SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0782/2024-S1

La accionante a través de sus representantes legales, denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la defensa, al debido proceso en sus vertientes de seguridad jurídica y legalidad, el acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; y, a la aplicación correcta de la Constitución Política del Estado y las leyes; toda vez, que la autoridad demandada: 1) No respondió el memorial presentado el 23 de mayo de 2022, en el que solicitó al Director Nacional del INRA se le notifique con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011 de 12 de septiembre, al haber adquirido el predio “San Julián” dentro de su matrimonio con Alfredo Vaca Socoré, constituyéndose en un bien ganancial; y, 2) No dio respuesta a la solicitud de otorgación de fotocopias legalizadas de todo el proceso de saneamiento y de la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: i) Contenido y alcances del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; ii) Sobre el derecho de petición y la pretensión contenida en una acción ordinaria; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1. Contenido y alcances del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0425/2019-S2 de 24 de junio, reiterada por las SSCCPP 0562/2019-S2 de 17 de julio y                             SCP 1050/2019-S2 de 3 de diciembre, realizando una sistematización de la jurisprudencia constitucional, desarrolló el siguiente razonamiento:

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordará las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; 5) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de Procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario señalar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, señaló que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconoció su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las Autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

III.1.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:   1) En el término establecido por ley^[9]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2.  Sobre el derecho de petición y la pretensión contenida en una acción ordinaria

Al respecto, la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, entendió que: “Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso” (las negrillas son nuestras).

Entendimiento que si bien fue establecida para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante, denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la defensa, al debido proceso en sus vertientes de seguridad jurídica y legalidad, el acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; y, a la aplicación correcta de la Constitución Política del Estado y las leyes; toda vez, que la autoridad demandada: a) No respondió el memorial presentado el 23 de mayo de 2022, en el que solicitó al Director Nacional del INRA se le notifique con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011, al haber adquirido el predio “San Julián” dentro de su matrimonio con Alfredo Vaca Socoré, constituyéndose en un bien ganancial; y, b) No dio respuesta a la solicitud de otorgación de fotocopias legalizadas de todo el proceso de saneamiento y de la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011.

Ahora bien, del análisis de los antecedentes que cursan en obrados sintetizados en las Conclusiones II.1, II.2 y II.3 del presente fallo constitucional, se tiene que la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011, emerge del proceso de SAN SIM de oficio, respecto al polígono “N° 159” del predio denominado Tierra Fiscal, ubicado en el municipio San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; que declaró la ilegalidad de la posesión respecto al predio denominado “SAN JULIÁN” de Alfredo Vaca Socoré, ubicado en el municipio San Miguel de Velasco del departamento mencionado, por incumplimiento de la FES y declaró Tierra Fiscal la superficie de 1122.3330 ha, disponiendo su inscripción definitiva en el registro público de DD.RR. a nombre del INRA en representación del Estado Plurinacional de Bolivia.

Conforme consta del Informe Técnico Legal DGAT-UATF-AAHH-INF 1618/2022 DN HRE 10955/2022 de 22 de junio, emitido por Ceferina Rina Zeballos Nina, Técnico Jurídico de la Dirección General de Administración de Tierras del INRA, la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011 fue notificada el 6 de agosto de 2014 a Alfredo Vaca Socoré que adquirió la calidad de cosa juzgada y que se constituye en una Resolución ejecutoriada, conforme a los alcances del art. 84 del DS 29215. Concluyendo y sugiriendo que no corresponde dar curso a la solicitud de notificación con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011 a la accionante, toda vez que dicha resolución ya fue notificada a Alfredo Vaca Socoré y tiene calidad de cosa juzgada.

Asimismo, en partes salientes del informe presentado por la autoridad demandada, refiere que: la accionante, no se apersonó al proceso de saneamiento en ninguna de sus etapas, no obstante a la citación que se realizó por Edictos en el Periódico “El Mundo”, por consiguiente no demostró el cumplimiento de la FES, entre otros, por el contrario se revelan actos libremente consentidos. Que Alfredo Vaca Socoré se apersonó al proceso de saneamiento presentando su cédula de identidad que refiere su condición de soltero, sin señalar ni aclarar que tenía la condición de casado, una vez notificado acudió al contencioso administrativo de manera individual, y no así como co-propietario con su esposa, emitiéndose la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 025/2015 de 21 de abril, que declaró improbada la demanda, que fue recurrida en acción de amparo constitucional concediéndose la tutela por el Juez de garantías; que fue revocada y denegada la tutela en revisión por el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante SCP 0626/2016-S2 de 30 de mayo de 2016, finalmente el Tribunal Agroambiental emitió el Auto 5 de junio de 2017 que deja sin efecto legal la Sentencia Agroambiental Nacional S2^da 03/2017 de 9 de enero; quedando subsistente y firme la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 025/2015, que declaró improbada la demanda contencioso administrativa. Conforme al procedimiento de distribución de tierras previsto por el art. 102 y ss. del DS 29215, se procedió a emitir Resolución de Autorización de Asentamiento DGAT- RES 115/2021 de 17 de noviembre, en favor de la Comunidad Intercultural Agropecuaria Los Acoro, aspecto que se deberá tener presente.

De los antecedentes descritos se evidencia que la problemática deviene de un proceso de saneamiento del predio “San Julián”, lo que nos demuestra que el memorial presentado por la accionante el 23 de mayo de 2022, pidiendo la notificación con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011, se trata en el fondo de una pretensión que emerge de un proceso de saneamiento concluido; en ese entendido y tomando en cuenta la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde señalar que toda pretensión dentro de un proceso judicial o administrativo, debe ser reclamado de acuerdo al procedimiento previsto para ese fin, en el marco de los plazos previstos en las normas que rigen la materia, tomando en cuenta las etapas e instancias procesales determinadas con anterioridad en una norma adjetiva, en consideración a que tratándose de normas procesales, las mismas son de orden público y de cumplimiento obligatorio.

Por ello, las autoridades administrativas y judiciales a cargo del control del proceso, no pueden apartarse del procedimiento previsto a título de una petición; en ese sentido, se evidencia que el actuar del Director Nacional del INRA, se encuentra conforme al procedimiento establecido en el DS 29215, por consiguiente la negativa a su solicitud efectuada por la accionante respecto a la notificación con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011, no puede considerarse como vulneratorio del derecho de petición, debido a que la impetrante de tutela no fue parte del proceso de saneamiento, y las notificaciones con las diferentes actuaciones administrativas dentro del referido proceso de saneamiento resulta ser una pretensión procesal exclusiva de las partes intervinientes, es decir, que su otorgación tienen otra connotación diferente al derecho de petición, claramente definido en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional a partir de lo previsto en el art. 24 de la CPE, mandato que ubica el derecho a la petición al margen o fuera de todo procedimiento previsto por ley. Por lo expuesto, corresponde denegar la tutela solicitada respecto a la solicitud de notificación con la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011.

Respecto a la solicitud de la accionante que pide fotocopias legalizadas de todo el proceso de saneamiento y de la Resolución Administrativa RA-SS 1367/2011, al estar acreditado un interés legítimo, deberán ser proporcionadas a la impetrante de tutela por el Director Nacional del INRA, en consideración a que en este punto sí resultan aplicables los entendimientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.I de este fallo constitucional sobre el derecho a la petición, cuando señala que:

(…) del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

                   Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

En el caso de autos no se evidencia una respuesta a la solicitud de la accionante que pide fotocopias legalizadas, no se tomó en cuenta que conforme establece el art. 24 de la CPE, así como la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III. 1, de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la respuesta debe ser atendida en tiempo oportuno y dentro del plazo previsto en la norma y a falta de ella, en un plazo razonable, lo que en el caso de autos no ocurrió debido a que la autoridad demandada no se pronunció al respecto, por lo que corresponde otorgar la tutela solicitada.

CORRESPONDE A LA SCP 0782/2024-S1 (viene de la pág. 18)

Finalmente, respecto a la denuncia de vulneración de los derechos a la defensa, al debido proceso en sus vertientes de seguridad jurídica y legalidad, el acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; y, a la aplicación correcta de la Constitución Política del Estado y las leyes, este Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra impedido de emitir un pronunciamiento por falta de argumento jurídico constitucional respecto a su vinculación con los hechos denunciados.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder de forma total la tutela impetrada, obró de manera parcialmente incorrecta.