SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0083/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 de enero y 1 de febrero, ambos de 2023, cursantes de fs. 34 a 43; y, 46 a 49, respectivamente, la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 30 de agosto de 2019 se promulgó la Ley Municipal Autonómica 369, de Regularización del Padrón Municipal de Contribuyentes y Adeudos Tributarios Municipales, que tiene por objeto establecer condonaciones y beneficios para la regularización de adeudos tributarios en el Municipio de La Paz, como también la depuración y actualización del Padrón Municipal de Contribuyentes; para lo cual, la Administración Tributaria Municipal se encuentra plenamente facultada para efectuar de oficio o a solicitud de parte, la depuración de los registros tributaros, determinando el art. 8 de dicha norma, el lineamiento objeto de omisión por parte de la autoridad demandada que señala: “I. A efectos de contar con una base de datos actualizada y depurada del Padrón Municipal de Contribuyentes, se autoriza a la Administración Tributaria Municipal, durante la vigencia de la presente disposición, así como de manera posterior, efectuar, de oficio o a solicitud del sujeto pasivo contribuyente, tercero responsable o poseedor, según corresponda, la depuración de registros tributarios y la conclusión de los procesos iniciados a estos registros, incluidos todos los actos y actuaciones administrativas que se hubieren realizado en el mismo, independientemente del estado y etapa en el que se encuentre, en los siguientes casos: (…) c. Que la Administración Tributaria Municipal y el sujeto pasivo, contribuyente, tercero responsable y/o poseedor no pueden ubicar e identificar el bien inmueble y no se cuente con derecho propietario a la fecha, inscrito en las oficinas de Derechos Reales”, aclarando que dicha norma se constituye en un mandato para que la Administración Tributaria Municipal realice la depuración de registros tributarios; la cual, no establece ninguna condición, siendo un mandato directo de carácter imperativo que no requiere de autorización o reglamentación para su ejecución.

Posterior a dicha norma, el 11 de septiembre de 2019 se emitió el Decreto Municipal 031/2019 que aprobó el Reglamento a la Ley Municipal Autonómica 369, la cual trazó los lineamientos y reglamentó las depuraciones en el Padrón Municipal de Contribuyentes.

En ese sentido, el 11 de febrero de 2022, la empresa CEA S.R.L. presentó una solicitud de depuración de registros tributarios por falta de legitimación pasiva de treinta y ocho bienes inmuebles, requiriendo la correspondiente respuesta motivada por parte de la Administración Tributaria Municipal; por ende, la conclusión de todos los procesos de fiscalización iniciados por los registros de los bienes inmuebles y el levantamiento de las medidas precautorias impuestas; pues “…Consultores Ejecutivos Asociados CEA S.R.L. no se constituye en propietario, poseedor, detentador u otra figura conexa, pues no existe relación y/o conocimiento alguno de tales bienes, de los cuales se le atribuye el pago de impuestos municipales” (sic); sin embargo, no se emitió respuesta alguna, por ello, el 4 de noviembre y 19 de diciembre del referido año, se reiteró el mismo requerimiento sin obtener pronunciamiento alguno, habiendo la autoridad accionada, sobrepasado el término dispuesto por el   art. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que otorga un plazo de seis meses para la emisión de la resolución correspondiente, denotando con ello, la renuencia de la parte accionada al cumplimiento del art. 8 de la Ley Municipal Autonómica 369.

De esta manera, y habiendo sobrepasado el plazo determinado por ley para la emisión de una resolución, se llegó a la conclusión que hubo renuencia de la autoridad ahora accionada respecto al cumplimiento del art. 8 de la Ley Municipal Autonómica 369; por lo cual, se acudió a la protección que brinda la presente acción de defensa, aclarando que, como CEA S.R.L. no tiene relación alguna ni conexión directa o indirecta con los inmuebles de referencia, desconociendo su ubicación y titularidad de los mismos, pero estarían cobrándoles el pago de impuestos de los mismos; por lo que considera que se lesionaron los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

I.1.3. Norma constitucional o legal presuntamente incumplida

Señala como incumplido el art. 8 de la Ley Municipal Autonómica 369.

I.2. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y, en consecuencia, se disponga que la Directora de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ahora accionada, dé cumplimiento estricto del art. 8.I de la Ley Municipal Autonómica 369, en un plazo no mayor a cuarenta y ocho horas de su notificación; y, por lo tanto, concluya con los trámites de depuración de los registros tributarios pendientes de su conclusión.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 1 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 281 a 287 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El solicitante de tutela en representación de la empresa CEA S.R.L. se ratificó en los términos expuestos en su memorial de acción de cumplimiento y ampliándolos, manifestó que: a) Mediante la presente no se busca precautelar o garantizar el cumplimiento de derechos y garantías constitucionales, sino únicamente la aplicación específica de una norma; b) Se pretende la aplicación del art. 8 de la Ley Autónoma Municipal 369, referida a la depuración de los registros tributarios y la conclusión de todos los procesos iniciados a estos registros que se hubiesen realizado independientemente en el estado o etapa en el que se encuentran en un distinto catálogo tasado para cada caso, “…nos hemos basado en el numeral d), es decir, la inconsistencia en el padrón Municipal del contribuyente en los datos del objeto grabado que podría ser en algún caso superficie y demás, precisamente del sujeto pasivo o obviamente de cualquier otro dato que pueda determinar la inexistencia de la obligación Tributaria” (sic); c) El fundamento axiológico de la norma señalada, se basa en evitar una doble carga impositiva al contribuyente; de ahí que, la aplicación de la referida norma llevará consigo la ejecución de lo dispuesto por el art. 323 de la Constitución Política del Estado (CPE) en cuanto a los principios base de la política tributaria, ya que conforme al Código Tributario Boliviano -Ley 2492 de 2 de agosto de 2003- el hecho generador es el único presupuesto de naturaleza jurídica o económica que derivará en un hecho que puede configurarse en un determinado tributo que no podrá ser doble; d) Encontraron que treinta y ocho inmuebles se encontraban registrados y empadronados en La Paz, de los cuales once no contaban con ningún antecedente para el empadronamiento, cuando es bien sabido que para empadronar un bien, se requiere que en los registros exista un folio, un plano, una solicitud de empadronamiento (incluso en las sociedades comerciales se debe contar con un poder especial o específico); sin embargo, se encontró con que la Administración Tributaria, instancia que tiene el deber probatorio de demostrar que se apoyó en esa documentación, no puede probar como se empadronaron esos bienes; por otro lado, veintiséis inmuebles contaban con firmas, de las cuales se desconocía a quienes pertenecían; es decir, “…que 26 de esos bienes tenían una firma que supuestamente sería obviamente del propietario tendría que ser de la empresa Consultores Ejecutivos y Asociados, pero nosotros no podíamos de un grafismo teníamos que hablar de un poder específico y ese poder específico naturalmente acompañado al empadronamiento correspondiente podrían haber demostrado que naturalmente la persona era la indicada por haber solicitado en la empadronamiento para la ciudad de La Paz” (sic); y, e) Se entiende que se buscó el empadronamiento de esos treinta y ocho inmuebles con la intención de recaudar impuestos, sin considerar que esos mismos bienes fueron empadronados en otras jurisdicciones, generando una lesión, pues no se puede tener doble carga impositiva; de igual forma, se quebranta los principios de legalidad, no confiscatoriedad y proporcionalidad; toda vez que, no pueden estar tributando en Palca, Mecapaca o Achocalla y de igual manera en La Paz.

A las interrogantes realizadas por los Vocales Constitucionales, señaló lo siguiente: 1) Lo que se pretende mediante la presente acción tutelar es la aplicación del art. 8.I.1.d de la Ley Municipal Autonómica 369, debido a la inconsistencia en el sujeto pasivo, pues la Consultora a la que representa no resulta ser sujeto pasivo dentro del municipio de La Paz; 2) Lo que se busca no es el resguardo de derechos y garantías constitucionales, en las acciones de cumplimiento “…se debe accionar precisamente a la Autoridad que tiene la competencia para la efectivizarían de cumplimiento de la norma omitida…” (sic); 3) La Administración Tributaria no cuenta con la documentación de respaldo para poder afirmar que fue la empresa a la que representa, la que se empadronó en el Municipio de La Paz; 4) Según el art. 8.I.1.d de la Ley 369 son tres los supuestos de orden normativo para que la Administración Tributaria efectúe de oficio o a solicitud del sujeto pasivo, contribuyente, tercero responsable o poseedor, la depuración de registros tributarios y la conclusión de todos los procesos iniciados a estos registros, incluidos todos los actos y actuaciones administrativas que se hubieran realizado en el mismo, independientemente del estado y etapa en el que se encuentren; y, estos son: primero, en los casos en que se presenten inconsistencias en los datos del objeto grabado; segundo, inconsistencias en los datos del sujeto pasivo; y, tercero, que la declaración jurada de empadronamiento no encuentre debidamente firmada por el sujeto pasivo, tercero responsable o apoderado. En el caso concreto, concurrieron los tres supuestos; toda vez que, como parte peticionante de tutela y constituyéndose en una persona jurídica, para todos estos aspectos que tengan que ver con los registros de las ventas de los inmuebles propios de la empresa, tendrían que contarse con un poder especial que en ninguno de los casos existe, como tampoco los planos de ubicación; es decir, que la parte ahora accionada no cuenta con documentación de respaldo alguno; por ende, correspondía la depuración según la norma señalada; y en cuanto a la ubicación de los bienes, éstos se encuentran en otros municipios y no así en el de La Paz, además que no se encuentran plenamente identificados, pues tampoco la parte accionada cuenta con planos de los mismos, concluyendo así que existe una inconsistencia completa; 5) Unos de los problemas que estarían acarreando por la omisión de la parte accionada, es que “…estamos tributando en otros municipios, es uno de los problemas” (sic); además que, son propietarios de los inmuebles, por ende, no pueden presentar certificados de no propiedad, pues como podrían hacerlo; es decir, adjuntar un certificado de no propiedad con una ubicación indeterminada; 6) Se encuentran empadronados legalmente en otros municipios, con todos los requisitos, constituyéndose en contribuyentes; 7) Fueron tres las ocasiones en que se solicitó el cumplimiento del art. 8.I.1.d de la Ley 369, el 11 de febrero, 4 de noviembre y 19 de diciembre de 2022; y, 8) No se puede interponer los recursos que alega la parte accionada, puesto que hubo ausencia de respuesta.

I.3.2. Informe de la accionada

Noemí Miriam Lastra Vía, Directora de la Administración Tributaria Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de sus representantes legales mediante informe presentado el 1 de marzo de 2023, cursante de fs. 275 a 280 vta., señaló que: i) De acuerdo al art. 65.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción de cumplimiento podrá ser interpuesta por toda persona natural o jurídica que crea estar afectada por la omisión del cumplimiento de una disposición constitucional o de la ley, u otra persona en su nombre con poder suficiente; en la causa presente, el accionante no acreditó que la supuesta omisión hubiera generado afectación a algún derecho propio o personal, lo que determinaría la ausencia de legitimación activa, ii) Por otro lado, el Alcalde en ejercicio es el único representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; por ende, dirigir la presente acción de cumplimiento contra la Directora de la Administración Tributaria Municipal, resultaría una causal de improcedencia por falta de legitimación pasiva;        iii) Esta acción tutelar no cumplió con los requisitos establecidos en el Reglamento de la Ley Municipal Autonómica 369, aprobado mediante Decreto Municipal 031/2019; pues previamente requería un procedimiento para su asimilación por parte de la Administración Tributaria Municipal; toda vez que, el impetrante de tutela debió adjuntar la documentación original de los requisitos establecidos en el art. 12.II del citado Reglamento; además, de ser su solicitud clara y precisa ya que la misma, si bien hizo mención a la aplicación de la Ley 369, su solicitud versó sobre la falta de legitimación pasiva de los inmuebles con procesos tributarios pendientes, cuyos requisitos se encuentran establecidos en la Resolución Administrativa (RA) GAMLP/ATM/013/2014, difiriendo de los presentados por el administrado; iv) Con relación a que el art. 8 de la Ley Municipal 369 establecería un mandato directo a la Unidad de Administración Tributaria y que esta instancia estaría obligada a la depuración de registros tributarios, por mandato expreso del referido artículo; al respecto, el señalado Decreto Municipal en su art. 1 establece un procedimiento para la correcta aplicación de la señalada Ley Municipal, disponiendo en relación a dicha depuración, a partir del art. 12 y ss., los requisitos específicos para la depuración de bienes inmuebles “DE LAS DEPURACIONES INDIVIDUALES”; v) La acción de cumplimiento no procede cuando: a) Sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, siendo el fundamento la falta de objeto del proceso de cumplimiento, ya que “…el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y debe predicarse de una entidad competente y concreta…” (sic); b) No se hubiera reclamado previamente y de manera documentada el cumplimiento legal del deber omitido, aspecto que no puede equipararse al principio de subsidiariedad que se aplica a las acciones de amparo constitucional, puesto que la apertura de un procedimiento administrativo o judicial, dentro de los cuales, debería agotarse las instancias pertinentes, constituye una causal de exclusión de la acción de cumplimiento; por ende, la petición previa debe ser realizada aclarando que no se apertura una causa al respecto; c) Por estado de renuencia, entendida como resistencia dolosa o negligente del servidor titular del deber jurídico a efectivizar la norma constitucional o legal; en este sentido, previamente al planteamiento de la acción de cumplimiento debe constituirse en renuencia a la parte accionada, salvo exista peligro inminente; en estos casos, se puede suprimir este requisito. La renuencia, por otro lado, puede ser expresa, cuando el servidor público se ratifica expresamente en su incumplimiento; y, tácita cuando en el plazo de ley el funcionario no justificó o explicó su omisión; d) Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada, pues no procede cuando se pretende el cumplimiento de normas procesales dentro de demandas ordinarias, ya que dicha labor corresponde al órgano jurisdiccional y porque el cumplimiento de esas normas puede ser exigido mediante los procedimientos o mecanismos previstos en la ley; y, tampoco en sentencia que tengan autoridad de cosa juzgada o concurrencia de identidad de sujeto, objeto y causa; e) En procesos propios de la administración; es decir, en aquellos que se vulneren derechos y garantías, los cuales pertenecen al ámbito de la acción de amparo constitucional; y, f) Cuando se pretenda interponerla contra la Asamblea Legislativa Nacional con la intención de exigir la aprobación de una ley; vi) No se dio cumplimiento al art. 66.4 del CPCo, pues no existen derechos ni garantías que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz hubiera omitido, máxime considerando que la depuración de trámites es un procedimiento propio de la Administración Municipal, asimismo, lo que pretende la parte peticionante de tutela implica la apertura de procedimiento administrativo, lo cual hace inviable e improcedente la acción de cumplimiento; vii) No se establecieron de forma precisa los derechos, principios o garantías que se pretende proteger; y, viii) En cuanto a la potestad administrativa sancionadora, la misma encuentra su razón de ser en el principio de legalidad, estando todos los actos de la administración de justicia sometidos no solo al bloque de legalidad imperante, sino también a la Constitución Política del Estado; al respecto, la jurisprudencia constitucional sostuvo que para la observancia de este principio se debía cumplir con dos condiciones: la primera, como garantía formal, expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitas así como las sanciones; y, la segunda, la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones en forma directa, a través de normas legales.

Por otro lado, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, sostuvo lo siguiente: 1) Debía considerarse que el único representante legal del municipio era el Alcalde Municipal en ejercicio; 2) De conformidad con el      art. 66.4 del CPCo, la acción de cumplimiento no procede en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se lesionen derechos y garantías constitucionales tutelados por la acción de amparo constitucional; en ese sentido, la parte solicitante de tutela al haber pedido en reiteradas ocasiones la depuración de registros (art. 8 de la Ley 369), primó en todo caso, el derecho de petición, mismo que debe ser presentado mediante una acción de amparo constitucional y no de cumplimiento; 3) Por otro lado, referir que los treinta y ocho inmuebles se encontrarían inscritos en otros municipios y que por ende, hubiera un conflicto de límites, tampoco pueden ser considerados mediante la presente acción tutelar; 4) En cuanto a la Resolución “121/2009”, la misma fue superada de acuerdo a la Resolución Prefectural “1059/2016”, la cual se encuentra desde el 2017 en alzada ante el Viceministerio de Autonomías; y, todas las acciones presentadas, mientras se resuelvan estos límites, se estuvieron dejando en estatu quo “…por esa misma razón y con esa fundamentación que sus Autoridades que ya conocen porque son sucesivas las Acciones de Amparo Constitucional, es que no procede la Acción de Cumplimiento el hecho de que estos bienes empadronados voluntariamente tenga problemas de tributación, porque no han pagado y si no pagan no puede de la noche a la mañana decirle a la Administración, es que tiene que tributar, tiene que depurar sus trámites (…) siento que ellos no han cumplido con su obligación y conminan al municipio de La Paz, para que cumpla un artículo que ni siquiera se sustancia que tiene necesariamente que cumplir requisitos…” (sic); por ello, se tiene claramente evidenciado que no se cumplieron con los principios de taxatividad y tipicidad; y, 5) No existe fundamento alguno que pueda obligar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a la depuración de trámites pretendida.

Por otro lado, a las preguntas realizadas por los Vocales Constitucionales, refirieron lo que sigue: i) No existió nexo causal entre la aplicación del art. 8 de la Ley 369 y su Reglamento, que dispone una serie de requisitos y condiciones para su procedencia; y, ii) A las solicitudes presentadas por el accionante, a momento de responder se observó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento, específicamente al art. 12 inc. c) referente al certificado de no propiedad emitido por la Oficina de Derechos Reales (DD.RR.), y el inc. d) que establece que en el caso de contar con el certificado de no propiedad y que este sea positivo, adjuntar los folios reales o testimonios y documentos; al respecto, la parte accionante en su memorial de 11 de febrero de 2022 adjuntó los formularios de empadronamiento que no contarían con la firma del representante legal de la sociedad comercial.

Finalmente, refirió que se brindó respuesta al requerimiento de la parte impetrante de tutela, mediante proveído de 28 de febrero de 2023, notificados el 1 de marzo del mismo año.

I.3.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 47/2023 de 1 de marzo, cursante de fs. 288 a 290 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo que la autoridad accionada dé cumplimiento a lo dispuesto en el art. 8.1 de la Ley Municipal Autonómica 369, determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: a) La acción de cumplimiento involucra a la administración y al administrado única y exclusivamente, ya que el sujeto pasivo de la acción tutelar siempre será un servidor público y el activo será el administrado, puesto que es quien acude a la Administración solicitando el cumplimiento de una ley; esto, tiene relación con lo alegado por la parte accionada y su postulado de falta de legitimación pasiva en la presente acción de defensa; b) Si bien la autoridad accionada señala que no puede dar cumplimiento lo que demanda el solicitante de tutela, pues no acató previamente otro “dispositivo normativo” (art. 12.II incs. c) y d) del Reglamento a la Ley Municipal Autonómica 369 aprobado por Decreto Municipal 031/2019; sin embargo, esperar más de un año para que la Administración observe lo solicitado por el peticionante de tutela no resulta ético; c) A momento del escrute procesal, se consultó al accionante cuál de los tres supuestos normativos del art. 8.I.1.d de la Ley 369 se alegaba como incumplida, a lo cual, señaló los tres presupuestos, pues hubo una inconsistencia en el objeto, en el sujeto y que la declaración jurada de empadronamiento no se encontraba debidamente firmada por el sujeto pasivo; d) Con relación a que existe un dispositivo normativo que regla específicamente el art. 8 de la Ley 369, el mismo resultaría inaplicable para la presente causa, pues si bien la Administración tiene como única posibilidad el de actuar conforme al régimen de sus competencias, el art. 12.II incs. c) y d) del referido Reglamento establece una serie de requisitos para poder acceder a la depuración dispuesta por el art. 8 de la mencionada Ley Autonómica; sin embargo, existe una cuestión que hace que dicho Reglamento no se aplique a la presente causa, y es si la Administración no definió la aplicación la aplicación de los tres supuestos en su decreto, significaría que no estarían reglados; al respecto, si el art. 12.II incs. c) y d) señala que si el tercero responsable como poseedor no pueda ubicar o identificar el bien inmueble, que no cuente con derecho propietario inscrito en la Oficina de DD.RR. “a la fecha”, se procedería con la depuración en base a los datos del padrón municipal siempre que el sujeto pasivo, contribuyente o tercero, vía SITRAM adjunte requisitos. En el caso, el impetrante de tutela postuló ser propietario pero tiene registrados sus bienes en otros municipios a los cuales tributa y cumple con sus obligaciones tributarias, “…aparentemente el legislador derivado no regló con propiedad esta circunstancia, pero más aún no regló con propiedad, las circunstancias de un aparente doble registro (…) si nosotros somos leales con el orden normativo la única forma de que un registro sea operable es cuando este registro es accionado por una persona que cumpla con todos los requisitos de la competencia especial (…) cuando la persona jurídica que provee esta declaración jurada es expresamente una persona jurídica…” (sic); y, e) Se evidenció que el solicitante de tutela cumplió con su deber de identificar el supuesto normativo y la omisión de la ahora accionada de cumplir con lo dispuesto en la propia norma “…la Autoridad Administrativa ejerce una actitud propia de la Administración incongruente con los supuestos normativos de la propia vía Administrativa, cualquier defecto de fondo es absolutamente atribuible a las cargas procesales de la propia Administración y es quién debe de observar sus propios marcos competenciales” (sic).