y lo resuelto; toda vez que, la misma versa sobre el incumplimiento del inc. h) del art. 292 del DS 29215, mientras que el fundamento del fallo impugnado tiene que ver respecto a que el INRA no consideró el citado Informe en Conclusiones, los memoriales y la documentación de derecho propietario que presentó y adjuntó el Banco Sur S.A., en el proceso de saneamiento del cual deviene el derecho de propiedad del BCB; asimismo, omitieron valorar que la citada entidad bancaria no cuenta con asentamiento en el terreno y tampoco cumple la FES, pretendiendo ser propietaria de un predio que fue sometido a saneamiento, donde se evidenció a los verdaderos poseedores.

En ese marco, a efectos de establecer si dichos extremos son evidentes, y analizar si la mencionada Resolución es congruente y contiene la debida fundamentación y motivación, corresponde conocer los extremos que la sustentan; a tal fin, el indicado fallo identificó problemas jurídicos dentro del presente caso, en función a los argumentos de la demanda contenciosa administrativa, contestación, réplica y el petitorio de los terceros interesados, los cuales se desarrollan a continuación:

1)   Si bien el inc. h) del art. 292.I del DS 29215 establece la obtención de información relativa a registros públicos y otra que sea pertinente al objeto de trabajo; sin embargo, su supuesta inobservancia no significa que el proceso de saneamiento se encuentre viciado y corresponda declarar su nulidad; considerando además el alcance que tienen aquellos, cuya información obtenida debe ser precisa en cuanto al objeto, fechas y otras características, dado que los mismos pueden cambiar en el tiempo; puesto que, al tratarse de un proceso de saneamiento respecto de predios agrarios, la información con relación a titularidad o la existencia de procesos, se recaba de los registros y archivos que contiene con que cuenta el INRA; por consiguiente, el Informe Técnico Legal UDSABN 1021/2015 de 6 de octubre, se encuentra conforme a la precitada previsión legal;

2)   El inicio de procedimiento del proceso de saneamiento se publicitó de conformidad a lo dispuesto en el parágrafo V del art. 294 del supra citado Decreto Supremo, careciendo de veracidad y sustento lo expresado por el solicitante de tutela, sin que se advierta haberse causado indefensión; máxime, si el Banco Sur S.A. en liquidación, se apersonó al referido proceso en su oportunidad; asimismo, no es evidente la vulneración del parágrafo VI de la precitada norma reglamentaria, argumentando que no se notificó personalmente a propietarios y poseedores; puesto que, dicha forma de notificación es aplicable cuando el proceso se desarrolla bajo la modalidad de (SAN-SIM) a pedido de parte, que no es la modalidad del caso de autos;

3)   No se evidenció la transgresión de los arts. 296.I y 299 del DS 29215; toda vez que, la tarea de encuesta catastral como una de las actividades que comprende el relevamiento de información en campo, se traduce en la “Ficha Catastral”, en la que se procede al registro de los datos del predio sometido a proceso de saneamiento, mismo que fue levantado y elaborado en el desarrollo del proceso de saneamiento, conforme se tiene de las Fichas Catastrales de los predios “Laguna Azul” y “San Miguel”; en consecuencia, carece de veracidad y sustento lo afirmado por el impetrante de tutela;

4)   Si bien en el legajo de saneamiento no existe actuado administrativo por el que se remita el proyecto de resolución determinativa a la Comisión Departamental, dicha ausencia no establece vicio procesal que amerite imprescindiblemente su reposición; considerando que, conforme prevé el parágrafo II del art. 281 del DS 29215, “…la Resolución Determinativa de Área, se emite por el Director Departamental del INRA con la emisión o no del dictamen que debe expedir la Comisión Agraria Departamental, lo que determina que dicha actuación administrativa no tenga la calidad de sine qua non…” (sic); más aún, cuando la parte actora no especificó ni fundamentó que dicha omisión de remisión le hubiera ocasionado perjuicio irreparable en sus derechos o indefensión, o que la misma sea trascendente para considerar un vicio procesal que amerite necesariamente su nulidad;

5)   Los datos, sugerencias y conclusiones que se expresan en el Informe en Conclusiones como una etapa del proceso de saneamiento, es un acto administrativo de vital importancia, por ser la base principal en la que el órgano administrativo sustenta su determinación, pronunciando la Resolución Final que corresponda en derecho; por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recababa respecto del predio que fue sometido a dicho proceso; extremo que no fue observado por el INRA al emitir el referido Informe en Conclusiones SAN-SIM, con relación a la documentación de derecho propietario que presentó el Banco Sur S.A. en liquidación, sin contener la debida fundamentación y motivación respecto a la misma, afectando el derecho al debido proceso, lo que implica que dicha actividad administrativa se halle viciada de nulidad;

6)   Ante la existencia de documentación que se presentó en el proceso de saneamiento por los beneficiarios: Fernando Alcides Sattori Cortéz -ahora accionante- entre otros, de los predios “Laguna Azul” y “San Miguel”, la misma fue derivada para ser considerada en su oportunidad por el INRA, tal cual se desprende de la RA UDSA-BN 19/2015 de 17 de abril, que como efecto de la anulación del aludido proceso; legajo de saneamiento que, como efecto de la anulación de este, dispuso considerar en lo que corresponda en futuras actuaciones la documentación presentada por el beneficiario del predio “Laguna Azul”, referente a la traslación del derecho propietario y su actividad, y toda documental como la que presentó el Banco Sur S.A. en liquidación;

7)   No resulta consistente afirmar que el predio “Laguna Azul” no tuviera Título Ejecutorial y por ello se hubiese incurrido en la lesión del    art. 264.II del DS 29215; cuando se antecedentes se desprende que dicha propiedad es el resultado de la fusión de otras, dando lugar a la creación de un nuevo predio (Laguna Azul); “…siendo precisamente la razón por la cual se expresó en el punto anterior la falta de definición por el ente administrativo en el Informe en Conclusiones ante la ausencia de consideración de antecedentes y documentos respecto del derecho de propiedad que aducen tener tanto el actor como los demandados…” (sic); y,

8)   Respecto a los argumentos expresados por terceros interesados -entre ellos el accionante-, referidos a la inexistencia de sobreposición, publicación de edictos, indefensión y documentación de derecho propietario, “…fueron debidamente considerados en su contexto de manera conjunta con los argumentos expuestos por la parte actora y lo argumentado por los demandados (…) concluyendo que el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, incurrió en ilegalidad en el Informe en Conclusiones al no haber considerado, analizado y contrastado la documental que presentó el Banco Sura S.A. en su oportunidad, a fin de determinar lo que corresponda en derecho” (sic).

Según se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el principio de congruencia en su faceta externa, se entiende como la plena correspondencia o coincidencia que debe existir entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución), y lo resuelto por las autoridades judiciales o administrativas; vale decir, responde a la pretensión jurídica o la expresión de los agravios formulada por las partes, siendo una prohibición considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes.

En ese contexto, de la revisión minuciosa de los fundamentos expresados en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 70/2021, emitida por los Magistrados demandados, se constató que los aspectos puntuales cuestionados por el peticionante de tutela en su acción tutelar, respecto a la supuesta incongruencia existente entre lo pedido en la demanda contenciosa administrativa incoada por el BCB -hoy tercero interesado-, y lo resuelto en el precitado fallo confutado, fueron considerados por las autoridades demandadas, respondiendo a todos los agravios identificados en la aludida demanda -descritos en la indicada Sentencia-, así como a los argumentos expresados en la contestación a la misma por parte del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo y Tierras a través de sus representantes, y de los terceros interesados, entre ellos, del impetrante de tutela (Conclusión II.3); constatándose en tal sentido, la respectiva concordancia entre lo pedido y lo resuelto, cumpliendo de esta forma con los lineamientos previstos por la jurisprudencia constitucional glosada en líneas que anteceden, al existir la plena correspondencia entre el planteamiento formulado por la mencionada entidad bancaria y lo decidido en la aludida Sentencia Agroambiental Plurinacional.

Por otra parte, según se tiene glosado en Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, toda autoridad ya sea judicial o administrativa que pronuncie una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, así como fundamentar y motivar a través de la exposición de las razones que le llevaron a tomar determinada decisión expuestas de forma clara y concisa; citando a su vez, las disposiciones legales que sustentan la misma, no siendo exigible una exposición amplia de consideraciones, tampoco una mera relación de los documentos o mención de los requerimientos de las partes, sino una estructura de forma y fondo que permita la comprensión del recurrente o afectado.

En el marco del entendimiento jurisprudencial precedentemente anotado y del examen de los fundamentos expresados en el fallo objeto de análisis, se advierte en primera instancia que expuso los antecedentes procesales relativos a la demanda contenciosa administrativa incoada; asimismo, describió los argumentos esgrimidos en la contestación a la misma y de los terceros interesados; en ese marco, contiene una debida y adecuada fundamentación enmarcado en los agravios denunciados por el BCB en la referida demanda, haciendo alusión a la normativa legal agraria vigente que sustenta las argumentaciones expresadas, así como la determinación asumida.

En cuanto concierne al componente motivación, expresó razonamientos que explicaron de forma clara los motivos que dieron lugar a la determinación de declarar probada la demanda contenciosa administrativa con base en los agravios u ofensas denunciados en la misma, y por consiguiente disponer la nulidad de la RS 19795, así como los antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “Laguna Azul” y “San Miguel”, hasta el vicio más antiguo; es decir, el Informe en Conclusiones, al entender que se incumplió la normativa agraria administrativa referida al contenido del citado Informe, debiendo la entidad administrativa ejecutora del proceso de saneamiento, subsanar la irregularidad incurrida para luego emitir la resolución administrativa final de saneamiento que corresponda en derecho con la debida fundamentación y motivación.

En tal virtud, los argumentos esgrimidos no resultan arbitrarios, menos contrarios a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad, dejando pleno convencimiento que la decisión asumida obedece a la racionalidad y a la aplicación de lo previsto en las normas legales en materia agraria vigentes, en observancia del principio de seguridad jurídica; sin dejar de mencionar que, la motivación no necesariamente implica la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino una estructura de forma y fondo, debiendo más bien ser concisa pero clara, justificando razonablemente lo dispuesto -según lo expresado en la jurisprudencia antes descrita-; extremos que efectivamente acontecen en la Sentencia ahora objetada.

Por todo lo señalado, no se evidenció la vulneración del derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia externa, alegados por el impetrante de tutela, al emitirse la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 70/2021, tomando en cuenta que los demás derechos denunciados en la acción de defensa, fueron retirados por el prenombrado en su memorial de subsanación (fs. 623 y vta.); correspondiendo en tal mérito, denegar la tutela solicitada.

Finalmente, en lo concerniente a la transgresión del principio de legalidad, también invocado por el accionante; este Tribunal no estableció la forma en la que el mismo fue vulnerado, a efectos de su consideración y tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no obró de forma correcta.