SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0660/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de diciembre de 2022, cursante de fs. 46 a 51 vta., el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 1 de abril de 2009, prestó servicios como “SERENO” en el GAM de Riberalta del departamento de Beni -entidad ahora accionada-, conforme se tiene del Memorándum Desig. de Func. 237/2009 de la misma fecha, -de designación de funciones- cumpliendo diferentes funciones según requerimiento de la parte empleadora. Posteriormente, en diciembre de 2017, fueron cambiando sus funciones, siendo designado como “apoyo” a otra repartición, cumpliendo con todas las instrucciones que le asignaron, con honestidad, eficacia y honradez, durante catorce años, sin tener inconveniente alguno.

No obstante, el 18 de mayo de 2022, fue notificado con la apertura de un proceso sumario interno, donde al apersonarse le indicaron que no cumple con los requisitos para trabajar como “Sereno”, al no contar con libreta de servicio militar, certificado de idioma nativo, y título de bachiller; a lo que en respuesta señaló que en efecto no cuenta con esos documentos. Asimismo, ante la pregunta de que si va a prestar su declaración contestó que “no”, para luego el 29 de junio de ese año, ser notificado con la conclusión del proceso sumario interno, en el que se determinó su destitución de su fuente laboral, por no contar con los requisitos antes mencionados; posteriormente, el 18 de agosto de igual año, un Comisario Municipal le entregó el Memorándum SMD/002/2022 de la misma data, firmado por Mirtha Vargas García, entonces Secretaria Municipal de Despacho del GAM de Riberalta del departamento de Beni -hoy coaccionada-, en el cual se dispuso su despido; circunstancia que además de discriminarlo, también afectó su situación económica y familiar, debido a que, la parte empleadora atenta contra su manutención personal y la de toda su familia.

A pesar de haber trabajado más de catorce años en la señalada entidad edil, jamás se le otorgó un “reglamento interno”, ni le pidieron requisito alguno u otro documento, y siendo que la actividad que hoy realiza se encuentra amparada por la Ley General del Trabajo, la autoridad municipal, recién mediante un proceso sumario le exige requisitos, lo que constituye discriminación en aplicación de la ley; además, las causales por las que su empleador le destituye, no guarda ninguna concordancia con lo indicado en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario -Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de agosto de 1943-, o con alguna reglamentación vigente emitida por la referida entidad municipal, tal como estableció la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, que modifica la Ley que incorpora a Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo, “…DISPISICIÓN TRANSITORIA ÚNICA. Los Gobiernos Autónomos Municipales deben adecuarse a lo dispuesto en la presente Ley, en un plazo de hasta noventa (90) días calendario a partir de su publicación…” (sic); toda vez que, su persona, entre otros dependientes de ese ente municipal, fueron incorporados a la Ley General del Trabajo, mediante la aludida Norma, que modifica el art. 4 de la Ley que Incorpora a los Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo -Ley 321 de 18 de diciembre de 2012-, y no así al régimen del Estatuto del Funcionario Público.

Con esos antecedentes, el 25 de agosto de 2022, denunciando su injusto e ilegal despido de la actividad actual que realiza como Sereno Municipal del mercado Los Abastos, acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de Riberalta del departamento de Beni, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la que solicitó se proceda a su reincorporación, por la vulneración de su derecho a la estabilidad laboral, desconociendo su condición de trabajador municipal asalariado, correspondiente al sector, técnico operativo administrativo incorporado a la Ley General del Trabajo, como señaló precedentemente.

Dicha Cartera de Estado, luego de efectuar la audiencia respectiva, pronunció la Conminatoria 012/2022 de 26 de septiembre, instruyendo la reincorporación a su fuente laboral, el pago de sueldos devengados y demás derechos que correspondan, determinación que fue notificada a la parte empleadora el 29 del mismo mes y año; no obstante, la entidad edil, presentó recurso de revocatoria contra la citada decisión; empero, a través de Resolución de Revocatoria 008/2022 de 20 de octubre, el Jefe Regional del Trabajo de Riberalta, confirmó en su totalidad la aludida Conminatoria; sin embargo, pasado el plazo otorgado para su efectiva restitución, la entidad accionada no cumplió con la orden establecida, situación que fue expuesta a través del Informe MTEPS/JRTR/MECM/ 02/2022 de 8 de diciembre.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso vinculados a la seguridad social y a la remuneración, citando al efecto los arts. 46, 48.I, II, III y IV, 49.III, 115, 116 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se ordene: a) El cumplimiento de la Conminatoria 012/2022, disponiendo en consecuencia su inmediata reincorporación a su fuente laboral, el pago de sus salarios devengados desde que estos fueron suspendidos y demás derechos sociales; b) Sea con la condenación en costas procesales, daños y perjuicios; y, c) Se instruya a la mencionada entidad, a que cesen cualquier hostigamiento y acoso laboral hacia su persona.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 15 de diciembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 155 a 160 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó íntegramente su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia de garantías, indicó que: 1) Después de catorce años de trabajo, el GAM de Riberalta pretende deslindar la responsabilidad administrativa de hacer cumplir ciertos requisitos a sus trabajadores, que en su caso es la falta de presentación del título de bachiller y libreta del servicio militar; 2) la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó el entendimiento respecto al cumplimiento de las conminatorias emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo estas vinculantes y obligatorias; y, 3) La “SC 795”, estableció que la justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si las conminatorias laborales efectuaron una indebida o ilegal fundamentación al momento de su emisión, incluyendo la prueba presentada, tuición que solo es competencia de la jurisdicción ordinaria.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Ciriaco Rodríguez Vásquez, Alcalde del GAM de Riberalta del departamento de Beni, a través de su representante legal, por informe escrito, cursante de fs. 133 a 141, y en audiencia de garantías, manifestó que: i) Mediante Resolución Administrativa (RA) 23/2022 de 29 de junio, se determinó declarar la existencia de responsabilidad administrativa del hoy accionante, por no cumplir con los requisitos exigidos para ejercer como servidor público -no contar con título de bachiller y libreta del servicio militar-; contra dicha Resolución, el precitado no agotó los recursos que la ley le franquea -revocatorio y jerárquico-; por lo que, el 4 de agosto de 2022, fue declarada ejecutoriada por el Juez Sumariante, conforme lo establece el art. 22 inc. d) del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 ; ii) Sin embargo, no obstante existir motivos y razones fundadas por haber procedido a la desvinculación del ex trabajador al haber constatado la conducta irregular en cuanto al incumplimiento de la Constitución Política del Estado, tal extremo no fue considerado ni mereció pronunciamiento alguno en la conminatoria de reincorporación laboral que fue dispuesta por la Jefatura Departamental de Trabajo de Riberalta, que resultaba esencial para la decisión de la causa en la vía administrativa; en suma, esa omisión de fundamentación evidencia notoriamente la ausencia de aplicación del principio de razonabilidad como elemento esencial del debido proceso como único requisito exigido por la justicia constitucional para ejecutar el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación; iii) En el presente caso se advierte claramente que la conminatoria de reincorporación que ahora pretende ejecutarse por el impetrante de tutela, resulta inválida por su irracionabilidad, misma que otorga la restitución del prenombrado por la existencia de la relación laboral, con el argumento de que el despido no se encuentra establecido en las causales de los arts. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, y lo que es peor no se pronuncia sobre el hecho de existir una resolución dentro del proceso administrativo, asumiendo irracionalmente que no existió despido injustificado, ello sin considerar los hechos, el proceso interno previo, la conducta del mismo y la vulneración del reglamento interno, elementos que conformaron la terminación de la relación laboral de forma plenamente justificada; y, iv) En tal sentido, conforme determinó el mismo Tribunal Constitucional Plurinacional, existe una excepción al cumplimiento de las conminatorias emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social cuando éstas incumplen con el fundamento razonable de su determinación, aspecto del que justamente adolece la conminatoria que ahora se pretende ejecutar por la jurisdicción constitucional, ya que la Conminatoria 012/2022, irracionalmente omite referirse a la causal del despido, hechos, reglamento interno y solo afirma que demostró ser funcionario del municipio; por lo que, resulta inconcebible que pueda entenderse legalmente que al peticionante de tutela le asiste el derecho a la “inmovilidad laboral”, radicando la irracionalidad del fundamento de la conminatoria y, por ello, resulta inviable otorgar la tutela impetrada.

Héctor Roca Monasterio, actual Secretario Municipal del GAM de Riberalta, no presentó informe alguno, ni se hizo presente a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 56.

I.2.3. Participación de la Jefatura Regional del Trabajo de Riberalta

Juan Avellaneda Pinaicobo, representante de la Jefatura Regional del Trabajo de Riberalta, en audiencia de garantías, se ratificó en la acción de amparo constitucional interpuesta por el accionante, señalando además que: a) Si bien se siguió un proceso contra el prenombrado, no existe prueba alguna de que el mismo haya incumplido con alguna de las causales establecidas en los arts. 16 de LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, simplemente se hizo referencia a que éste no contaría con título de bachiller ni libreta de servicio militar, situaciones que no constituyen causales de despido; b) La parte accionada hace referencia a un supuesto incumplimiento de contrato; no obstante, de los antecedentes se puede evidenciar que no existe ningún contrato laboral; c) Respecto a la falta de cumplimiento del Reglamento Interno de la entidad edil accionada, es menester señalar que, conforme a la Ley 1156, que modifica la Ley que Incorpora a Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo, desde el 2019 se autorizó a las diferentes instituciones a adecuar este tipo de normativa interna a la Ley General del Trabajo, de conformidad a la Constitución Política del Estado; empero, siendo el Reglamento Interno de la entidad accionada de 2006, este tampoco se enmarca en la normativa legal antes referida; d) No se podía efectuar una valoración de las pruebas; toda vez que, el proceso -interno- se llevó adelante sin que tenga fundamento o sustento legal donde no existe un contrato de trabajo el cual hubiese sido incumplido; e) Conforme el principio de ponderación de derechos, dado que el de estabilidad laboral -alegado como vulnerado- se encuentra vinculado a la subsistencia tanto del impetrante de tutela como de su familia -en la cual existen niños-, su protección es prioridad para el Estado; y, f) La Conminatoria 012/2022, fue emitida bajo los lineamientos y principios de protección al trabajador; consecuentemente, solicita se conceda la tutela solicitada y que dicho fallo se cumpla con base en los parámetros establecidos en el mismo.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial y de Familia Segunda de Riberalta del departamento de Beni, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 017/2022 de 15 de diciembre, cursante de fs. 161 a 167, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la parte accionada dé cumplimiento a la Conminatoria 012/2022, en los términos que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley; con base en los siguientes fundamentos: 1) La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, unificó la jurisprudencia constitucional respecto a conminatorias de reincorporación laboral, es así que, la misma dispone que es deber de la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento íntegro de las mismas sin que se omita ninguna de sus disposiciones; de igual manera, se estableció la imposibilidad de que esta instancia analice si se efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación o si las pruebas fueron valoradas correctamente; puesto que, al existir temas controvertidos, aquello es una atribución exclusiva de la jurisdicción ordinaria; 2) Conforme ordena el art. 3 de la Ley 321, las y los trabajadores que presten servicio en los Gobiernos Autónomos Municipales, se encuentran sujetos a las responsabilidades funcionarias establecidas en la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, normativa que en su art. 28 indica que: “‘…Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a. La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión’” (sic); por lo que se colige que el art. 3 de la citada Ley, hace referencia a las responsabilidades funcionarias públicas como son responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; sin embargo, dicha normativa no los exime para que los mismos no gocen de la protección de la Ley General del Trabajo; y, 3) Con relación a la SCP 0691/2019-S4 de 28 de agosto, que hace referencia la parte accionada, se debe tener presente los razonamientos desarrollados en la Resolución de Doctrina Constitucional 001/2021, que como se indicó precedentemente, la misma ya unificó criterios sobre las conminatorias de reincorporación laboral; ello, precisamente porque existían diversos criterios y líneas jurisprudenciales al respecto.