SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1053/2023-S1

La parte accionante denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, mediante memorial de 27 de mayo de 2022 solicito al Administrador de la Caja Nacional de Salud Regional de Potosí –ahora demandado-  la conversión de los contratos a plazo fijo, en uno de tiempo indefinido otorgándole un ítem como trabajadora de planta, el pago de sueldos devengados y se le reconozcan su derechos sociales y laborales, solicitud que no mereció respuesta teniendo que reiterarla por nota de 12 de julio de similar año en presencia de Notaria de Fe Pública, quién corroboró la falta de pronunciamiento por la autoridad demandada, dejándole en la incertidumbre y tornándose en incierta su situación laboral, aspecto que lesiona sus derechos fundamentales y la de su hija quién merece una protección especial y preferente.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para dicho fin, se analizarán los siguientes fundamentos: a) La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1.  La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

El Tribunal Constitucional Plurinacional como supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, tiene la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad; además, bajo una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derecho de ejercer la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[1]; así, respecto al derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, la suscrita Magistrada relatora en la                               SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción tutelar, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo, ya sea en sentido positivo o negativo

Ahora bien, independientemente de que la solicitud esté inmersa o no dentro de un proceso judicial o administrativo, para abordar el derecho a la petición deben considerarse las siguientes temáticas: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa;                                4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[2], estableció que una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:              i) Emitida de forma pronta y oportuna^[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; ii) Formal^[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[6], lo que implica que la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos

Respecto a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo a efectos de su tutela, en ese mérito sólo se debe cumplir con tres requisitos: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto la SCP 0112/2020-S1 precisó:

Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;               c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: ii.a) Ausencia de respuesta formal; ii.b) Falta de respuesta material; ii.c) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, iii) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

Asimismo, en relación a la legitimación activa referenciando la                              SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la                   SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[7], para posteriormente referenciar las       SSCC 0310/2004-R^[8], 0560/2010-R^[9], 1995/2010-R^[10]; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[11], 2051/2013 de 18 de noviembre^[12]; y, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[13], concluyó que tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición:    1) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada, la jurisprudencia constitucional determinó que se deberá emitir pronunciamiento: i) En el término establecido por ley^[14]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[15].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: a) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; b) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; c) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, d) Argumentada, relacionada a que la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del por qué se da o no curso a la petición.

Por su parte, en cuanto a las peticiones efectuadas dentro un trámite administrativo o proceso judicial que tengan relación con el fondo de la pretensión jurídica; incumbe añadir a lo razonado en la SCP 0112/2020-S1 que fue descrita, las reflexiones constitucionales desarrolladas en la                              SCP 0340/2020-S1 de 17 de agosto[16], que resolvió una acción de amparo constitucional en la cual se denunció que no se hubiese dado respuesta a un memorial y a un recurso de revocatoria, se sostuvo que respecto al memorial no se evidenciaba una respuesta fundamentada y motivada acorde al contenido esencial del derecho a la petición que responda a la solicitud; además, en lo concerniente al recurso de revocatoria se estableció que no se resolvió dicho recurso de forma positiva o negativa, ni se explicó por qué no corresponde su resolución o por qué no es posible atender ese reclamo, en tal sentido, al no darse una respuesta oportuna tanto al memorial como al recurso de revocatoria se concedió la tutela. Asimismo, la SCP 0430/2021-S1 de 15 de septiembre[17], resolviendo una acción de amparo constitucional en la que se denunció que no se dio respuesta a su solicitud de medidas de protección, la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional sostuvo que dicha solicitud no mereció respuesta precisa dentro del plazo razonable, omitiendo considerar que el accionante merece una respuesta pronta y oportuna ya sea de forma negativa o positiva, debidamente sustentada y que de forma efectiva responda a lo solicitado; consecuentemente, se concedió la tutela al conculcarse el derecho a la petición. Ahora bien, de ambas Sentencias Constitucionales Plurinacionales se advierte que en los casos que se denuncien la falta de resolución de un recurso o medio de impugnación, o de una solicitud vinculada a una pretensión específica, es posible que este Tribunal ingrese a analizar si es evidente o no que la parte demandada omitió responder a su solicitud.

Consecuentemente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para lo cual, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercido dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de su derecho a la petición; toda vez que, mediante memorial de 27 de mayo de 2022 solicito al Administrador de la Caja Nacional de Salud Regional de Potosí –ahora demandado-  la conversión de los contratos a plazo fijo, en uno de tiempo indefinido otorgándole un ítem como trabajadora de planta, el pago de sueldos devengados y se le reconozcan su derechos sociales y laborales, solicitud que no mereció respuesta teniendo que reiterarla por nota de 12 de julio de similar año en presencia de Notaria de Fe Pública, quién corroboró la falta de pronunciamiento por la autoridad demandada, dejándole en la incertidumbre y tornándose en incierta su situación laboral, aspecto que lesiona sus derechos fundamentales y la de su hija quién merece una protección especial y preferente.

           Precisada la problemática planteada, corresponde analizar, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, conforme se tiene de la delimitación procesal-constitucional realizada precedentemente; en ese sentido, es preciso efectuar una contrastación de los antecedentes; de los cuales en mérito a los datos consignados en las Conclusiones II.1 y II.2 del presente fallo constitucional, se tiene que la ahora accionante como Técnico Superior en Biotecnología, desempeño funciones en el área de laboratorio clínico de la Caja Nacional de Salud regional Potosí y con el objeto de obtener un ítem como trabajadora en dicho ente gestor de salud presentó un memorial el 27 de mayo de 2022, solicitando al Administrador reconocer la conversión de los contratos a plazo fijo, en uno de tiempo indefinido a partir del tercer contrato de 3 de enero de 2022, en el mismo cargo, debiendo asignársele ítem e incorporarla al personal de planta de la institución; el pago de los sueldos mensuales devengados desde el mes de febrero de la presente gestión y se le reconozcan sus derechos sociales y laborales; sin embargo, no mereció respuesta teniendo que reiterar a través de memorial de 12 de julio de igual año con intervención de Notaria de Fe Pública, quién corroboró la falta de respuesta al primer memorial y la entrega de este último, dándose un plazo en el plazo de cuarenta y ocho horas para que se emita una respuesta, de lo contrario interpondría acción de amparo constitucional, por violación al derecho individual de petición.

En ese contexto, de los datos del proceso y los argumentos expuestos, se advierte que la ahora accionante alega la vulneración de su derecho a la petición; toda vez que, al haber presentado dos memoriales al Administrador de la CNS de Potosí con el objeto de que se emita pronunciamiento sobre su situación laboral, las mismas no merecieron respuestas hasta la presentación de la acción tutelar.

Ante esa denuncia ingresaremos al análisis de la problemática identificada en esta instancia constitucional respecto a la falta de respuesta a su petición a través de dos memoriales por parte del demandado; por lo que, es pertinente remitirnos a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con referencia al derecho a la petición, precisó:

“…del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material;                     2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”

En ese orden, siendo que en el caso en examen se alega la vulneración del derecho de petición, conforme al citado Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el núcleo del derecho de petición, es la respuesta a una determinada solicitud; y a efectos de su tutela, se deben tomar en cuenta, si en el caso concreto se cumple con los siguientes elementos:

1)       La existencia de una petición oral o escrita; que, en el caso de Autos, conforme a las literales descritas en las Conclusiones del presente fallo constitucional, se evidencia que, por dos memoriales en diferentes fechas, la impetrante de tutela solicitó lo siguiente:

1.    Por memorial de 27 de mayo de 2022, la ahora accionante se dirigió al Administrador Regional de Caja la Nacional de Salud de Potosí              -ahora demandado- solicitando lo siguiente:

“1°.- Reconocer la conversión de los contratos a plazo fijo, en uno de tiempo indefinido a partir del tercer contrato de fecha 3 de enero de 2022, en el mismo caro, debiendo asignárseme ítem e incorporarme al personal de planta de la institución.

2°.-    El pago de los sueldos mensuales devengados desde el mes de febrero de la presente gestión.

3°.-    Se reconozcan mis derechos sociales y laborales.

4°.-    Se reconozca mi estabilidad laboral absoluta.” (sic)

2.    Mediante memorial de 12 de julio de 2022, reitero su solicitud al Administrador Regional de la CNS de Potosí, señalando:

“PETITORIO EN CONCRETO.- Los argumentos expuestos me permiten exigir que cumpla con las obligaciones que le impone la Constitución y las leyes, para tal efecto, recurro a presentar este memorial con intervención de Notario de Fe Pública, para que en el plazo de 48 de su presentación, obtenga la respuesta requerida, de lo contrario anuncio que interpondré la acción de amparo constitucional, por violación al derecho individual de petición. Con la misma fedataria, procederé a recabar la respuesta, para tal efecto adjunto su tarjeta de presentación personal, adjuntada a este memorial.” (sic)

De lo descrito precedentemente se tiene por acreditado el primer requisito jurisprudencial, establecido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; es decir, la existencia de los memoriales de petición dirigidos al Administrador de la CNS de Potosí.

2)       Omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes; vale decir, ante una ausencia de respuesta formal, falta de respuesta material, inexistencia de argumentación                        -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; al respecto se tiene que:

2.i)    En cuanto al requisito de una respuesta formal, éste se refiere a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa.

De la revisión del expediente traído en revisión, se da cuenta que el demandado no dio respuesta formal  a ninguno de los dos memoriales presentados por la impetrante de tutela a la Administración de la CNS de Potosí, conforme se advierte de los sellos de recepción de dicha entidad cursante a fs. 6 a 9 y vta. del presente legajo constitucional; tomando en cuenta que dicha omisión de respuesta fue corroborada por Notaria de Fe Pública;  aspecto que también fue admitido por la parte demandada a través de informe escrito y oral en audiencia de la presente acción tutelar.

2.ii)   En relación al requisito establecido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, que establece que debe existir una respuesta material; es decir, que debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionario.

Al respecto, de conformidad a lo señalado en el punto anterior, no existen respuestas formales; en consecuencia, tampoco existe respuesta material a los memoriales de 27 de mayo y de 12 de julio, ambos de 2022, en razón de la desatención por parte del Administrador de la CNS de Potosí ahora demandado.

2.iii) De los aspectos descritos en los puntos anteriores, deriva en la inexistencia de argumentación, motivación y/o fundamentación; y,

3)       El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

En el presente caso de análisis la autoridad demandada se constituye en el representante de la Caja Nacional de Salud regional Potosí; a quién fue dirigidos los memoriales de 27 de mayo y de 12 de julio todos del 2022 y ante esa solicitud no existe medio impugnativo, en razón que no se trata de un trámite de carácter administrativo, sino solicitudes que debieron merecer respuesta por parte del demandado, conforme a los presupuestos descritos precedentemente.

En tal sentido, resulta evidente la afectación del derecho a la petición prevista por el art. 24 de la CPE; puesto que, el ejercicio de este derecho, supone que una vez efectuada la petición ante una persona, autoridad o funcionario público, a la interesada le asiste el derecho de alcanzar una respuesta pronta y oportuna, la que sin mayores objeciones, está impuesta a satisfacer y dar una respuesta efectiva a las peticiones invocadas; sea éstas de forma positiva o negativa, de manera oportuna y fundamentada, respondiendo a todos los puntos requeridos, esto debido a la naturaleza informal del derecho de petición, ya que el mismo es un medio para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información solicitada para su pleno ejercicio; en tal sentido, al no atender los dos memoriales presentados por la solicitante en forma oportuna y debidamente fundamentada y motivada lesionó el derecho a la petición de la accionante; por lo que, ante esta omisión corresponde conceder la tutela respecto a los dos memoriales, conforme al entendimiento expresado en la jurisprudencia constitucional invocada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, al advertirse la lesión del derecho a la petición por la falta de respuestas oportunas por el Administrador de la CNS regional Potosí demandado.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 1053/2023-S1 (Viene de la pág. 16).