SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0056/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 26 de enero de 2023, cursante de fs. 27 a 36, el accionante, manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñó en el GAM de La Paz, el cargo de analista tributario dependiente de la Unidad de Planificación y Control Fiscal de la Administración Tributaria Municipal; no obstante, luego del 31 de diciembre de 2021, se prescindió de sus servicios, haciendo alusión a una supuesta conclusión de plazo consignado en el contrato laboral y en consecuencia al cambio de personal, pese a que, suscribió de manera continua e ininterrumpida, al menos diez contratos desde el 2012 y que desempeñaba tareas propias y permanentes en dicha entidad.

Comunicó esta situación a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante memoriales de 25 y 31 de enero de 2022, instancia en la que, luego de la audiencia programada para considerar esta denuncia, emitió la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 de 4 de marzo, notificada al GAM de La Paz, el “14” -lo correcto es 15- de marzo del mismo año, conminando a esta institución a la inmediata reincorporación a su fuente de trabajo por estabilidad laboral, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación; siendo esta determinación, dispuesta por el art. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, de ineludible cumplimiento en su integridad, a partir de su notificación.

No obstante, el GAM de La Paz, se rehusó a cumplir esta determinación -deduce- por su condición de adulto mayor; por ello, dicha entidad interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto mediante Resolución Administrativa (RA) 295-22 de 27 de abril de 2022, por la cual, la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz confirmó la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022; y posteriormente, un recurso jerárquico, que mereció la Resolución Ministerial (RM) 1060/22 de 12 de septiembre de 2022, pronunciada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que confirmó la RA 295-22 y fue notificada al GAM de La Paz, el 16 de septiembre del mismo año.

Posteriormente, realizó “gestiones” a fin de lograr su reincorporación laboral; tales como la presentación de documentos solicitados por el GAM de La Paz, a través de una servidora pública municipal que lo contactó para concretar el retorno a su fuente de trabajo, quien con este fin le pidió que se apersonará a dicha entidad el 10 de octubre de 2022; por lo que, en esa oportunidad luego de apersonarse a la Unidad de Planificación y Control Fiscal de la Administración Tributaria Municipal de esa institución, lo recibieron como servidor público, le asignaron un lugar de trabajo, refiriendo que la Dirección de Recursos Humanos (RR.HH.), se encontraba elaborando su contrato de trabajo.

Así, el 11 de octubre de 2022, acudió a la oficina de RR.HH., a fin de suscribir su contrato laboral; para ello, solicitó sacar una foto antes de la firma del mismo, con el fin de que su abogada verifique si se adecuaba a lo ordenado por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; empero, le negaron este requerimiento comunicándole en un tono molesto que efectuarían un informe indicando que se rehusó a firmar el contrato; aspecto que no resulta evidente.

El 12 de octubre de 2022, se apersonó nuevamente a la referida entidad, a fin de dar continuidad a su trabajo y “zanjar” lo relativo a la suscripción de su contrato; sin embargo, le comunicaron que al no tener un contrato firmado, debía retirarse de la entidad edil de manera inmediata. En consecuencia, el 13 de igual mes y año, presentó una nota ante el Director de Gestión de RR.HH. del GAM de La Paz, a fin de que se cumpla la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 y se fije día y hora de lectura y firma de contrato; no obstante, mediante Nota ATM/DESP. 485/2022 de 3 de noviembre, se le respondió que esta Conminatoria fue cumplida y que se rehusó a firmar el contrato elaborado, aunque la sola elaboración de un contrato no representa su cumplimiento.

Por tal motivo, el 14 de octubre de 2022, pidió a dicha Jefatura Departamental de Trabajo, la verificación del cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022, dado el frustrado retorno a su cargo; elaborándose en consecuencia el Informe J.D.T.L.P.-JECM-VR 346/2022 de 28 de octubre, que concluyó que no se dio cumplimiento a esta determinación.

Finalmente, tomó conocimiento que el GAM de La Paz, presentó una nota ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, por la cual, manifiesta que se niega a firmar el contrato laboral, aspecto que mereció respuesta de dicha instancia, mediante Informe MTEPS-JDT LP-JLRM-852-INF/22 de 28 de noviembre de 2022, que confirmó lo ordenado en la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 y la RM 1060/22.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración justa, a la inamovilidad laboral y a la seguridad social; “derecho a poder vivir con dignidad y seguridad y verse libre de explotaciones y maltrato físico o mental”, “vida de calidad”, “trato digno”, “respeto a la integridad psíquica y física”, “seguridad y apoyo jurídico” y “protección contra toda forma de discriminación”; citando al efecto los arts. 46.I, 48.II, 49.III, 109 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE); 2, 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 2, 7, 10 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene al Alcalde accionado a que dé cumplimiento inmediato a la Conminatoria      J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022, ratificada mediante RA 295-22 y RM 1060/22; y, en esa línea: a) Se proceda a la reincorporación inmediata a su fuente laboral en el GAM de La Paz, al mismo puesto que ocupaba antes de su despido injustificado; y, b) Se efectúe la liquidación y el pago inmediato de los salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que le correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación laboral.

I.2. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por AC 0046/2023-RCA de 28 de marzo, cursante de fs. 54 a 65, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de 27 de enero de 2023, disponiendo en consecuencia, se admita la presente acción de defensa y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela impetrada, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 15 de enero de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 123 a 127, se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia los términos del mismo manifestó que: 1) Luego que el 11 de octubre de 2022 se le negara la lectura del contrato laboral, al día siguiente se le hizo desocupar las instalaciones, a pesar que ese día ya atendió ciertos trámites dentro de la unidad organizacional -se entiende Unidad de Planificación y Control Fiscal de la Administración Tributaria Municipal-; 2) Siendo que el GAM de La Paz tiene conocimiento pleno de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, se niega maliciosa y deliberadamente a dar cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022. Asimismo, la referida Resolución, asumió la decisión de aplicar el más alto estándar de protección a los derechos de los trabajadores, más aún cuando se trata de una persona de la “tercera edad” -siendo lo correcto, adulto mayor-; y, 3) El GAM de La Paz, está vulnerando por más de setecientos cuarenta y cinco días sus derechos laborales.

Asimismo, en respuesta a la consulta efectuada por la Vocal de la Sala Constitucional, con respecto a cuál es el acto lesivo u omisión indebida atribuida al accionado, expresó que el mismo converge en que “hasta la fecha” no se le reincorporó ni pagó los sueldos devengados.

Por otro lado, con referencia a la consulta de si efectuó el reclamo en la vía administrativa ante el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 refirió que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, entidad que pronunció dicha Conminatoria, que fue ratificada mediante RA 295-22 y posteriormente por la RM 1060/22; en ese sentido “…no es posible la aplicación de la ley 1469…” (sic).

En respuesta a la consulta sobre la aseveración del GAM de La Paz, referida a que ya fueron rechazados seis contratos -se infiere refiriéndose a la suscripción de las copias de un solo contrato laboral- y la veracidad de esas alegaciones señaló que, el 10 de octubre de 2022 acudió de manera voluntaria al llamado de la entidad; no obstante, al día siguiente ante la negativa de las autoridades de suscribir el contrato, fue retirado del lugar como un delincuente; posteriormente, solicitó al GAM de La Paz la suscripción del contrato, a lo que la esta entidad le respondió: “...esta actividad no se la realizará en atención a una conminatoria, sino en atención a las necesidades que tenía el GAMLP…” (sic), y luego de denunciar este hecho ante la citada Jefatura Departamental de Trabajo, emitió el Informe MTEPS-JDT LP-JLRM-852-INF/22, el cual respalda que no se está dando cumplimiento a la reincorporación laboral y a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022.

Finalmente, con respecto al precedente administrativo, por el cual, se tutelaron los derechos vulnerados y lo relacionado al cumplimiento de conminatoria -se entiende luego de transcurridos seis meses desde su emisión- aludió a las “resoluciones constitucionales 323/2022”.

I.3.2. Informe de la autoridad accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del GAM de La Paz, mediante informe escrito cursante de fs. 115 a 121 vta. y en audiencia a través de sus representantes con mandato, refirió que: i) El accionante prestó servicios como consultor desde el 2008 a 2011 y otras contrataciones eventuales sujeta a la planilla 121, durante el 2014, 2015, 2018 y 2019, siendo el objeto de la presente acción tutelar la siguiente y última contratación, materializada en un Contrato de Trabajo a Plazo Fijo DTC-138 de “21” de diciembre de 2020, con vigencia del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021, en el cargo de asistente administrativo tributario, dependiente de la Administración Tributaria del GAM de La Paz; de ahí que, finalizado el mismo y ante el reclamo del impetrante de tutela, la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022, que fue confirmada en instancias superiores, a través de la RA 295-22 y RM 1060/22; ii) Con relación a los puntos 1 al 7 referente al trámite administrativo señalado por el peticionante de tutela, se tiene que el procedimiento de reincorporación laboral, establecido en el art. 10.II y III del DS 28699; así como el Artículo Único del DS 0495; de igual modo, este último artículo incluye los párrafos IV y V en el art. 10 del DS 28699, que señalan que la conminatoria es de cumplimiento obligatorio a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial sin suspender su ejecución; sin perjuicio de ello, podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan en procura de una pronta protección a la estabilidad laboral; por cuanto, una vez emitida la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022; y notificada a los mismos el “14” -lo correcto es 15-  de marzo de 2022 debió interponerse esta acción tutelar en el plazo de seis meses; es decir, hasta el 14 de agosto de igual año; por lo que, se torna improcedente la consideración de esta acción de defensa que fue presentada el 26 de enero de 2023, por incumplimiento del plazo previsto en el art. 129 de la CPE; iii) La parte accionante tenía como segunda opción el iniciar la demanda judicial de reincorporación ante el juez laboral en el plazo de tres meses, computables a partir de la notificación con la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022; vale decir, hasta el 4 de junio de igual año, conforme lo establece el art. 73.8 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) -Ley 025 de 24 de junio de 2010- y la SCP 0135/2013-L de 20 de marzo; empero, no obró de ese modo, dejando que su demanda caduque; de la misma forma, el Auto Supremo (AS) 468 de 15 de agosto de 2022, fundado en este fallo constitucional, concluyó que el Tribunal Constitucional Plurinacional consideró prudente fijar el plazo de tres meses para que el trabajador acuda a la citada instancia laboral a denunciar su retiro intempestivo e injustificado, debido a que, en el ámbito laboral se estableció similar plazo a través del preaviso o desahucio; por otro lado, supuestos fácticos análogos se presentaron con una ex servidora pública del GAM de La Paz, en el caso Oblitas Quispe Ida Doris contra dicho ente municipal, en el que se emitió el Auto de Vista 110/2022 de 10 de mayo, que evidenció el transcurso de más de un año y seis meses para interponer una demanda de reincorporación laboral, incumpliendo el plazo de inmediatez establecido en la SCP 0966/2017-S3 de 20 de septiembre; iv) El último Contrato de Trabajo a Plazo Fijo DTC-138 de 31 de diciembre de 2020, se regía por las disposiciones del Decreto Municipal (DM) 007 de 17 de junio de 2013, Reglamento para la contratación de personal eventual en el GAM de La Paz; art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- concordante con el art. 60 de los DDSS “26115”, “23318-A” y el “R.I.P.” del GAM de La Paz, dando lugar el incumplimiento del mismo a las responsabilidades establecidas en la “Ley 1178”; asimismo, al ejercer un puesto eventual en una unidad dependiente de la “Secretaría de Educación” -siendo lo correcto Administración Tributaria Municipal-, se sujeta al art. 233 de la CPE; y, la normativa interna representada en el DM 007 “del año 2013”, que aprueba el Reglamento para la contratación de personal que, en su art. 5 reconoce al empleado municipal eventual, quien es aquel que tiene una relación laboral con base a la suscripción de un contrato de trabajo a plazo fijo, cuya asignación presupuestaria corresponde a la partida 12100 del presupuesto institucional y no se constituye de manera automática en persona permanente; asimismo, los arts. 7 y 11 del mismo Reglamento, señalan que es de plazo cierto, determinado y se extinguen al vencimiento del plazo estipulado, no siendo válida la tácita reconducción del mismo; v) Con respecto a los puntos 8 al 10 descritos en el memorial de interposición de esta acción de defensa, no es evidente que no se haya dejado suscribir su contrato al accionante; por cuanto es de conocimiento público que a la suscripción de éste se recibe un copia del contrato; empero, no se puede permitir que se lleve tales copias a su abogado, sin antes firmar dicho documento, toda vez que son documentos propios de la Administración Tributaria Municipal; de igual manera, mediante Nota D.G.R.H. AL. Of. 415/2022 de 18 de octubre, dieron a conocer tales hechos a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, no siendo así evidente que se negaron a cumplir la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022; vi) Se cumplió con lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre contratos eventuales, concretamente en la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, que la razón jurídica del fallo señala que no opera la tácita reconducción del contrato, ni la conversión del mismo a tiempo indefinido, en los contratos eventuales o a plazo fijo o cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos con base en la normativa que regula el sector público, ya que, la validez de los mismos se sujeta a las estipulaciones especiales del contrato; vii) La SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, sostiene que la jurisdicción constitucional no tiene facultades para establecer el pago de sueldos devengados, pues con ello provocaría daño económico al Estado, debiéndose observar en última instancia lo dispuesto por el art. 73.8  de la LOJ; viii) En el marco de sus disposiciones transitorias, no se puede invocar la aplicación de lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales por no encontrarse vigente al momento de la conclusión del proceso administrativo; pues el trámite del impetrante de tutela concluyó definitivamente con la RM 1060/22; es decir, antes de la promulgación de la misma y no tiene efecto retroactivo, de acuerdo a lo previsto en el art. 123 de la CPE; expresó en audiencia que la Ley 1468, se encuentra en vigencia desde octubre de 2022, por lo que “…es esta normativa que debe ser aplicada al caso concreto…” (sic); en tal sentido, a partir de octubre de 2022 la jurisdicción constitucional, ya no tiene competencia para resolver estas controversias, pues la acción constitucional fue presentada el 26 de enero de 2023; asimismo, el art. 6 de la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, establece que las personas que consideren que tienen lesión a sus derechos laborales tienen tres meses para presentar demanda judicial; ix) Solicitaron se “declare improcedente” la acción de amparo constitucional por incumplimiento del principio de inmediatez; y, x) En caso de ingresar al fondo del análisis, se deniegue la tutela, ante la negativa del accionante de suscribir el contrato laboral y por una actitud incomprensible de abandonar funciones, perjudicando a la administración tributaria municipal a que cumpla con la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022.

I.3.3. Participación del tercero interviniente

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social,  por memorial, cursante a fs. 82 y vta., y en audiencia por intermedio de su representante legal, señaló que: a) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no puede constituirse como tercero interesado en acciones tutelares, ya que es un tercero imparcial que interviene en la causa en el ejercicio de facultades y atribuciones específicas; es decir, que si hubiera interés se desnaturalizaría su función administrativa comprometiendo su imparcialidad y objetividad; b) La SCP 0314/2016-S2 de 1 de abril, habilita al trabajador a acudir a la jurisdicción constitucional y la judicatura laboral, la cual en todo caso, esta expedita para la parte empleadora a fin de impugnar la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022, sin que su interposición suspenda la ejecución de la misma; y, c) Con respecto a la aplicación de la Ley 1468, se debe advertir que la RM 1060/22 se sustentó en los DDSS 28699 y 0495, así como, la SCP 0314/2016-S2 “…la ley 1468 hace menciones de tipo de casos en el artículo 32 de la resolución ministerial 377/2022 que establece criterios de la reincorporación de trabajadores, la cual puede ser en este sentido que se puede acudir a la vía constitucional, como podrán dilucidar sus autoridades…” (sic); con base en ello, solicitó que se actúe conforme a ley y cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022, confirmada por la RM 1060/22.

I.3.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 002/2024 de 15 de enero, cursante de fs. 128 a 131 vta., denegó la tutela impetrada, por inobservancia del principio de inmediatez, sin costas, costos procesales ni multas, con base en los siguientes fundamentos: 1) El  presente caso, emerge de un procedimiento administrativo ya concluido en todas sus fases recursivas, con el pronunciamiento de la RM 1060/22 y contra la misma, ya no existe recurso ulterior ordinario o administrativo para revisar la vulneración de derecho, por lo que, se observó el principio de subsidiariedad; 2) Con relación al principio de inmediatez, la SCP 0443/2016-S2 de 9 de mayo, así como el AC “079/2016” de 31 de marzo, precisaron que ante la negativa de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral puede activarse de manera inmediata la acción de amparo constitucional y que el plazo de los seis meses de inmediatez comenzará a correr a partir de que el empleador se rehúse a cumplir la conminatoria; dicho de otro modo, desde la notificación en la entidad empleadora se abre la posibilidad de acudir a la vía constitucional; 3) El trámite administrativo de reincorporación laboral fue desarrollado de acuerdo a lo previsto en los DDSS 28699 y 0495; en tal sentido, basta tener una resolución favorable al trabajador para proceder, ante su incumplimiento, a la activación inmediata de la acción de amparo constitucional, de tal manera que, tomando en cuenta que la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 fue emitida el 4 de marzo de 2022 y notificada al empleador el 4 de mayo de igual año, el accionante tenía seis meses para activar esta acción de defensa, debido a que, todo el trámite de reincorporación se sujetó y concluyó con la anterior normativa, puesto que, la Ley 1468 y su protocolo “ya no es factible”; y no esperar que esta resolución cause “estado”; por otro lado, hubiera existido una excepción si hubiera una resolución de enmienda, complementación y aclaración o cuando la resolución de revocatoria revocaría dicha conminatoria y estaría pendiente el recurso jerárquico interpuesto por el accionante que defina una determinación; 4) La norma jurídica no cierra las puertas al impetrante de tutela para acudir ante la autoridad judicial, a fin de que se verifique si correspondía convertir su contrato a uno de plazo indefinido y conforme lo previsto en el art. 46 de la CPE y siguientes, la protección reforzada a la actividad laboral, si esta era la pretensión del peticionante de tutela, quien por el simple hecho de que tal contrato no era indefinido procedió a retirarse; y, 5) No se puede dejar el cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/102/2022 al arbitrio o a la conducta pasiva del accionante, cuando la misma le es favorable; por tales motivos, no pueden considerar los elementos fácticos y jurídicos de su pretensión, sin perjuicio de que la misma se la haga valer ante el juez de partido de seguridad social.