SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0935/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 26 de mayo de 2023, cursante de fs. 142 a 156 vta., el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Título Ejecutorial Colectivo 020711 de 10 de abril de 1988, emergente de un proceso agrario que concluyó con la Resolución Suprema 74059 de 18 de julio de 1957, el entonces Presidente de la República de Bolivia otorgó a Guadalupe Rivera Vega, María Candelaria Hoyos Olguín -sus padres fallecidos- y a doce comunarios más de Pampa Galana, acciones y derechos en el terreno ubicado en el cantón El Monte Pampa Galana, provincia Cercado del departamento de Tarija, para uso común de cultivo de la tierra y pastoreo de animales, según sus costumbres y la subsistencia de sus familias, como derechos comunales de uso y aprovechamiento colectivo en lo proindiviso de más de 300 ha, registradas en la oficina de DD.RR. a través del folio real con Matrícula 6.01.1.25.0001922, asiento A-1 de 13 de junio de 2006.

El 2007, un grupo de más de doscientas personas ingresaron de forma violenta a sus terrenos comunales mediante medidas de hecho -pese a que cuentan con un derecho real constituido-, se asentaron en los mismos, efectuando construcciones clandestinas y sorprendentemente “a la fecha”, el Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -ahora demandado- “…está a punto de aprobar sus planos, expresando que lo hará por la posesión…” (sic); extremo que no sería evidente, puesto que existen procesos penales en curso; el primero, por despojo interpuesto el 2009 por su persona en representación de los comunarios de Pampa Galana, el cual se halla con recurso de apelación restringida, pendiente de resolución; y el segundo, iniciado en su contra los avasalladores de los terrenos en la misma gestión, por la presunta comisión del delito de uso de instrumento falsificado, causa que también se encuentra en trámite; razones por las cuales, el aludido Director, así como el Alcalde demandado, están impedidos de realizar cualquier procedimiento de regularización del derecho propietario de los asentados, afectando derechos comunales colectivos de los campesinos de aquel sector; asimismo, la referida entidad edil favoreció el asentamiento ilegal, a través de la mancha urbana que abarcó parte de dichos terrenos el 2017.

Por su parte, personas denominadas dirigentes de la agrupación Tarijeños en Progreso, que no cuentan con legitimación alguna, solicitaron ante la oficina de DD.RR. el bloqueo de la Matrícula 6.01.1.25.0001922 correspondiente a uno de los títulos ejecutoriales que otorgó un terreno en lo proindiviso a trece comunarios, por supuesta disposición de la Sentencia 27/2014 de 14 de octubre, emitida por el Tribunal de Sentencia Penal Tercero de la Capital del citado departamento, argumentando la anulación del Título Ejecutorial de Dotación 020711; en mérito a ello, la Subregistradora de DD.RR. de dicho departamento -hoy demandada-, dio curso a ese pedido el 20 de marzo de 2009, alegando una medida de seguridad administrativa; empero, sin que medie una orden o resolución judicial que disponga el bloqueo de la citada Matrícula, excediendo sus funciones y atribuciones previstas en la ley; determinación que subsiste en la actualidad, no habiendo considerado que según la Constitución Política del Estado, las pequeñas propiedades rurales son inembargables.

Producto de ello, en reiteradas oportunidades solicitó al Registrador de DD.RR. de igual departamento -codemandado-, el desbloqueo de la aludida Matrícula; requerimiento que “hasta la fecha” fue negado sin fundamento ni respaldo legal alguno, exigiéndole que adjunte documentación sujeta a registro; extremo que, es de imposible cumplimiento, incurriendo en inmoralidad administrativa y favoreciendo a los asentados, ocasionando un grave perjuicio a los comunarios de Pampa Galana; toda vez que, los terrenos quedaron en manos de terceros, quienes afectaron modificando el medio ambiente, el espacio, el patrimonio y de manera conexa su derecho propietario, no permitiéndoles el ingreso a dichos predios, tampoco cumplir con los fines y objetivos de la dotación agraria y la conservación del medio ambiente, como las tomas de agua naturales de sus animales, perturbando sus derechos colectivos.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público o común, al usufructo de la comunidad, al derecho a la seguridad, a la salud, a la vida, al medio ambiente sano, al patrimonio, a la propiedad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la integridad física, citando al efecto los arts. 33, 35, 244, 251, 339 y 342 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó: “…Se protejan los derechos colectivos referentes a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA, GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 31 de mayo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 249 a 253 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de sus abogadas, ratificó los términos de su memorial de acción popular, y ampliándolos señaló que: a) Su legitimación activa emergió en virtud a su condición de hijo de Guadalupe Rivera Vega y María Candelaria Hoyos Olguín, quienes fueron comunarios de Pampa Galana, en mérito a una dotación de acciones y derechos, en el terreno ubicado en el cantón denominado El Monte Pampa Galana, correspondiente a la provincia Cercado del departamento de Tarija, por efecto de la reforma agraria; b) Conforme al art. 136.II de la CPE, puede interponer esta acción tutelar cualquier persona a título personal o en representación de una comunidad, sin necesidad incluso de poder especial para ello, porque es un mecanismo que no requiere de mayores formalidades; y, c) El Director codemandado, indicó que se iba a aprobar la planimetría en atención a la posesión de los avasalladores del asentamiento, en aplicación de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda, la misma que ya no está vigente, y por tener pacífica y continua posesión más de diez años, inclusive de buena fe, sin considerar que existe un proceso de despojo en curso; por lo que, reiteró se conceda la tutela impetrada.

I.2.2. Informe de los demandados

Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, a través de sus representantes, por informe escrito presentado el 31 de mayo de 2023, cursante de fs. 244 a 245 vta., manifestó que: 1) En su calidad de Alcalde, no aprueba ni ordena planimetrías, tampoco interfiere en el pago de alguna multa a construcciones clandestinas o autoriza las mismas, existiendo un procedimiento previsto en la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda para el efecto; 2) Dentro de la vigencia de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, se aprobó el Decreto Municipal 006/2015 -no señala fecha-, el cual reconoce la personalidad jurídica de la Dirección de Ordenamiento Territorial con autonomía de gestión administrativa, técnica y legal; y, 3) El Director de esa repartición toma sus decisiones de manera individual; por ello, su persona no tiene ninguna decisión en el ámbito de la administración edil, cuyas planimetrías, planos y documentos son aprobados y resueltos técnicamente a través de normativa interna; en consecuencia, se halla demostrada su falta de legitimación pasiva, debiendo ser excluido de esta acción tutelar.

En audiencia de garantías, a través de su representante, puntualizó que en la presente acción tutelar no se identificó cuál es el patrimonio público que se estuviera afectando, la seguridad ni la salud pública; puesto que, existe pleno goce de un ambiente sano, pudiendo evidenciarse que todos los actos de las autoridades administrativas se enmarcaron dentro de sus potestades y no afectan ningún tipo de interés colectivo; por lo que, pidió se deniegue la tutela impetrada.

Gonzalo Alejandro Del Carpio Krayasich, Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, por informe escrito remitido el 31 de mayo de 2023, cursante de fs. 229 a 230 vta., señaló que: i) El peticionante de tutela no acreditó su derecho propietario sobre el terreno que menciona y mucho menos el posesorio; ya que, omitió adjuntar el folio real o Registro de Propiedad de DD.RR., tampoco arrimó documentación que acredite que “a la fecha”, el terreno le pertenecería a la comunidad de Pampa Galana; ii) El prenombrado indicó que no vive en dicho predio, además, en su cédula de identidad registra su domicilio real en la av. La Paz 1776, situado en el barrio La Pampa; por lo que, al no ser integrante de la citada comunidad, tampoco podría representarla;                iii) Dentro del proceso administrativo iniciado en la entidad que representa, el impetrante de tutela pese a su notificación no se pronunció respecto a la Providencia PER-69/C.S.C.-29/2023 de 27 de marzo, aceptando tácitamente que no se podrá paralizar la planimetría, lo que generó un obstáculo para interponer este mecanismo de defensa en su contra; iv) Tampoco impugnó los actos ni resoluciones administrativas que se encuentran ejecutoriadas, pretendiendo suplir sus omisiones con la formulación de esta acción tutelar, cuando existen vías para hacer valer de manera efectiva los supuestos derechos alegados como transgredidos; v) El 31 de enero de 2022, el accionante se apersonó al despacho del Alcalde demandado para poner a conocimiento un “…CONVENIO AVENCIONAL…” (sic) suscrito por él y un grupo de personas situadas en el asentamiento de Pampa Galana, dando a entender que nunca se opuso a la planimetría que ahora se hizo referencia, al estar de acuerdo con todos esos actos; y, vi) El peticionante de tutela ofreció como prueba procesos y sentencias penales de despojo y uso de instrumento falsificado, documentos que indicó se hallan en apelación restringida; por lo cual, no se encuentran ejecutoriados; asimismo, no acreditó por qué una supuesta aprobación de plano, actos y resoluciones administrativas ejecutoriadas vulnerarían el patrimonio público, o de qué manera el espacio público, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza se encontrarían afectados; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

En audiencia de garantías mediante su abogada, ratificó su informe presentado.

Edgar Eyber Retamozo Gareca, Registrador de DD.RR. Tarija, mediante informe escrito presentado el 31 de mayo de 2023, cursante de fs. 217 a 219 vta., indicó que: a) Ejerció sus funciones a partir del 1 de marzo de 2021, en tanto que la situación administrativa por la cual se procedió al bloqueo de la Matrícula 6.01.1.25.0001922, motivo del reclamo a través de este mecanismo de defensa, fue determinado por Palmira Pérez Huanca, exsubregistradora de DD.RR. -demandada-, el 7 de enero de 2015, conforme se acreditó de la impresión del archivo digital de la citada institución; b) La prenombrada efectuó la actuación administrativa, precautelando los intereses del Estado y en aplicación de las normas que hacen a DD.RR.; c) El 12 de mayo de 2022, se presentó reingreso de trámite, documento 582946 que dio lugar a la representación, informando encontrarse la aludida Matrícula bloqueada por motivo de medida administrativa, adjuntando fotocopia legalizada de la Sentencia 27/2014, el Auto de Vista 102/18 de 5 de diciembre de 2018 y Auto Supremo “46/2021-RRC”; d) Mediante memorial se pidió el desbloqueo de la citada Matrícula, con la finalidad de realizar el registro del testimonio, en su condición de heredero de uno de los copropietarios y posteriormente bloquear la misma, “…no correspondiendo tal petición” (sic); y, ante el rechazo de su solicitud, reiteró aquella; sin embargo, no procedió a la presentación de la certificación de vigencia del título, indicando que este sería fidedigno y correspondía al predio de Pampa Galana; e) Posteriormente se le informó al impetrante de tutela que se debía verificar el antecedente dominial y tracto sucesivo del derecho propietario registrado en la oficina de DD.RR. para su desbloqueo; en su caso, los interesados a fin de legalizar su derecho propietario debían recurrir a la vía judicial, que es lo que correspondía, de conformidad con el art. 42 del Decreto Supremo (DS) “27957”;           f) El documento objeto de la controversia, se refiere a un supuesto Título Ejecutorial Colectivo 20711, emitido a Guadalupe Rivera Vega y otros, evidenciando que tiene consignado como Resolución Suprema 74059; no obstante, el indicado Título Ejecutorial Colectivo fue presuntamente extendido el 10 de abril de 1988, situación que se estimó incongruente; g) Valorados los aspectos inherentes al caso, se estableció que el bloqueo de la matrícula se produjo por la exsubregistradora codemandada, al evidenciar la existencia de una acción penal con sentencia que declaró el uso de instrumento falsificado relativo el Título Ejecutorial Colectivo 20711, que dio lugar a la Matrícula 6.01.1.25.0001922; h) Si bien la Sentencia 27/2014, fue confirmada por el Auto de Vista 102/18, el Auto Supremo 045/2021-RRC de 4 de marzo, dejó sin efecto a este último, disponiendo la emisión de uno nuevo, encontrándose por ello, vigente aún y sin ejecutoria; i) De mediar un título ejecutorial investido de falsedad, resultaría que no existe el tracto sucesivo primigenio hacia los particulares y la matrícula que se hubiese obtenido con base en un título carente de eficacia, no puede dar lugar a la titularidad hacia diferentes personas, afectándose los principios de verdad material y seguridad jurídica; j) No puede tenerse por cumplido el antecedente dominial desde el Estado hacia quien reclama los actos registrales y consiguiente suspensión del desbloqueo efectuado por la citada anterior funcionaria, a través de un acto administrativo que no fue motivo de recursos en su oportunidad, acudiendo a la vía judicial correspondiente; y, k) El accionante interpuso este mecanismo de defensa sin acreditación de mediar intereses colectivos que puedan considerarse transgredidos o amenazados, cuando para obtener sus objetivos, bastaría con presentar el certificado oficial requerido de vigencia del título que evidencie que el mismo es fidedigno y corresponde al predio detallado; por lo cual, pidió se deniegue la tutela solicitada.

Asimismo, en audiencia de garantías ratificó el informe descrito ut supra.

Palmira Pérez Huanca, exsubregistradora de DD.RR., a través del informe escrito expedido el 31 de mayo de 2023, cursante de fs. 247 a 248 vta., sostuvo que: 1) En virtud a la petición escrita presentada a dichas oficinas, adjuntando una sentencia por el delito de falsedad material, ideológica, uso de instrumento falsificado, tentativa de estafa y estelionato contra el peticionante de tutela, se procedió al bloqueo de la Matricula 6.01.1.25.0001922 a nombre de Guadalupe Rivera Vega, María Candelaria Olguín y doce comunarios más en lo proindiviso, como una medida administrativa preventiva, facultando a registradores y subregistradores; 2) Dicha medida fue implementada a través del Sistema TEMIS, para resguardar, garantizar y dar seguridad jurídica en las transacciones; a fin de que -como ocurrió en un caso similar-, terceras personas no sean sorprendidas en su buena fe contractual en la adquisición de un predio de dudosa procedencia; 3) “Es menos cierto y evidente que mi persona en calidad de Subregistradora hubiese recibido favores o promesas para gravar la referida Matrícula; en tal caso no se actuó de oficio fue a solicitud de parte y en base en los antecedentes descritos en Sentencia N°27/2014” (sic); 4) De la acción popular presentada, se dedujo que, si bien la indicada Matrícula fue bloqueada, la misma ya fue desbloqueada en mayo de 2022, al momento de emitir el certificado alodial, y su persona hasta ese momento ya no era funcionaria de DD.RR., menos responsable del nuevo bloqueo de la misma; y, 5) El impetrante de tutela equivocadamente refirió que luego de haber sido desbloqueada la aludida Matrícula, fue de nuevo bloqueada por ella; sin embargo, al no ser funcionaria de esa institución desde noviembre de 2015, no fue parte responsable del nuevo bloqueo, sino, cumplió con atender la petición fundamentada, en vista de que el título ejecutorial fue anulado y por tratarse de una sentencia por los delitos mencionados; asimismo, con el desbloqueo realizado por la Subregistradora en funciones en la gestión 2022, quedó sin efecto el bloqueo que efectuó, resultando por ello, improcedente la acción de defensa planteada en su contra; así lo demostraron los informes emitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); puesto que, el bloqueo fue justamente debido a que el título de derecho propietario en el cual pretendió fundar su derecho el solicitante de tutela, era presumiblemente falso.

En la audiencia de garantías, mediante su abogada, se ratificó en el informe adjuntado, añadiendo respecto a la nulidad del título ejecutorial, que de acuerdo al DS 29215 de 2 de agosto de 2007, es el INRA quien debe tomar los recaudos pertinentes para ese cometido y la validez que le da al mismo, “…no corresponde hacer la reposición del título ejecutorial, por lo que de acuerdo a estas reposición se ha negado un recurso que se ha presentado justamente por el accionante, por lo cual no corresponde la validez del título ejecutorial…” (sic); solicitando que se rechace la acción popular formulada.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

Luís Silverio Gutiérrez Cabezas, Fiscal de Materia, en audiencia de garantías solicitó que la presente acción tutelar sea resuelta en el marco del principio de legalidad.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 50/2023 de 31 de mayo, cursante de fs. 254 a 259, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: i) El presente caso se trata de un grupo de personas que están reclamando derechos individuales que presuntamente les asisten, no siendo este mecanismo de defensa la vía legal y válida para hacerlo, no teniendo por ello la calidad de derechos colectivos; ya que, la característica de estos es que sean de todos, pero al mismo tiempo de nadie en particular; ii) En la acción popular interpuesta y lo manifestado en la audiencia de garantías, se reiteraron varias situaciones de controversia; asimismo, se expresó la existencia de procesos judiciales pendientes que se tramitan desde el 2009 por los delitos de despojo y falsedad, entre otros, “…que se encuentra con Sentencia pendiente de ejecutoria, no obstante que la Sentencia ha sido condenatoria, el Auto de Vista que lo confirmó fue anulado en Recurso de Casación…” (sic), debiendo emitirse una nueva resolución; iii) Los intereses de grupo no conforman derechos colectivos, sino que, siguen siendo individuales y subjetivos, que en caso de ser vulnerados, se puede acudir ante la justicia ordinaria, y de persistir la transgresión, acudir a la vía constitucional, pero no a través de la acción popular porque no son derechos colectivos o difusos, conforme lo exige la Constitución Política del Estado y la jurisprudencia constitucional; y, iv) El accionante refirió la existencia de hechos y derechos controvertidos, inclusive el título ejecutorial que el nombrado adujo es legítimo y legal, está calificado presuntamente de falsificado por el INRA; circunstancia que imposibilita un pronunciamiento al respecto.