SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0658/2024-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

III.2.  De la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando el deber omitido no resulta claro, expreso y exigible

Sobre dicho tópico, la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, haciendo alusión a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: “‘Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(...)

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”’ (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, precisó que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: ‘…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia”’ (las negrillas y el subrayado son ilustrativos).

III.3.  Análisis del caso concreto

La presente acción tutelar fue activada denunciando una conducta renuente de los servidores públicos del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, en la contratación de asesores legal y financiero contable para el Concejo del referido ente edil, a través de la modalidad de consultorías de línea, quienes actuarían “…FUERA DE LA PERMISION LEGAL (…) y omisión De norma no dando cumplimiento a la misma…” (sic) y en inobservancia del art. 283 de la CPE y el Reglamento General del Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal, en relación a los arts. 4.II y III, 5 y 16.6 de la LGAM, al no existir separación de órganos por tratarse de un municipio pequeño, negativa que transgrede el debido proceso en sus componentes legalidad y errónea aplicación de la norma.

El ámbito de tutela que brinda la acción de cumplimiento, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, supone garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional, otorgando seguridad jurídica en cuanto a un deber omitido expreso, específico o concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos, cuya obligación devenga de un mandato específico y determinado, no pudiendo estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones, siendo ineludible e incondicional y, sobre todo estar previsto en la Constitución Política del Estado o en la ley -en su sentido material-; es decir, a mandatos normativos de acción y obtención a objeto de garantizar el cumplimiento de un deber específico -no genérico- y de interés público.

En cuyo efecto, antes de ingresar al análisis que nos ocupa, en virtud a que esta acción tutelar requiere de ciertos presupuestos para su procedencia, corresponde cotejar la observancia de los mismos a fin de verificar si en el caso la denuncia del peticionante de tutela es o no evidente; así, la jurisprudencia constitucional, a tiempo de definir el objeto y finalidad de la acción de cumplimiento cuando son omitidas por parte de los servidores públicos u órganos del Estado, sostuvo que: “…el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…” (énfasis añadido [SCP 0036/2012]); de modo que, se debe estar ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, y sobre todo, tratarse de la tutela de “…mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos (…) debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia” (las negrillas y el subrayado son nuestros [SCP 2266/2013 de 16 de diciembre]).

Bajo ese desarrollo jurisprudencial, compulsados los antecedentes adjuntos al proceso constitucional, en el entendido que la procedencia de la acción de cumplimiento condiciona a que la denuncia recaiga en la existencia de un deber constitucional o legal claro, preciso, exigible y concreto indilgado a un servidor público, el objeto de la presente acción de defensa, alude a la desatención de los demandados, principalmente refiriéndose a la inacción del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos, respecto a la contratación de consultores de línea para el Concejo del indicado ente municipal, quien hubiera negado y rechazado -a decir del accionante-, la consecución de contratación de dicho personal, atribuyéndole el incumplimiento del art. 283 de la CPE; sin embargo, ese precepto, no se configura en un deber concreto, expreso, imperativo y que genere deberes jurídicos específicos, cuya norma simplemente describe la composición de un gobierno autónomo municipal, precisando los tipos de facultades del mencionado Concejo y constitución del Gobierno Autónomo Municipal, sin que en ningún lugar señale taxativamente esta última estuviera compelida a la contratación de consultores de línea, configurándose en consecuencia un texto genérico impertinente per se, de la pretensión del impetrante de tutela, el cual no condice con el objeto de la presente acción de defensa, cuyo ámbito de protección es garantizar la materialización de un deber jurídico concreto.

Por otro lado, al pretender que se cumpla el contenido del Reglamento General del Concejo del referido ente municipal recae en una petición genérica, vinculada además -por tratarse de un municipio pequeño donde la ejecución del presupuesto del indicado Concejo está a cargo del Alcalde en virtud de la separación administrativa de órganos prevista en el art. 5 de la LGAM-, a la observancia de ciertas condiciones y requisitos a cumplirse por parte del peticionante de tutela, que en el marco del DS 0181, deben posteriormente ser valorados por el Alcalde demandado, interviniendo en dicha tramitación sujetos procesales con un interés particular y cuya decisión de contratación surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellos, aspectos que no pueden ser exigidos a través de esta acción tutelar, máxime si el rechazo hubiera sido a consecuencia de advertirse observaciones a los requisitos para la contracción pedida, lo que denota que tuvo origen en actos que se encuentran en controversia.

Asimismo, el contenido de la acción de cumplimiento invoca pretensiones genéricas al señalar que las acciones desplegadas por los demandados estuvieran “…FUERA DE LA PERMISION LEGAL (…) y omisión De norma no dando cumplimiento a la misma…” (sic), sin especificar ni contener mandato constitucional o legal determinado, sino resultar en alegaciones de contenido ambiguo e impreciso, haciendo evidente la causal de improcedencia reglada de esta acción tutelar, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, respecto a que la denuncia resulte en una previsión concreta de la Norma Suprema o la ley, precautelando la vigencia del Estado de derecho. En similar sentido, refiere el petitorio de la misma, al indicar al “…cumplimiento a las atribuciones del Concejo Municipal conforme señala la Ley de Gobierno Autónomos Municipales N° 482 en su artículo 4 parágrafo II Y III, Art 5 (SEPARACION ADMINISTRATIVA), asimismo el art 16 NUM 6, y articulo 6 de la misma norma (…) DEBIENDO CUMPLIRSE LO DISPUESTO EN El Reglamento del concejo Municipal de San Carlos aprobado Mediante Resolución Municipal N° 24/20214 de 12/08/2014…” (sic), resultando indeterminado al no puntualizar a qué mandato exacto hace alusión, reclamación contraria a la naturaleza jurídica de este mecanismo de defensa desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Consiguientemente, la pretensión del impetrante de tutela se adecúa en la causal de improcedencia reglada desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, al omitir identificar una norma precisa, concreta y expresa que sea objeto del ámbito de protección de la acción de cumplimiento; por lo que, se advierte que la pretensión constitucional expuesta por el accionante, no se ajusta a los presupuestos exigidos por la jurisprudencia descrita en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no siendo posible abrir el ámbito de protección de este mecanismo tutelar, al considerar que el nombrado pretende el acatamiento de un precepto legal que no resulta ser un mandato imperativo que pueda ser reclamado de manera directa a los demandados, dando lugar a la denegatoria de la tutela solicitada; en virtud a que, este Tribunal se encuentra impedido de resolver el fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 55/2024 de 20 de marzo, cursante de fs. 357 a 359, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA