SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0720/2024-S4

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, al referirse a la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento, en cuanto a sus principios estructurales, señaló lo siguiente: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse un diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución Política del Estado o la ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denuncia que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi, incumplió con lo dispuesto en el art. 11 inc. c) de la Ley 622; toda vez que, luego de realizar la verificación a diferentes Unidades Escolares del citado municipio, se evidenció que la entidad edil no hizo entrega de la Alimentación Complementaria Escolar; razón por la cual, mediante nota con Cite NE/DP/DDLP/CRY/2023/031, solicitó a la autoridad demandada el cumplimiento de dicho precepto legal, último que no se allanó al petitorio efectuado.

Identificada la problemática jurídica planteada, conforme consta en el expediente constitucional, se tiene a bien transcribir la norma supuestamente incumplida por la parte demandada:

La Ley de Alimentación Escolar en el Marco de la Soberanía Alimentaria y la Economía Plural –Ley 622 de 29 de diciembre de 2014–, dispone que:

“ARTICULO. 11°.- (Responsabilidades de los Gobiernos Autónomos Municipales) Los gobiernos autónomos municipales tienen las siguientes responsabilidades.

c.  Proveer y distribuir de forma permanente y adecuada los alimentos destinados a la Alimentación Complementaria Escolar de las unidades educativas de su jurisdicción, durante la gestión educativa” (las negrillas son nuestras).

Ahora bien, conforme se tiene detallado de los antecedentes que acompañan esta acción tutelar, se evidencia que por notas de 15 de noviembre y 18 de noviembre de 2022, Betzabe Muñoz Mamani, solicitó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi, la distribución de Alimentación Complementaria Escolar, en cumplimiento de la Ley 622, en beneficio de los estudiantes del citado municipio.

Por su parte, el ahora impetrante de tutela, a través de Cite NE/DP/DDLP/CRY/2023/031, impetró igualmente a Eustaquio Huiza Tapia, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz –hoy demandado–, cumpla con lo dispuesto en el art. 11 inc. c) de la Ley 622, último que, mediante nota GAMC/SMDH/DECD/MMC 004/2023, respondiendo, manifestó que la Ley 622 no había sido implementada en el municipio de Caranavi del departamento de La Paz, debido a que los POAs de cada región se manejan por per cápita; es decir, que cada Federación, Central y comunidades, se distribuyen el presupuesto asignado a la municipalidad, por cantidad de habitantes; encontrándose dentro la prioridades del ente edil el mejoramiento de caminos y la producción agrícola, y añadiendo que el municipio de Caranavi cuenta con ciento sesenta y siete unidades educativas en funcionamiento, con más de doce mil quinientos estudiantes según la estadística proporcionada por la Dirección Distrital de Educación y que, para atender dos veces por semana el desayuno escolar, necesitarían un presupuesto de Bs6 000.000.-; de igualmente, hizo conocer al hoy impetrante de tutela que la institución municipal, se encontraría a la espera de que las organizaciones sociales prioricen el presupuesto destinado a la alimentación escolar en beneficio de los estudiantes de Caranavi.

Ahora bien, de acuerdo a los entendimientos glosados en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento es un mecanismo de tutela constitucional reconocido en la Norma Suprema para garantizar el cumplimiento de un deber o mandato expreso, claro y exigible previsto en la Constitución Política del Estado o la ley, entendiendo en el caso de esta última no solo a la ley en sentido formal, sino también material, mandato que además debe estar vigente y no sujeto a condición; la cual solo puede ser activada siempre que la autoridad que omite el cumplimento del mandato hubiera tenido la posibilidad de dar estricta observancia al mismo, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido, conforme se tiene previsto en el art. 66.2 del CPCo.

En este contexto, del contenido del marco normativo denunciado como incumplido, se advierte que este, evidentemente, contiene mandato expreso, claro y exigible, pues este establece que los Gobierno Autónomos Municipales, tienen como una de sus responsabilidades proveer y distribuir de forma permanente y adecuada los alimentos destinados a la alimentación complementaria escolar (…) durante la gestión educativa; es decir, que existe un mandato expreso, claro y exigible, además de acatamiento obligatorio por parte de la entidad municipal, de proveer y distribuir el desayuno escolar durante la gestión educativa; esto, en razón a que, los términos proveer y distribuir, ligados a la frase introductoria y explicativa del señalado art. 11 que determina las responsabilidades que tienen los Gobiernos Autónomos Municipales, resulta de carácter imperativo e impone un deber a dichas entidades del nivel central, municipal y del Estado, de proveer y distribuir permanente y adecuadamente la alimentación complementaria escolar.

En el caso analizado, como se observa de los antecedentes procesales, ante la solicitud de cumplimiento del art.11 inc. c) de la Ley 622, sobre provisión y distribución de la alimentación complementaria escolar, formulada inicialmente el 15 de noviembre y 18 de noviembre de 2022, por la Presidenta del Comité Municipal de Niñez y Adolescencia y del Centro de Gobierno de Estudiantes de Caranavi y reiterada por el hoy impetrante de tutela mediante Cite NE/DP/DDLP/CRY/2023/031 de 15 de marzo, el hoy demandado, emitió la nota GAMC/SMDH/DECD/MMC 004/2023, por la que, hizo conocer al último de los prenombrados, que la indicada Ley 622, no se había implementado en el municipio de Caranavi del departamento de La Paz, debido a que los POAs de cada región, se manejan por per cápita, es decir que cada Federación, Central y comunidades, se distribuyen el presupuesto asignado al ente municipal, por cantidad de habitantes; siendo que, entre la prioridades del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi, se encuentra el mejoramiento de caminos y la producción agrícola, y que, teniendo en cuenta que Caranavi cuenta con ciento setenta y siete unidades educativas en funcionamiento, con más de doce mil quinientos estudiantes, para atender dos veces por semana el desayuno escolar serían necesario un presupuesto de Bs6 000.000.-, estando en consideración de las organizaciones sociales, la priorización del presupuesto destinado a la alimentación escolar en beneficio de los estudiantes del citado municipio.

Respuesta que, como se advierte, denota la renuencia del ahora de mandado de dar cumplimiento al mandato imperativo contenido en el art. 11.inc.) de la Ley 622, condicionando su obediencia a la “decisión de las organizaciones sociales” que, tal como prescribe el artículo en estudio, no se hallan compelidas a su acatamiento, mismo que única y exclusivamente obliga a su observancia a los Gobierno Autónomos Municipales.

Consecuentemente, de todo lo analizado y hasta ahora descrito, queda evidenciado que el hoy demandado incumplió el mandato inserto en el art. 11. inc) de la Ley 622, además de constar manifestación escrita de que tampoco acatará el mismo, atribuyéndole dicha desobediencia a decisiones de organizaciones sociales que no se hallan sujetas al cumplimiento de dicha norma, por ser esta de expresa responsabilidad en su acatamiento para el ente edil; correspondiendo en consecuencia, conceder la tutela solicitada, disponiendo que el Alcalde demandado cumpla con su deber omitido de proveer y distribuir de forma permanente y adecuada los productos destinados a la Alimentación Complementaria Escolar de las unidades educativas de su jurisdicción, debiendo previamente definir cuál sería el alimento en beneficio de los estudiantes del municipio de Caranavi, todo en el marco y cumplimiento de la Ley 622.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 06/2023 de 4 de mayo, cursante de fs. 116 a 119, pronunciada por la Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primera de Caranavi del departamento de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, ordenando en un plazo no mayor a tres meses a partir de su legal notificación, dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 11 inc. c) de la Ley 622 de 29 de diciembre de 2014, previa observación de los requerimientos administrativos necesarios para la licitación, contratación, adjudicación y entrega de la Alimentación Complementaria Escolar a las unidades educativas de su jurisdicción; ello, en sujeción a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO