SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0884/2023-S2

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negrillas nos pertenecen).

Resulta igualmente importante remarcar -como ya señaló el precitado fallo constitucional- que este requerimiento de la suficiente fundamentación de las resoluciones también es exigible al imponer una sanción administrativa, pues la misma implica la supresión o afectación de un derecho o interés, que debe provenir de la comprobación -conforme a derecho- de un hecho ilícito que motive enjuiciar una conducta[13]. Por lo sucintamente expuesto, se tiene que la fundamentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión”, de forma clara y expresa “a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad”[14].

Finalmente respecto a la congruencia como principio característico del debido proceso, cabe ampliar lo previamente referido perteneciente a la SCP 0014/2018; complementando que el aludido principio se refiere a la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; en tal contexto, basta jurisprudencia constitucional estableció que una resolución incongruente es arbitraria; y, que el principio de congruencia adquiere importancia manifiesta en dos ámbitos; una, respecto al proceso como unidad (delimita el campo de acción de las partes y el juez o tribunal), y otra, respecto a la estructura de la Resolución con la finalidad de que la misma absuelva todos los puntos puestos a consideración del juzgador[15].

III.2.  Análisis del caso concreto

El demandante de tutela acusó la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración justa y al seguro social; toda vez que, mediante Memorándum EPSAS-INTERV/DAP/BVM/081/2017 de 13 de marzo, se comunicó al hoy accionante que en virtud del Informe Legal EPSAS.INTERV.JLMK/195/2017 se prescindiría de los servicios que brindaba en EPSAS S.A. como Jefe de la División de Servicios Generales; en razón a que incumplió su contrato de trabajo e infringió el art. 57 incs. 1), 2), 4), 5), 6), 8) y 24) del Reglamento Interno de Trabajo de esa Empresa (Conclusión II.1). La desvinculación se confirmó por Sentencia 126/2018 de 27 de julio, que cuestionó a través del recurso de apelación resuelto por el Auto de Vista 223/19 de 14 de octubre de 2019 y su Auto Complementario 87/2021 de 12 de marzo (Conclusión II.1).

Activando el recurso de casación en el fondo, observó que: a) El pronunciamiento de apelación causó lesión a sus derechos al trabajo, a la estabilidad y continuidad laboral, a la remuneración, al debido proceso, a la defensa, a ser oído, a la vida, a la presunción de inocencia, a los principios protector -vinculado al in dubio pro operario; y, la aplicación de la norma y condición más favorable-, de primacía de la realidad e inversión de la prueba; b) Si bien en la última etapa de su trabajo ocupó el cargo de Jefe de la División de Servicios Generales en EPSAS S.A., se empleó un criterio errado al determinar de oficio que dicho puesto ingresaba en la categoría de libre nombramiento con carácter provisorio, sin tomar en cuenta el contrato por plazo indefinido en cuyo mérito ingresó a esa empresa, ni la respuesta a su demanda por parte de la citada Empresa y el intento de justificar su retiro invocando causales previstas en el art. 16 de la LGT, al igual que en el memorándum de despido que lo acusó de generar un daño económico a la Empresa y fue presentado como prueba. Por lo que, correspondía resolver si su despido fue o no justificado; situación que observó pero no fue resuelta por el Auto de Vista recurrido; c) La Empresa empleadora en ningún momento arguyó ni señaló que la causa de despido fue el cargo de confianza que aparentemente ocupó en la última fase de su trabajo; sino que, invocó una causal de retiro acusándolo de causar un daño económico e infringir las normas internas y su contrato. En consecuencia, el pronunciamiento de los Vocales que conocieron su recurso de apelación fue incongruente al fundarse en argumentos nunca expuestos por las partes; d) Existió una errónea interpretación y aplicación del DS 28699, que no consideró su Contrato de Trabajo 011/2007 de 2 de abril, de carácter indefinido, que -a su criterio- evidenciaba que desde el inicio de su relación laboral estaba sujeto a la Ley General del Trabajo. Por ende, su desvinculación debió producirse previo proceso y tras demostrarse debidamente las acusaciones en su contra. Al no proceder así se lesionaron sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia; e) No se analizaron los hechos que en su calidad de trabajador alegó, ni la realidad como tampoco la primacía de la verdad de los hechos sobre la forma, pues en apariencia su último cargo fue en una Jefatura. Sin embargo, su ingreso a la Empresa fue bajo una relación laboral que cumplía las características esenciales establecidas en los DD.SS. 23570 y 28699 (Relación de dependencia y subordinación, prestación del trabajo por cuenta ajena; y, percepción de remuneración). Tampoco existió un adecuado examen probatorio, ya que no se consideró el principio de inversión de la prueba y aunque el empleador alegó una causal justificada de despido, no demostró su concurrencia ni la existencia de un proceso seguido en su contra (sea administrativo o penal ejecutoriado que demuestre el daño económico alegado). En tal mérito, aplicando el principio protector en su favor y el de inversión de prueba debió declararse probada su demanda, pues lo que no fue desvirtuado por el empleador debió tenerse por probado; además, al ser evidente que aunque se alegó un despido justificado, en realidad su desvinculación fue arbitraria resultando -según afirma- falsa la causal de despido invocada sin que ni siquiera la Empresa hubiera establecido la cuantía del referido daño. Pero, la decisión se fundó en una comprobación errónea y parcial de los hechos; y, f) Al haber iniciado la relación laboral con carácter indefinido según el contrato precitado, cualquier forma posterior tendiente a encubrir la misma no surtía efecto conforme al art. 5 del DS 28699, pues sus derechos sociales eran irrenunciables y estaban protegidos por los arts. 46 y 48 de la CPE que deberían primar. Al haber ignorado las pruebas que ofreció, incluido el memorándum de desvinculación que invocó causales de despido, se inobservaron e infringieron los arts. 3 incs. h) y j), 66, 150, 159, 179 y 182 del CPT; 206 del CPC; 48 de la CPE; y, 4 de la LGT (Conclusión II.2).

Sin embargo, las autoridades ahora demandadas por Auto Supremo 540/2021 de 31 de agosto, declararon infundada la refutación, sin atender sus reclamos de no haberse demostrado las acusaciones o causales de despido en su contra; y, la existencia de una confesión provocada -por la cual la Empresa admitió que no le siguió un proceso-; entre otros. Acusa que, no se resolvió si la causal de retiro era o no justificada, ni se consideró la causal de retiro expuesta en el Memorándum EPSAS-INTERV/DAP/BVM/081/2017, limitándose las mencionadas autoridades a aplicar el contenido del DS 28699. En tal mérito, considera que la respuesta no se encuentra debidamente fundamentada y que la motivación resultó arbitraria por ser incongruente y no responder a las problemáticas que planteó.

Asimismo, concluye el accionante respecto a su derecho al trabajo, que tenía la calidad de un verdadero trabajador y se encontraba sometido a la Ley General del Trabajo -según afirma haber demostrado en la jurisdicción ordinaria- porque fue contratado de forma indefinida por Contrato de Trabajo 011/2007; lo que, agregado al principio de primacía de realidad evidencia la lesión de la estabilidad laboral y los demás derechos sociales invocados. En tal mérito, acusa que el Auto Supremo 540/2021 le negó indebida e injustamente la reincorporación a partir de una errónea interpretación del art. 11 del precitado Decreto Supremo, sin considerar que la protección al trabajador es absoluta y no discrimina según el tipo de relación laboral.

Ahora bien, de forma previa a ingresar al análisis de fondo de la acción tutelar, concierne aclarar que el amparo constitucional no es una vía supletoria, no reemplaza a las demás jurisdicciones ni revisa todo lo obrado por éstas; en tal sentido, esta acción tutelar no constituye una acción acumulativa, pues la acción de amparo constitucional: “…tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” (art. 128 de la Norma Suprema) y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (art. 129.I de la CPE), disposiciones que son concordantes con los arts. 53.1 y 54.I del CPCo y que expresamente establecen que las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas previamente en la jurisdicción ordinaria o administrativa, a través de la utilización de otro medio o recurso legal.

Es bajo este entendido que se ha configurado el principio de subsidiariedad tan ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, existiendo reglas y subreglas de improcedencia de esta acción tutelar, entre las se contempla la imposibilidad de que este Tribunal, se pronuncie directamente acerca de una problemática. Esta acción tutelar -conforme se ha expuesto precedentemente y ha reiterado la jurisprudencia-, no suple otras jurisdicciones ni las fiscaliza; sino que, únicamente determina la existencia o no de hechos, actos u omisiones ilegales restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos consolidados reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.

Delimitado así el problema jurídico, corresponde aplicar lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, a fin de verificar, si es viable o no la concesión de la tutela pretendida. En ese orden de ideas, corresponde efectuarse la confrontación del contenido del recurso de casación interpuesto por el hoy peticionante de tutela; y, la resolución que lo resolvió que agotó la vía. Identificada así la problemática planteada en el caso concreto; incumbe efectuar el análisis en lo atinente al contenido de pronunciamiento de las autoridades demandadas a efectos de establecer si en dicha labor, vulneraron los derechos en los términos que fueron expuestos (motivación arbitraria debida a la incongruencia omisiva, al no pronunciarse sobre todos los fundamentos de casación; y, falta de fundamentación); en tal mérito, es pertinente realizar un examen exhaustivo de los parámetros del recurso de casación presentado contra el Auto de Vista 223/19 de 14 de octubre y su Auto Complementario 87/2021 que la resolvió.

Ahora bien, de la confrontación del contenido del recurso de casación descrito anteriormente -conforme al contenido de la Conclusión II.2- y el Auto Supremo 540/2021 (Conclusión II.3), se tiene que los Magistrados demandados concluyeron que el Auto de Vista impugnado fue emitido conforme a las normas y no causó lesión a derechos, pues la doctrina laboral coincidía en considerar que los trabajadores de confianza se encuentran organizacional y estructuralmente en un nivel diferente y desarrollan funciones de mayor responsabilidad. Adicionalmente se definió el “elemento confianza” y sus “exigencias”. Igualmente se conceptualizó lo que se entiende como “trabajador de confianza” desde las normas aplicables al caso para concluir que no siempre el personal de confianza ejerce un cargo directivo, de forma que dicho ejercicio no constituye al trabajador en personal de confianza. Finalmente, se sustentó la distinción de tratamiento entre el personal de dirección y los demás trabajadores a partir del art. 46 de la LGT y el “Convenio” de la OIT. Posteriormente, se aludió otra categoría con base en el art. 233 de la CPE, para referirse a los “trabajadores de libre nombramiento en el sector público”, concluyendo que conforme al art. 11 del DS 28699, la estabilidad laboral debe entenderse en razón a la naturaleza de la relación laboral. Por lo que, los servidores públicos de confianza gozan de estabilidad hasta que se pierde dicha confianza, sin que tal extremo constituya un quiebre en la estabilidad. Por lo referido conceptual y normativamente se tuvo que “…al haberse demostrado de manera justificada su despido como consecuencia de la pérdida de confianza en su contra (…) cuando en su calidad de Responsable de Servicios Generales infringió normativa administrativa interna de EPSAS relacionada a la compra de bienes y servicios, causando perjuicio a la empresa…” (sic [las negrillas son nuestras]); por lo que, no correspondía la reincorporación ni el pago de sueldos devengados.

De la sola lectura y el examen de contenido precedente, se advierte que el Auto Supremo 540/2021 vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, motivada y congruente, porque -de conformidad con lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo- incumple con sus finalidades implícitas. En tal sentido, de su lectura no se evidencia que el razonamiento jurídico visualice el sometimiento manifiesto a la Constitución y a la ley (primera finalidad); por cuanto, esa exigencia se expresa precisamente en una decisión fundamentada, lo que no ocurre en el caso concreto al no responder a todos los cuestionamientos planteados, ni expresar motivos para no hacerlo, tornándose así en arbitrario. Bajo tal contexto, se tiene que las autoridades demandadas en su pronunciamiento -en el título “I.2. Motivos del recurso de casación”- si bien identificaron y delimitaron los cuestionamientos que el hoy impetrante de tutela planteó en su recurso de casación; no obstante, no los resolvieron.

Por lo que, se advierte la falta de concordancia entre la parte considerativa y dispositiva del Auto de Vista cuestionado. En tal mérito conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; para que exista congruencia -entendida como un elemento del debido proceso-, la concordancia aludida debe mantenerse en todo el contenido del pronunciamiento. Esto implica que  para brindar seguridad jurídica a las partes, evitar la arbitrariedad y cumplir con las exigencias del debido proceso, los hechos narrados, el fundamento jurídico y empírico desarrollado y el decisum de una resolución, deben ser siempre coherentes y pertinentes entre sí (congruencia interna). Extremo que no se evidencia en el Auto Supremo 540/2021, debido a que con base en fundamentos conceptuales y normativos genéricos -referidos a las definiciones en general de “elemento confianza”, sus “exigencias”; y, las categorías “trabajador de confianza” y “trabajadores de libre nombramiento en el sector público”-, se concluye de forma particular que se demostró “de manera justificada su despido” (sic), sin que se exteriorice la motivación fáctica para arribar a tal conclusión. A lo señalado se agrega la frase “…como consecuencia de la pérdida de confianza en su contra…” (sic) que generó incongruencia por haberse sustentado de forma paralela la pérdida de confianza en un servidor público y la concurrencia de una causal justificada de despido de un trabajador sujeto a la Ley General del Trabajo. Dicha situación, tampoco puede ser esclarecida a través de la lectura íntegra del Auto Supremo 540/2021, pues existe un manejo confuso de los términos “trabajador”, “servidor público de confianza” y “trabajador de libre nombramiento” (este último con presunta base en el art. 233 de la CPE, que en realidad regula a los servidores públicos), que no permite comprender las razones jurídicas y fácticas de la determinación, pues en la conclusión “…al haberse demostrado de manera justificada su despido como consecuencia de la pérdida de confianza en su contra…” (sic [las negrillas fueron agregadas]) se aplican consecuencias jurídicas inherentes a dos categorías distintas (trabajadores y servidores públicos de confianza).

Por otra parte, se advierte también la incongruencia externa, que conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, hace a la concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto. Al respecto, como se señaló precedentemente, el Auto Supremo 540/2021, no resolvió ninguno de los alegatos de casación que cuestionaban: El pronunciamiento ultra petita que resolvía una cuestión no controvertida por las partes (si el trabajador era o no un servidor público de libre nombramiento y si ocupaba su cargo de forma provisoria); si se tomó o no en cuenta el contrato por plazo indefinido, en cuyo mérito ingresó a trabajar a EPSAS S.A., la respuesta a su demanda y el intento de justificar su retiro, invocando causales previstas en el art. 16 de la LGT; si se consideró o no el memorándum de despido emitido por incumplimiento de contrato y por generar un presunto daño económico a la Empresa en infracción de normas del Reglamento Interno de Trabajo detalladas en dicho documento que fue presentado como prueba; si dichas causas que fueron invocadas por la entidad empleadora constituían o no causales justificadas de despido y si debían imponerse o no a través de un debido proceso previamente seguido en su contra; si EPSAS S.A. argumentó o no la calidad o categoría de su puesto laboral como causal de la desvinculación; si existió o no una errónea interpretación y aplicación del DS 28699 al no verificarse su forma de ingreso a la Empresa y si la relación originada a raíz de su contrato inicial cumplía las características esenciales establecidas en los DD.SS. 23570 y 28699; si se aplicó o no en su favor el principio de inversión de la prueba pues -según afirmó- el empleador se limitó a alegar una causal justificada de despido, sin probar nunca su concurrencia ni la existencia de un proceso seguido en su contra; si la parte empleadora desvirtuó lo alegado por el trabajador y si en consecuencia, su pretensión debió o no declararse probada; si existió una comprobación errónea y parcial de los hechos; y, si existía una relación laboral con carácter indefinido según el contrato; pero que estaba siendo encubierta y correspondía aplicar el art. 5 del DS 28699; y, si se inobservaron o infringieron los arts. 3 incs. h) y j), 66, 150, 159, 179 y 182 del CPT; 206 del CPC; 48 de la CPE; y, 4 de la LGT. Tampoco se advierte que se haya emitido pronunciamiento alguno respecto a toda la jurisprudencia constitucional invocada enfáticamente por el hoy accionante en su casación, extrañando a esta jurisdicción que no se haya analizado la amplísima jurisprudencia que desde el año 2005 existe respecto al debido proceso y aquellos funcionarios provisorios[16] (entre los cuales se encuentran los servidores públicos aludidos en el Auto Supremo). En tal sentido, es evidente que si bien mencionó lo cuestionado; pero no se esclarecieron todas las problemáticas puestas a su consideración ni existe motivación alguna para no resolverlas -sea de forma positiva o negativa-.

De la revisión de todo el contenido del Auto Supremo cuestionado, no se observa que se hayan esclarecido las problemáticas detalladas en el párrafo precedente que fueron expuestas en el recurso de casación; respecto a dichos reclamos, no se advierte que exista un desarrollo de la base fáctica o normativa que funde la determinación; por lo que la fundamentación de ese pronunciamiento resulta insuficiente.

En tal contexto, correspondía efectuar el análisis acerca de todas problemáticas expuestas en la solicitud de revisión, resolviéndolas de fondo o señalando las razones para no pronunciarse; más aún, cuando adicionalmente -conforme se tiene establecido precedentemente- el Auto Supremo 540/2021 incurrió también en incongruencia interna. Esto, en los hechos impidió la publicidad del razonamiento, fundamentos o métodos interpretativos que llevaron a determinar la base fáctica que fue empleada para asumir las conclusiones jurídicas y la disposición del mencionado pronunciamiento, circunstancias que evidencian -de conformidad con el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional-, que la decisión de las autoridades ahora demandadas, es incongruente y no se encuentra debidamente fundamentada ni motivada.

Consecuentemente, no se logró formar convencimiento de que la resolución en cuestión no es arbitraria; y, que observó el valor justicia, los principios de interdicción de arbitrariedad, de razonabilidad y congruencia (segunda finalidad desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional); cuya exigencia es de especial relevancia con relación de los Tribunales jurisdiccionales de cierre como ocurría en el caso por tratarse de un recurso de casación; por cuanto, del contenido del Auto Supremo debió ser objetivamente verificable que la decisión encontró sus fundamentos en la prueba para establecer los hechos que sirvieron como base fáctica para la aplicación de la norma, encontrándose, por ende, sometidos a la Constitución Política del Estado y a las normas aplicables, encontrándose proscritas la decisiones con motivaciones, que por estar ancladas en el fuero interno del juzgador, se tornan en secretas a tiempo decidir un conflicto; por lo que, corresponderá concederse la tutela respecto al debido proceso en los elementos de fundamentación, motivación y congruencia.

Respecto a los derechos a la defensa y a la tutela judicial efectiva, concierne esclarecer que este último es entendido jurisprudencialmente en una triple dimensión, siendo dos de ellas: El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, entendido como la posibilidad de activar las diferentes jurisdicciones sin que se limite indebidamente el ejercicio de ese derecho; y, lograr un pronunciamiento judicial que solucione el conflicto de conformidad con las normas aplicables[17]. En tal sentido, al constituir el recurso de casación un mecanismo idóneo de defensa, se advierte que el accionante ejercía dicho derecho al exponer sus alegatos; sin embargo, la falta de resolución provocó en los hechos que dicho mecanismo se torne en ineficiente para defender sus derechos por no atender a las problemáticas expuestas sea en forma positiva o negativa. Por lo que, se lesionó el derecho a la defensa. En similar forma ocurrió con el derecho de acceso a la justicia que también se transgredió, pues aunque el impetrante de tutela tuvo la posibilidad de activar la jurisdicción ordinaria a través del recurso de casación; sin embargo, como se tiene anteriormente establecido, no logró un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales ahora demandadas que solucione los cuestionamientos que planteó o exprese las razones fácticas y jurídicas para no hacerlo. Consecuentemente, corresponderá su tutela.

Finalmente en cuanto a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración justa y al seguro social los argumentos que expuso el demandante de tutela para sustentar su lesión -según se tiene descrito precedentemente- son objeto de observación en su recurso de casación (Conclusión II.2), donde sustentó -entre otros- que es un verdadero trabajador sometido a la Ley General del Trabajo por haber sido contratado de forma indefinida por Contrato de Trabajo 011/2007; lo que, agregado al principio de primacía de realidad evidencia -a decir suyo- que gozaba de estabilidad laboral y de los demás derechos sociales mencionados, que ameritaban la necesidad de separarlo de su cargo previo proceso (por igual causa acusó en su impugnación la errónea interpretación y aplicación del DS 28699). Problemáticas que se encuentran expuestas en el recurso de casación. Bajo tales razonamientos y según se ha determinado en las consideraciones iniciales de este análisis, no es posible que este Tribunal Constitucional Plurinacional se pronuncie directamente acerca de una problemática, especialmente resultando evidente que los extremos anteriormente anotados se encuentran controvertidos a través del recurso de casación que originó el Auto Supremo 540/2021. En tal contexto, por disposición del presente fallo constitucional, las autoridades ahora demandadas tendrán la posibilidad de manifestarse sobre tales asuntos, encontrándose activado el medio de defensa idóneo (casación); no correspondiendo emplearse esta vía constitucional como una instancia para definir derechos en controversia, o suplir los mecanismos de impugnación; por lo que, no ameritará concederse la tutela ni emitir mayor pronunciamiento al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 160/2022 de 27 de junio, cursante de fs. 484 a 490, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela, únicamente sobre los derechos a la defensa, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, en los mismos términos dispositivos que la Sala Constitucional, sea en el plazo de cuarenta y ocho horas -si aún no se emitió un nuevo Auto Supremo-, conforme los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2° DENEGAR la tutela respecto a los demás derechos invocados como lesionados, sin ingresar a su análisis de fondo por ser objeto del recurso de casación sobre el cual debe pronunciarse una nueva resolución.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, op. Cit., párr. 77 y Caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[2] Idem.

[3] El Cuarto Considerando, señala: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.

(…) consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

[4] El FJ III.3 indica que: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

[5] El FJ III.2.3, refiere que: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

[6] El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

[7] El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente’.   

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

[8] El FJ III.2, señala: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

[9] El FJ III.3, establece: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[10] El FJ III.3.1, indica: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[11] El FJ III.2, refiere: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[12] El FJ III.1, manifiesta: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.

[13] La SC 0757/2003-R de 4 de junio, estableció que: “Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que “[...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)”;  garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal” (las negrillas nos corresponden).

[14] Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, op. Cit., párr.. 122 y caso López Mendoza vs. Venezuela, op. Cit., párr. 141.

[15] La SCP 0521/2017-S1 de 31 de mayo, en su FJ 2.1 señaló que: “La SCP 0049/2013 de 11 de enero, ha expresado el siguiente entendimiento: ‘El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda (…) Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación; mejor dicho, impone al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo. En ese contexto la   SCP 0593/2012 de 20 de julio de 2012, ha señalado: «El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto al proceso como unidad, a delimitar el campo de acción de las partes y del órgano jurisdiccional en la que condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la Resolución, a fin de que absuelva todos los puntos a consideración del juzgador.(…) En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes» Por su parte, la SC 0460/2011-R de 18 de abril de 2011, ha señalado: «Como un elemento constitutivo del debido proceso (SC 0316/2010-R de 15 de junio), la congruencia vela por la conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia»’ .

Si analizamos el caso de los Tribunales de alzada, debe considerarse que la búsqueda de esa correspondencia entre los puntos absueltos y considerados por el juzgador, frente a aquellos que han sido reclamados, no responde  meramente a un formulismo estructural; sino que tiene la finalidad de lograr la materialización y el cumplimiento efectivo de los deberes esenciales del juez, que a su vez implican la concretización de  derechos y garantías fundamentales expresamente reconocidos a los sujetos procesales, así como el derecho de acceso a la justicia, a la garantía del debido proceso que entre uno de sus elementos.

Desde el punto de vista doctrinal, Abraham Ricer, estableció que: ‘La congruencia exige solamente correlación entre la decisión y los términos en que quedo oportunamente planteada la litis, comprende los siguientes aspectos: a) Resolución de todas las pretensiones oportunamente deducidas; b) Resolución nada más que de las pretensiones ejercitadas, o sea prohibido resolver pretensiones no ejercitadas; c) Aplicación de estas reglas a las cuestiones introducidas al debate por el demandado, ósea resolución de todas las cuestiones planteadas por el mismo y nada más que ellas’.

En tal contexto es deber ineludible del juez o tribunal de alzada pronunciarse estimando o desestimando cada una de las pretensiones de la o las partes recurrentes, exponiendo al efecto las razones o motivos de la determinación adoptada -dejando a salvo la obligación de revisión de oficio”.

[16] La SC 1872/2010 de 25 de octubre, emitida por el Tribunal Constitucional de Transición con referencia al debido proceso de los funcionarios provisorios ratificó la siguiente línea jurisprudencial emitida por el Tribunal Constitucional: “Es preciso señalar que, cuando se trata de un funcionario de carrera, y se le atribuyan faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones que impliquen responsabilidad administrativa, están sujetos a un previo y debido proceso antes de su desvinculación laboral, situación distinta a la que ocurre cuando el servidor público que no es de carrera, reclama un previo proceso invocando inamovilidad funcionaria, pues es suficiente la voluntad de la máxima autoridad de la entidad que lo nombró, para proceder a su retiro o remoción, sin que sea necesario procedimiento disciplinario sancionador interno, o de otro tipo, por cuanto constituye facultad discrecional otorgada por ley. Así la SC 1311/2005-R de 18 de octubre, estableció que: 'En efecto, si los servidores públicos de carrera gozan de una prerrogativa especial cual es la estabilidad en el cargo, garantía que no tienen los funcionarios de libre nombramiento y remoción pues su permanencia en el mismo depende de la discrecionalidad del empleador, es razonable que, al destituirlos o removerlos, se les dé un tratamiento diferente, esto en razón de que, por una parte, el ingreso de un servidor público a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que los regula, (Estatuto del Funcionario Público) y, su permanencia en el mismo sólo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público… En cambio, la situación de los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, es completamente distinta… tampoco le es exigible al empleador justificar la decisión de remoción o retiro motivadamente… No obstante lo expuesto, este Tribunal señaló también que independientemente de la clase de servidor público de que se trate, cuando la motivación o causa para su destitución o retiro sea la imputación o atribución de la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones; es decir, relacionado a la responsabilidad por la función pública; es exigible que los servidores públicos en cualesquier categoría, tengan derecho a un previo y debido proceso dentro del cual ejerzan las garantías esenciales previstas en los arts. 117.I y 119.II de la CPE, que reconocen el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso; en coherencia con esta disposición el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1 referente a garantías judiciales expresa: 'Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter'”. Razonamiento que ha sido uniformemente reiterado por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1355/2012 de 19 de septiembre por mencionar alguna (las negrillas y subrayado nos corresponden).

[17] La SCP 1898/2012 de 12 de octubre, definió los elementos constitutivos del derecho al acceso a la justicia, de la siguiente manera: “En ese orden de ideas, siguiendo la normativa señalada, corresponde señalar que el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia -sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado- contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de dicho derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se reestablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho” (las negrillas son nuestras).