SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0697/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 26 de abril de 2023, cursantes de fs. 1501 a 1521 y 1546 a 1549, los accionantes a través de su representante, expresaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresaron a prestar sus servicios en el CIAT, en primera instancia a través de la modalidad de contratación escrita por tiempo indefinido, hasta el 31 de diciembre de 2010; y, posteriormente, mediante contratos escritos y verbales a plazo fijo, del 1 de enero de 2011 al 18 de enero de 2022; fecha en la que fueron despedidos de su fuente laboral de manera injustificada, cuando se llevaba a cabo una audiencia de conciliación por el pliego petitorio presentado por el Sindicato de Trabajadores de dicha institución, porque el período de trabajo de la gestión 2021 supuestamente habría concluido, y era por orden y decisión del Director Ejecutivo a.i. -ahora demandado- y Directorio ambos de aquella entidad, señalando expresamente que: “‘Durante la presente gestión 2022 no renovaran los contratos de trabajo para [el] personal porque su relación laboral con el CIAT se extinguió en fecha 24 y 31 de diciembre de 2021”’ (sic).

Por tal motivo, acudieron ante la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz; entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 077-A/2022 de 18 de abril, instruyendo al CIAT su reincorporación laboral en los mismos puestos que ocupaban -la reposición de sueldos devengados, que se mantenga su antigüedad y demás derechos que correspondan por ley-; sin embargo, de manera negligente el indicado Centro de Investigación no dio cumplimiento a dicha determinación, más bien interpuso recurso de revocatoria; a tal efecto, la indicada autoridad dictó la Resolución Administrativa (RA) JDTSC/JCCHS/R.R. 211/22 de 23 de agosto de 2022, resolviendo confirmar totalmente la citada Conminatoria; decisión que fue impugnada a través del recurso jerárquico por parte del demandado; como resultado de ello, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pronunció la Resolución Ministerial (RM) 1513/22 de 1 de noviembre de ese año, que confirmó parcialmente la referida Resolución Administrativa respecto a algunos de ellos, y revocó en parte la misma en cuanto a los demás, declinando competencia ante la judicatura laboral, a los efectos que sea dicha instancia la que determine los derechos que les asistirían; disposición que les fue notificada el 28 de igual mes y año, quedando en consecuencia agotada la vía administrativa.

Posteriormente, el Inspector de la Jefatura Regional de Trabajo Montero, emitió el Informe INF.VERF./ 02/2023 de 14 de marzo, constatando que no se dio acatamiento a la reincorporación de sus personas por estabilidad laboral dispuesta, siendo este el último acto administrativo efectuado en búsqueda de hacer cumplir la mencionada Resolución Ministerial.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I; y, 48.I y III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo: a) Se ordene al CIAT el cumplimiento de la RM 1513/22; y en consecuencia, la reincorporación laboral a sus mismas fuentes de trabajo con iguales sueldos; y, b) La cancelación de sus salarios devengados a partir de sus despidos injustificados, previo cálculo realizado por la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 30 de mayo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 2020 a 2024 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su representante, ratificaron de forma íntegra los argumentos expresados en la demanda tutelar, y ampliándolos añadieron que, se quedaron sin fuentes de ingreso, cuyos derechos previstos en la Constitución Política del Estado fueron vulnerados y suprimidos de manera arbitraria por parte del demandado; situación que les privó de tener una vida digna con su familia.

I.2.2. Informe del demandado

Edgar Fernando Talavera Añez, Director Ejecutivo del CIAT, por informe escrito presentado el 18 de mayo de 2023, cursante de fs. 1566 a 1572, manifestó que: 1) En las gestiones 2001, 2002 y 2006, siete de los accionantes renunciaron voluntariamente al régimen de la Ley General del Trabajo y se acogieron al proceso de migración de dicha Ley al Estatuto del Funcionario Público; posteriormente, a través de memorándums emitidos por la Dirección a su cargo, fueron incorporados al CIAT, dejándose establecido que su relación laboral “…a partir de la fecha…” (sic) se regiría bajo la referida normativa legal, no habiéndose determinado el carácter indefinido de la misma; 2) Los peticionantes de tutela pretendieron condicionar la salida del citado régimen, solo si los prenombrados hubiesen migrado a la carrera administrativa como tal; afirmación que no tiene sustento legal según lo previsto en el art. 3 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 3) De acuerdo a las observaciones de auditoría efectuadas por la Contraloría General del Estado (CGE), el CIAT estaba realizando una incorrecta imputación presupuestaria para el pago de los sueldos y bono de antigüedad; puesto que, según el Clasificador Presupuestario vigente a la ejecución de la auditoría y el Reglamento a la Ley del Presupuesto General de la Nación gestión 2004, se estaba generando un daño económico al Estado; 4) A fin de no seguir incurriendo en vulneración de la normativa señalada, que genere indicios de responsabilidad por la función pública, el CIAT subsanó las observaciones reportadas, dejando sin efecto los memorándums de designación y en su lugar se suscribieron contratos de prestación de servicios para personal eventual, con el fin de la readecuación del instrumento de formalización de la relación laboral; contratos que no se hallaban bajo la regulación de la Ley General del Trabajo al ser administrativos, sino por la Ley de Administración y Control Gubernamentales; 5) Los impetrantes de tutela tomaron conocimiento pleno de su cambio de régimen desde la gestión 2011; es decir, sabían que dejaron de pertenecer a éste y pasaron a constituirse en personal eventual, regidos por el art. 6 del EFP; por lo que, a partir de la fecha de suscripción de los indicados contratos en la referida data, los nombrados tenían el plazo de seis meses para solicitar su restitución al anterior régimen laboral en caso de no estar de acuerdo con el cambio del mismo; ya que, antes de la suscripción de su primer contrato, fueron debidamente liquidados y pagados sus beneficios sociales; 6) Las leyes aplicables al caso concreto no prevén la reincorporación de los solicitantes de tutela, por haber tenido la condición de servidores públicos regidos por los arts. 232 y 233 de la CPE; y, 6 y 70 del EFP, entre otras normas, cuyos derechos y obligaciones se encontraban plasmados en sus respectivos contratos; 7) Lo dispuesto en el art. 70.III del citado Estatuto, es lo que ocurrió en el caso presente; toda vez que, los mencionados reconocieron en su acción de defensa, que fueron finiquitados y se les pagó la indemnización por su tiempo de servicios; así como, su condición de personal eventual desde la gestión 2011, siendo que los últimos contratos fueron suscritos el 11 de enero de 2021, “…En cuyo caso se dejaron vencer por caducidad el plazo para interponer la vía de amparo al 11 de julio del año pasado…” (sic); incurriendo además en la causal de improcedencia por actos consentidos libre y expresamente; 8) Fueron contratados por un periodo determinado, el cual llegó a su fin el 24 de diciembre de 2021, no siendo obligatoria la recontratación de este tipo de servidores públicos; y, 9) De los treinta y un accionantes, seis migraron de la Ley General del Trabajo al Estatuto del Funcionario Público, y los restantes veinticinco ingresaron a trabajar en el CIAT, posterior a la vigencia de la referida norma legal, sujetando su relación laboral a dicho régimen; por lo que, pidió se declare la improcedencia de la acción de amparo constitucional interpuesta.

En audiencia de garantías a través de su abogado ratificó el informe descrito supra, añadiendo que: i) Veinticinco peticionantes de tutela ingresaron al CIAT cuando ya estaba en vigencia el Estatuto del Funcionario Público, y ninguno de ellos formaría parte del Sindicato de Trabajadores de dicha entidad; por lo tanto, no gozaban de fuero sindical; ii) El informe de auditoría especial efectuado -no señaló fecha-, detectó ciertas irregularidades en el pago del bono de antigüedad a los funcionarios de planta y personal eventual en la gestión 2010, recomendando que los memorándums emitidos a partir del 2002 hasta el citado año, puedan ser llevados a contratos de personal eventual; y, iii) En virtud a la indicada recomendación, dicha entidad inició procesos de contratación bajo las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal Eventual, existiendo una convocatoria a la presentación de una propuesta y la adjudicación hasta que se llegó a suscribir los contratos de carácter eventual en la institución, desde el 2011; por lo que, en ningún momento se vulneraron los derechos y garantías que los peticionantes de tutela alegaron en este mecanismo constitucional; pidiendo se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Betty Carolina Ortuste Tellería, Directora del Servicio Jurídico Departamental y Vanessa Egüez Añez, Directora de Asuntos Contenciosos, ambas del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, en representación de dicha institución, por memorial presentado el 18 de mayo de 2023, cursante de fs. 1997 a 2014 vta., señalaron que: a) De conformidad a lo previsto en el art. 57 de la Ley Departamental 214 de 31 de mayo de 2021, es de interés del referido ente departamental, tomar conocimiento sobre el destino de los recursos económicos transferidos en favor del CIAT, y que los mismos sean correctamente aplicados en la forma que fueron inscritos en el Plan Operativo Anual (POA) y presupuesto vigente, precautelando los intereses del Estado y patrimonio institucional, evitando que se dé un destino que no corresponda, conforme a la normativa vigente; b) Los impetrantes de tutela y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no demostraron razonablemente y con pruebas documentales, que el caso concreto se encontraba dentro de los alcances de lo dispuesto en la Sentencia 110/2018 de 25 de septiembre, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia; puesto que, este tipo de fallos son de alcance erga omnes y por ende, sus efectos sólo alcanzan a los sujetos procesales; c) Los prenombrados ni la referida cartera de Estado fueron parte de la dirigencia sindical para gozar de fuero sindical; y por ende, de inamovilidad laboral, conforme establece la Constitución Política del Estado; d) La RM 1513/22 vulneró el debido proceso en sus vertientes de motivación, congruencia y valoración razonable de la prueba, vinculada a los principios de legalidad, seguridad jurídica y verdad material; puesto que, no establecieron bajo qué argumentos se apartó de las pruebas aportadas, tales como los contratos de prestación de servicios eventuales suscritos con los solicitantes de tutela; e) El cumplimiento al pago de beneficios sociales dispuesto por la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral DTSC/JCCHS/CONM. 077-A/2022, determinada mediante la mencionada Resolución Ministerial, no sería material ni jurídicamente posible en cuestión de horas, especialmente el tema de modificaciones presupuestarias intra e interinstitucionales; situación que se acentúa si la misma requiere de la aprobación de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz; f) Las leyes aplicables en el caso concreto, no prevén la reincorporación de los accionantes, por haber tenido la condición de servidores públicos regidos por los arts. 232 y 233 de la CPE; y, 6 y 70 del EFP, entre otras normas, cuyos derechos y obligaciones se encontraban plasmados en sus respectivos contratos; g) Los prenombrados de manera expresa, reconocieron en su acción de defensa que tenían pleno conocimiento de su condición de personal eventual desde la gestión 2011; pese a ello, consintieron en suscribir sus contratos, dejándose vencer por caducidad el plazo para interponer este mecanismo constitucional al 11 de julio de 2022; y, después de su renuncia y liquidación pasaron a formar parte del régimen de la función pública, conforme al citado Estatuto, vigente a partir del 27 de octubre de 1999; h) Desde la gestión 2011, los peticionantes de tutela fueron contratados bajo la modalidad de personal eventual y su desvinculación fue producto de la conclusión de la vigencia de su contrato; es decir, que se los contrató por un período determinado, no siendo obligatoria su recontratación; e, i) Pidieron se conceda parcialmente la tutela demandada, anulando en parte la RM 1513/22; sin embargo, en caso de aplicar la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, se conceda un plazo razonable para la tramitación presupuestaria que permita la habilitación de recursos previstos para la partida de contingencias judiciales, con la cual el CIAT pueda dar cumplimiento a lo que se disponga.

Asimismo, Betty Carolina Ortuste Tellería, Directora del Servicio Jurídico Departamental del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, en audiencia de garantías reiteró lo expuesto en el supra indicado escrito.

I.2.4. Participación de la Jefatura Departamental de Trabajo

“Freddy Alberto López”, Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz, en audiencia de garantías ratificó la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCH/CONM. 077-A/2022, la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 211/22 y la RM 1513/22, haciendo conocer que se agotó la vía administrativa; por lo que, con base en el art. 48 de la CPE, solicitó se conceda la tutela en favor de los impetrantes de tutela.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución S-56 de 30 de mayo de 2023, cursante de fs. 2025 a 2028 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento total de la RM 1513/22, que confirmó de manera parcial la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/JCCH/CONM. 077-A/2022, entre tanto esté vigente la misma, “…esto implicando el pago de salarios devengados, no es menos cierto que amerita un acervo probatorio la cuantificación de los mismos, razón por la cual deberán acudir ante la autoridad administrativa llamada por ley para que la misma realice la cuantificación a la que asciende los salarios devengados” (sic), sin imposición de costas; con base en los siguientes fundamentos: 1) Conforme a los datos del proceso, el 13 de marzo de 2023, los solicitantes de tutela tuvieron conocimiento del incumplimiento de la RM 1513/22, cuando el Inspector de la Jefatura Regional de Trabajo Montero visitó al CIAT, entidad que no habría cumplido lo dispuesto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en cuanto a proceder a la reincorporación laboral de los accionantes; por lo que, es a partir de la indicada fecha que comenzó a computarse el término de los seis meses para la interposición de esta acción de defensa, establecido en el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto al principio de inmediatez, habiendo presentado la misma el 17 de abril del citado año (después de un mes y cuatro días); encontrándose por ello, dentro del plazo previsto por la indicada norma legal; 2) En el presente caso, al no haberse cumplido la indicada Resolución Ministerial, ésta debe ser acatada conforme prevén las disposiciones laborales en vigor, “…por lo tanto, este tribunal de garantías debe ingresar a verificar si están cumplido los alcances de dicha resolución en sentido que los derechos de los trabajadores conforme se tienen expresado en la Resolución Ministerial serían aplicables en primer orden bajo el principio de realidad laboral y el principio de la objetividad que caracteriza a los derechos de los trabajadores” (sic); 3) Se transgredieron los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral de los solicitantes de tutela, establecido en los arts. 46 y 48.II de la CPE, y teniendo en cuenta la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, relacionada a la protección de los derechos laborales, “…este tribunal de garantías está en la obligación de precautelar los derecho reconocidos por el bloque de constitucional[idad] a los trabajadores” (sic); y, 4) Corresponde la restitución de los derechos invocados en esta acción tutelar, en cumplimiento a la referida Conminatoria de reincorporación, habiendo modulado la jurisprudencia constitucional, señalando que ante la existencia de dicha Resolución, debe acatarse la misma en su integridad, sin ingresar a considerar otros elementos que no le competen a la justicia constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 28 de marzo de 2024, cursante a fs. 2032, se dispuso la suspensión del cómputo de plazo para la emisión de la correspondiente resolución a objeto de recabar documentación complementaria; habiéndose obtenido la misma, se reanudó el cómputo del plazo, a partir de la notificación con el decreto constitucional de 14 de octubre de igual año (fs. 2052 a 2055); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal.