SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0892/2023-S2

La accionante reclama la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al acceso a la justicia y al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación; por cuanto, la autoridad demandada dentro de la denuncia penal que planteó contra miembros de la Comisión de Prestaciones de la CPS Potosí -hoy terceros interesados- por el delito de incumplimiento de deberes -por no haberle provisto de los medicamentos indispensables para tratar la enfermedad que le diagnosticaron; lo que, la obligó a erogar gastos importantes en detrimento de su economía-, confirmó el Requerimiento Fundamentado de Rechazo de Denuncia, sin identificar ni describir el hecho que constituiría el delito denunciado y tampoco analizar la conducta de cada uno de los denunciados.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Fundamentación y motivación de las resoluciones emitidas por el Ministerio Público

Al respecto, la SCP 0645/2018-S3 de 11 de diciembre, haciendo alusión a la SC 1523/2004-R de 28 de septiembre, sostuvo que: «“…toda decisión emitida dentro de un proceso penal que no implique cuestión de mero trámite sino que concierna al fondo de lo que se investiga debe ser necesariamente motivada o lo que es lo mismo, debidamente fundamentada, lo que significa, que tanto el fiscal o los jueces que conozcan el proceso, sea en control jurisdiccional o para resolver el fondo, deberán dictar sus requerimientos o resoluciones cumpliendo las exigencias de la estructura de forma como de contenido de las mismas. En particular en lo relativo al contenido de fondo, no sólo deberán circunscribirse a relatar lo expuesto por las partes sino también citar las pruebas que aportaron las partes, exponer su criterio sobre el valor que le dan a las mismas luego del contraste y valoración que hagan de ellas dando aplicación a las normas jurídicas aplicables para finalmente resolver.

Si no proceden de esa forma y dictan una resolución sin respetar la estructura señalada, resulta obvio que su decisión será arbitraria y considerada subjetiva e injusta, pues el sujeto procesal a quien no le sea favorable no podrá entender y menos saber la razón jurídica de la decisión; y de incurrirse en esta omisión al disponer sobreseimiento a favor de la parte imputada, la víctima podrá impugnar el requerimiento ante el superior jerárquico, y si éste igualmente incurre en la misma omisión, quedará abierta la jurisdicción constitucional para que acuda a la misma en busca de protección a sus derechos a la seguridad jurídica y de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, cuyo alcance no abarca, como se dijo, a que la parte acusadora pretenda que este Tribunal obligue a un Fiscal a presentar obligatoriamente la acusación si no únicamente a que dicha autoridad emita su requerimiento conclusivo debidamente fundamentado como lo exigen las normas previstas por los arts. 45. 7) de la LOMP, 73 y 323.3 del CPP”.

La fundamentación y motivación de resoluciones como componente del debido proceso, es también exigible en los requerimientos emitidos por el Ministerio Público, máxime, si en ejercicio del principio de objetividad los Fiscales de Materia como tenedores del monopolio de la investigación criminal en delitos de acción pública, optan por la desestimación, rechazo de la denuncia y sobreseimiento; por lo cual, resulta pertinente establecer, que a tiempo de analizar la fundamentación y motivación desplegada por los Fiscales de Materia, se debe considerar el momento procesal de la investigación penal; es decir, que, en los actos iniciales no se puede exigir la misma intensidad argumentativa que en los momentos conclusivos de la investigación penal; por cuanto, una resolución de rechazo de denuncia, y la de sobreseimiento -formas de requerimientos conclusivos de la etapa preliminar y preparatoria-, son el resultado del análisis de los actos investigativos, en tanto que, una desestimación solo obedece al incumplimiento de las formalidades o presupuestos para la activación de la etapa inicial de la investigación. Dicho criterio se aplica no solo en cuanto a las resoluciones y requerimientos emitidos por los fiscales del caso, sino también a las autoridades jerárquicas, cuando resuelven impugnaciones contra las determinaciones de los primeros»  (el resaltado corresponde al texto original).

III.2. De la tutela judicial efectiva

La Norma Suprema en su art. 115.I establece que: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos” (negrillas agregadas).

Asimismo, el art. 8.1 de la CADH señala que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

Sobre el particular, la SCP 0679/2018-S2 de 23 de octubre, citando a la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, sostuvo que: «“En ese orden de ideas, siguiendo la normativa referida, corresponde señalar que el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia -sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado- contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”.

De acuerdo a lo anotado precedentemente, el derecho a la tutela judicial efectiva es básicamente el derecho de acceso libre a la jurisdicción o a la de justicia, que se encuentra consagrado en el art. 115.I de la CPE, derecho que tiene tres elementos constitutivos: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción; b) Lograr el pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el conflicto; y, c) Lograr que la resolución emitida por la autoridad jurisdiccional sea cumplida y ejecutada» (el resaltado es nuestro).

Por su parte, la SCP 0781/2015-S2 de 15 de julio, estableció que: «“…la garantía de la tutela jurisdiccional eficaz, entendida en el sentido más amplio, dentro del contexto constitucional referido, como el derecho que tiene toda persona de acudir ante un juez o tribunal competente e imparcial, para hacer valer sus derechos o pretensiones, sin dilaciones indebidas” (…).

La SCP 0861/2012 de 20 de agosto, recogiendo el razonamiento de la    SC 1967/2011-R de 28 de noviembre, señaló: “Sobre la tutela judicial efectiva, el art. 115.I de la CPE, establece que: ‘Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos…’; de ello se infiere que es facultad de acceso de toda persona ante los órganos de administración de justicia a efectos que en el ejercicio de sus derechos, emita una resolución o decisión, procure su defensa, logrando el pronunciamiento de una resolución que tutele sus derechos, como bien jurídico protegido; en ese sentido la SC 1388/2010-R de 21 de septiembre, indicó: ‘La tutela judicial efectiva comprende la posibilidad de activar o iniciar ante los órganos jurisdiccionales un proceso, en el que obtenga una sentencia fundamentada que declare el derecho de cada una de las partes conforme corresponda en justicia, además implica la posibilidad de poder interponer los recursos que la ley establezca y la eventualidad de obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia, con el objeto de garantizar el restablecimiento de una situación jurídica vulnerada, evitando la indefensión, involucrando el acceso a los tribunales; la efectividad de las decisiones judiciales; y el ejercicio del recurso previsto en la ley’”.

Por lo que toda persona podrá acudir ante los órganos encargados de la administración de justicia, en el que las autoridades judiciales velarán porque el proceso judicial que tengan a su cargo se desenvuelva acorde a las garantías jurisdiccionales, procesales y constitucionales, a más del libre acceso al proceso por parte del justiciable y en la que ante una petición suya, obligue a la autoridad judicial a pronunciarse sobre el fondo de la pretensión llevada a juicio, debiendo responderle de forma eficiente y debidamente sostenida, materializando así el derecho a la tutela judicial efectiva o de acceso a la justicia» (las negrillas fueron añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante reclama la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al acceso a la justicia y al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación; por cuanto, la autoridad demandada dentro de la denuncia penal que planteó contra miembros de la Comisión de Prestaciones de la CPS Potosí -terceros interesados- por la presunta comisión del delito de incumplimiento de deberes -por no haberle provisto de los medicamentos indispensables para tratar la enfermedad que le diagnosticaron; lo que, la obligó a erogar gastos importantes en detrimento de su economía-, confirmó el Requerimiento Fundamentado de Rechazo de Denuncia, sin identificar ni describir el hecho que constituiría el delito denunciado y tampoco analizar la conducta de cada uno de los sindicados.

De forma previa al análisis del caso concreto, corresponde revisar su procedencia, que en cuanto al principio de subsidiariedad establecido en los arts. 129.I de la Norma Suprema y 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), de cuya lectura se tiene que antes de activar la acción de amparo constitucional, se deben agotar los medios legales previstos en protección de los derechos y garantías considerados afectados para poder acudir a la jurisdicción constitucional; en el presente caso, se evidencia que la accionante está cuestionando la Resolución jerárquica FDP-T.O.R./R.CH.G. 233/2021, que confirmó el Requerimiento Fundamentado de Rechazo de Denuncia, siendo aquella la decisión asumida en la última instancia prevista para dilucidar si los derechos de la impetrante de tutela, en su calidad de denunciante penal, fueron vulnerados o no; consiguientemente, no existiendo recurso alguno pendiente que tramitarse, se tiene cumplido el principio de subsidiariedad; en ese orden, corresponde analizar si se cumplió con el principio de inmediatez, previsto en los arts. 129.II de la CPE y 55.I del CPCo, los cuales prevén que la parte que se considere afectada en sus derechos fundamentales tiene un plazo máximo de seis meses para la presentación de esta acción tutelar en busca de su protección.

Al efecto, se advierte que la mencionada Resolución jerárquica fue notificada a la accionante el 9 de febrero de 2022 (Conclusión II.4); y este mecanismo de defensa fue incoado el 5 de agosto del mismo año; es decir, faltando cuatro días para el cumplimiento del indicado plazo; lo que, significa que fue activado dentro del término establecido.

Consiguientemente, advertido el cumplimiento de los principios analizados, se ingresará al análisis de la presente demanda tutelar.

En ese mérito, enunciado el planteamiento del problema, corresponde contextualizar el mismo; así, se tiene que la solicitante de tutela planteó denuncia penal contra los terceros interesados por la presunta comisión del delito de incumplimiento de deberes (Conclusión II.1); asimismo, el 20 de julio de 2021, se emitió el Requerimiento Fundamentado de Rechazo de Denuncia (Conclusión II.2), la cual fue objetada por memorial presentado el 10 de agosto de 2021 (Conclusión II.3); resuelta mediante la Resolución FDP-T.O.R./R.CH.G. 233/2021, que confirmó dicho requerimiento conclusivo impugnado (Conclusión II.4).

Descrito el contexto señalado, corresponde dilucidar lo ahora reclamado por la impetrante de tutela, consistente en que la Resolución FDP-T.O.R./R.CH.G.233/2021 emitida por la Fiscal Departamental de Potosí no fue debidamente fundamentada ni motivada, al no identificar o describir el hecho denunciado como delito, menos analizar la conducta de cada uno de los denunciados; a ese fin se cita su contenido:

i)   En cuanto a situaciones en las que el director de la investigación, previo análisis del caso concreto decida emitir una resolución de rechazo, el art. 304 del CPP establece las siguientes causas para esa determinación, a saber:

“1) Resulte que el hecho no existió, que no está tipificado como delito o que el imputado no ha participado en él.

2) No se haya podido individualizar al imputado.

3) La investigación no haya aportado elementos suficientes para fundar la acusación; y

4) Exista algún obstáculo legal para el desarrollo del proceso” (sic).

En el caso particular se tiene que: “…en relación al delito de INCUMPLIMIENTO DE DEBERES es un delito de acción penal pública y el precepto legal indica lo siguiente: ‘La servidora o servidor público que ilegalmente omitiere, rehusare hacer o retardare un acto propio de sus funciones, será sancionado con privación de libertad de uno (1) a cuatro (4) años’

(…)

Este tipo penal, requiere las siguientes condiciones para considerar la concurrencia de una conducta delictiva y su respectiva adecuación provisional al tipo penal: 1) Ser servidora o servidor público, conforme a ello, según el Estatuto del Funcionario Público, Servidora o Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades Estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración. Asimismo, por Autoridad, se entiende a aquellos servidores públicos, que por su jerarquía y funciones son los principales responsables de la administración de la administración de las entidades de las que formen parte. 2) Ilegalmente omitir, rehusar hacer o retardar un acto propio de sus funciones; cabalmente éste tipo penal, protege el correcto funcionamiento de la administración pública, teniendo presente que, omite el acto propio de sus funciones el servidor o la servidora que no lo lleva a cabo; rehúsa hacerlo quien, ante un pedido u orden legítimos, se niega a realizarlo y lo retarda el que no lo realiza en la oportunidad determinada por ley…” (sic);

ii)  En el presente caso, no se evidencia el incumplimiento de deberes por parte de los sindicados, pues estos no son funcionarios públicos; ya que, se rigen por la Ley General del Trabajo y no así por el Estatuto del Funcionario Público, en cuyo art. 3 establece que el ámbito de aplicación del mismo abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración; igualmente, están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Estatuto los servidores públicos que presten servicio en las entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas; las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Órgano Judicial, entre otros; más aun, tomando en cuenta que la estructura típica del incumplimiento de deberes refiere como un elemento del tipo que el sujeto activo solo puede ser la servidora o servidor público en ejercicio de su propia función que omita o rehúse un acto propio de sus funciones;

iii) “…de los elementos de convicción recabados durante la fase de la investigación, no se evidencia que existen elementos indiciarios objetivos que permitan sostener los argumentos contenidos en la denuncia, por cuanto los denunciados (…) en su condición de componentes de la Comisión de Prestaciones de la Caja Petrolera de Salud de la ciudad de Potosí, de qué manera hayan actuado dolosamente y hayan omitido, rehusado o retardado un acto propio de sus funciones en los términos establecidos que para concurrencia de un accionar delictivo equiparable al tipo penal de Incumplimiento de deberes debe ser realizado desde la interpretación taxativa a la ley extrapenal que establece con precisión de los deberes a los que se encuentran sujetos los servidores públicos…” (sic);

iv) “…tomando conocimiento del hecho y realizando el análisis respectivo, la Fiscal de materia ha fundamentado su requerimiento de rechazo conforme la permisión del Art. 304 núm. 1), aspecto que es correcto ya que evidentemente se ha llegado a establecer que el hecho vertido por la denunciante y la supuesta comisión del delito de Incumplimiento de deberes, en la que presuntamente se encuadraría la acción realizada por los ciudadanos (…), deduciendo del mismo ‘el hecho no está tipificado como delito’, consecuentemente su conducta de los denunciados no se acomoda al tipo penal descrito en el Art. 154 del Código Penal (…), ya que el cumulo de diferentes elementos de convicción aportados a la investigación, su estudio y previa valoración, se entiende que fueron analizados durante el transcurso de la investigación por parte de la titular de la acción, para la determinación asumida porque a razón de ello se entiende que el hecho no está tipificado como delito, no adecuándose…” (sic), a este, lo que impide viabilizar un requerimiento distinto con relación a los denunciados; y,

v)  Con relación a lo argumentado en el memorial de objeción, consistente en que: la CPS Potosí es una institución de salud dependiente del Estado y por ende sus trabajadores son funcionarios públicos, que se intentó sustentar que los denunciados son funcionarios públicos porque en la emisión de la Resolución 08/2020, reconocieron esa calidad al haber aplicado la Ley de Administración y Control Gubernamentales; y, que el Requerimiento Fundamentado de Rechazo de Denuncia incumplía el deber de fundamentación, la Fiscal Departamental demandada determinó: No es evidente que el aludido centro médico sea dependiente del Estado, porque según su Estatuto Orgánico, es una entidad con patrimonio propio y autonomía administrativa, legal y técnica, encargada de otorgar prestaciones en el régimen de corto plazo de la seguridad social; no adjuntó la Resolución 08/2020; lo que, impide su valoración; y, del análisis de dicho requerimiento conclusivo, se advierte que la misma se halla debidamente fundamentada y motivada; consiguientemente, no se observó agravio alguno causado por la Resolución cuestionada.

En ese marco, corresponde revisar el alcance del derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación, al respecto, sobre la base del Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se debe tomar en cuenta que una decisión para estar en el marco del derecho, tiene que justificarse debidamente; en ese orden, es necesario aplicar la normativa pertinente al caso concreto, no siendo suficiente el señalamiento de esta, sino que la misma, debe ser la base de la razón de la decisión asumida finalmente, integrándose con las pruebas y los hechos objetivamente dilucidados, armando de esa forma una motivación de aquella decisión, creando un sistema de razonamientos derivados unos de otros, siendo ese el camino correcto a seguir para administrar justicia.

En ese orden, revisada la decisión cuestionada, a la luz de la jurisprudencia constitucional que establece cómo una decisión cumple con la debida fundamentación y motivación, se advierte que la Fiscal Departamental de Potosí arribó a conclusiones y afirmaciones sin explicar de qué manera llegó a ellas; es decir, sin justificarlas.

Así, se tiene que es evidente que la referida autoridad analizó en detalle la norma que tipifica el delito de incumplimiento de deberes, como se tiene del inc. i) precedentemente descrito, entre ellos indicó que una de las condiciones para cometer el tipo penal anunciado era ser funcionario público y sobre eso, en el inc. ii), arribó a la conclusión de que los denunciados penalmente no eran funcionarios públicos porque se regían a la Ley General del Trabajo y no al Estatuto del Funcionario Público que en su art. 3 se identificó a quienes llegan a ser dichos funcionarios; empero, no explicó por qué el hecho de ser regidos los denunciados por la Ley General del Trabajo los excluía de ser funcionarios públicos, y que por ende los mantenía al margen del referido Estatuto, siendo en ese orden, arbitraria la conclusión a la que arribó la Fiscal Departamental demandada, pues no explicó el origen de esa determinación y no expuso la circunstancia particular de los denunciados al respecto, omitiendo señalar qué elemento probatorio aportó, que los hechos eran como los interpretó, de esa forma incurrió en una vulneración del debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación.

Posteriormente, considerando el inc. iii) citado ut supra, se puede verificar que la indicada autoridad señaló que, de los elementos de convicción recabados no se permitió sostener lo expuesto en la denuncia penal en cuanto a su actuar doloso o la omisión en que hubieran incurrido los sindicados para catalogar su acto como incumplimiento de deberes, para lo cual se debía aplicar la norma extrapenal que identifique los deberes de los funcionarios públicos; sin embargo, genera un quiebre con relación al razonamiento suyo señalado precedentemente, porque mientras allí indicó que los denunciados no eran funcionarios públicos; por lo que, faltaba un componente del tipo penal, aquí está analizando los restantes elementos del tipo relacionados a esos funcionarios, buscando el dolo en la omisión de los deberes a los que se hallan sujetos estos, cuando al faltar aquel, la conducta de los denunciados ya no se podría adecuar al mismo; generando incertidumbre en su análisis, respecto así son o no funcionarios públicos los denunciados, y con relación a que sin ser necesario continuó con el análisis de los otros elementos del tipo, pues la ausencia de un elemento del tipo hace innecesario el análisis de otros; todos los indicados aspectos que denotan falta de motivación en dicho inciso en relación con el precedente.

En el inc. iv), justificó la decisión asumida por la Fiscal de Materia, indicando que el cúmulo de elementos aportados a la investigación, su estudio y previa valoración fueron analizados en la investigación por esa representante fiscal para concluir que el hecho denunciado no era tipificado como delito; al respecto, asumió una explicación suficiente a tiempo de dar por bien realizada la tarea de la indicada autoridad de primera instancia, dando a entender que la conducta denunciada finalmente era atípica; es decir, que no estaba penada por ley, mas no forma parte de un fundamento armónico con el precedente inciso; ya que, si la conducta es atípica, es innecesario el análisis de los elementos del tipo, como lo hizo en dicho inciso citado, incurriendo nuevamente en una decisión sin la suficiente motivación y fundamentación.

Con relación a que la CPS Potosí no depende del Estado, porque es una institución con patrimonio propio y autonomía administrativa técnica y legal, la Fiscal Departamental demandada no efectuó un análisis suficiente para afirmar lo aseverado, porque no expuso cuál fue la fuente de esa información respecto a dicho patrimonio y autonomía en los ámbitos indicados, lo que impide conocer efectivamente si la precitada Caja depende o no del Estado; de esa manera, nuevamente, la autoridad demandada incurrió en la omisión señalada ut supra.

En ese orden, dado el defecto advertido que indica imprecisión en la decisión asumida; no obstante que inicialmente la autoridad demandada hizo referencia a la denuncia y por ende al hecho descrito como delito por la víctima, la carencia de razonabilidad a tiempo de ir llegando a las diferentes conclusiones infundadas, indica claramente que no se ingresó de forma detallada a analizar cada conducta de los denunciados, lo que significa una vez más que no se respetó el debido proceso en los componentes ya mencionados.

Con respecto a la denuncia de vulneración del derecho de acceso a la justicia, cuyo alcance está descrito en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional, donde se indica que el mismo implica que toda persona tiene garantizada la posibilidad de activar un proceso para lograr una resolución de acuerdo a derecho; se evidencia que la accionante acudió al Ministerio Público a través de una denuncia contra los terceros interesados; empero, como emergencia de una determinación -Resolución FDP-T.O.R./R.CH.G.233/2021- sin fundamento ni motivación, se le impidió obtener una decisión sobre la responsabilidad penal de ellos, en la falta de provisión del medicamento recetado para tratar su enfermedad, obstaculizándose así ilegalmente el ejercicio del derecho ahora analizado.