sENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0075/2024-S1

La accionante, alega la vulneración del derecho a la petición y a una respuesta pronta y oportuna, debido a que el demandado Efraín Villalpando Puita Secretario Ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca, no respondió oportunamente las notas de 3 y 22 de junio de 2022, en las que solicitó se revoque el memorándum 001/2022 que le impone un descuento, se le otorgue el Manual de Funciones, acceso al sistema de la pulpería y una reunión de aclaración sobre denuncias presentadas al Ministerio de Trabajo por hurto, abuso de confianza y mala administración.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1.  Sobre el derecho de petición

Respecto a este derecho fundamental, se advierte que la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo realizó una sistematización de la jurisprudencia               del Tribunal Constitucional Plurinacional (criterio reiterado en los         mismos términos por las SSCCPP 1064/2019-S2 de 3 de diciembre; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre, entre otras), en la que se establece los estándares más altos de interpretación sobre este derecho fundamental en los siguientes términos: 

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia;                    3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento        Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento         Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos:        “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación          -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de         27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la            SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

III.1.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:   1) En el término establecido por ley^[9]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante, refiere que el demandado Efraín Villalpando Puita, Secretario Ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca, infringió su derecho a la petición, debido a que no dio respuesta a sus peticiones contenidas en las notas presentadas el 3 y 22 de junio de 2022, en las que pidió: se deje sin efecto el Memorándum 001/2022, se le conceda el Manual de Funciones, acceso al sistema de la pulpería, y se lleve a cabo una reunión de aclaración sobre denuncias presentadas al Ministerio de Trabajo por hurto, abuso de confianza y mala administración.

En principio corresponde señalar que la accionante demostró legitimación activa conforme manda el art. 24 de la CPE y la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, al tratarse de una persona individual que realizó la petición de forma escrita previa identificación; asimismo, se cumple con la legitimación pasiva, en el marco de la mencionada jurisprudencia que establece que no tiene excepción alguna, alcanza a cualquier autoridad, aún a los particulares, por consiguiente, el demandado en su condición de Secretario Ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca tiene legitimación pasiva para ser demandado, siendo además dicha persona ante quien la accionante dirigió sus solicitudes que ahora denuncia no fueron respondidas.

En ese contexto, estando cumplidas tanto la legitimación activa como pasiva, ingresando al fondo de la problemática planteada, del análisis de los antecedentes descritos en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que la ahora peticionante de tutela mediante memorial sin fecha, parcialmente ilegible, cursante de fs. 2 a 5 impugnó el Memorándum 001/2022 y solicitó sea revocado; asimismo, en su defensa expuso diferentes argumentos ante Efraín Villalpando Puita Secretario Ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca. Nota que no fue observada por la parte demandada en audiencia, en cuanto a la fecha y su contenido, advirtiéndose que se trata del documento de 3 de junio de 2022.

Posteriormente el 22 de junio de 2022, la accionante, pidió al demandado respuesta a su recurso de impugnación que presentó el 3 del mismo mes y año contra el Memorándum 001/2022 de llamada de atención y descuento,  arguyendo que no habría sido atendido hasta la fecha, alegando que la referida Federación no cuenta con reglamentos aprobados para guiarse de manera específica, asimismo pidió la devolución de los descuentos y se responda a sus cartas anteriores, donde solicitó el Manual de Funciones, solicitud de acceso al sistema de la pulpería para informar a clientes con reclamos, y una reunión de aclaración sobre afirmaciones presentadas al Ministerio de Trabajo por hurto, abuso de confianza y mala administración.

De tales antecedentes y lo referido por la parte demandada en audiencia, se evidencia que los documentos de 3 y 22 de junio de 2022, no fueron respondidos, menos se proporcionó el Manual de Funciones a la accionante; a decir de su abogado, si bien no hubo una respuesta escrita, se llevó a cabo una reunión en la que estuvo presente la accionante, lo cual, si bien fue confirmado por la misma, sin embargo, refirió que fue una reunión informal, por lo que exigió una respuesta escrita y formal.

En ese contexto, se advierte que la accionante cumplió los Requisitos de procedencia señalados en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.I.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que establece los siguientes requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación            -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

En el caso concreto, se evidencia la ausencia de una respuesta formal, que implica una respuesta escrita a las solicitudes planteadas por la accionante en los escritos de 3 y 22 de junio de 2022; vinculado a ese incumplimiento, se tiene la ausencia de una respuesta material y que sea argumentada, motivada, fundamentada y responda a todos los puntos planteados; es decir, el demandado para cumplir con el derecho de petición, debe otorgar una respuesta escrita, material o que otorgue una solución real a lo planteado, con la suficiente motivación, fundamentación y responda a todo lo expuesto,   concretamente:

a)    Respecto a la nota de 3 de junio de 2022, debe responder al reclamo de la accionante referido a que la sanción contenida en el Memorándum 001/2022, le fue impuesta sin considerar la situación contable de la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca, la sobrecarga laboral y que su persona trabajó horas extra para regularizar las obligaciones contables de esa Federación; asimismo denuncia que sufre acoso laboral y aislamiento lo que le dificulta cumplir su trabajo, además de no contar con manual de funciones; también denuncia que no se le canceló horarios nocturnos, bono de pandemia ni bono de antigüedad, al mismo tiempo pide se le explique porque no se hizo nada cuando se informó al Directorio que en el balance de “la anterior gestión” existía una diferencia de Bs10 000.-, que tampoco explican porque no se presentan libros de compras y ventas IVA independientemente de la “interpretación de los profesionales”, además de no cumplir con el bono de antigüedad de algunos trabajadores; argumentos con los cuales rechaza el descuento establecido en el Memorándum 001/2022 y pide que el mismo sea revocado (Conclusión II.1).

b)   En cuanto a la Nota de 22 de junio de 2022, debe responder a la solicitud de la accionante de tener una respuesta a su nota de 3 de junio de 2022 en la que impugnó el Memorándum 001/2022 de llamada de atención y descuento, pidió la devolución de los descuentos y se responda a sus cartas anteriores, donde solicitó: i) Se le proporcione el Manual de Funciones; ii) Una reunión de aclaración sobre afirmaciones presentadas al ministerio de Trabajo por hurto, abuso de confianza y mala administración; y, iii) Acceso al sistema de la pulpería para informar a clientes sobre reclamos (Conclusión II.2).

En relación al último requisito de procedencia de la tutela del derecho de petición, referido a la inexistencia de medios de impugnación para hacer efectivo dicho derecho, tanto la accionante como la parte demandada refirieron que la Federación de Trabajadores en Educación Urbana de Chuquisaca, no cuenta con reglamentos ni instrumentos que regulen un procedimiento de respuesta a solicitudes ni mecanismos de impugnación, siendo en consecuencia viable la tutela directa solicitada por la accionante respecto a la vulneración del derecho de petición. 

Asimismo, la parte demandada, no cumplió la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1.5 de este fallo constitucional, que refiere que la petición debe ser atendida en el plazo previsto por ley y a falta de este en un plazo razonable, el mismo a la fecha ha excedido superabundantemente sin que la accionante obtenga respuestas a sus peticiones.

Conforme a todo lo expuesto, siendo evidente que se cumplieron todos los requisitos para la tutela del derecho de petición, estando comprobado que la accionante no obtuvo una respuesta escrita ya sea positiva o negativa que responda de manera motivada, fundamentada y a todos los planteamientos que expuso ante el demandado en sus escritos de 3 y 22 de junio de 2022, corresponde conceder la tutela respecto a este derecho en el marco del       art. 24 de la CPE, que señala que toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario.

Correspondiendo la denegatoria de la tutela respecto a los argumentos de acoso laboral y violencia psicológica, debido a que recién fueron planteados en la audiencia de garantías, es decir después de la admisión de la acción de amparo constitucional y su notificación al demandado, asimismo esos  argumentos fueron expuestos ante este Tribunal sin la prueba necesaria y desconociendo el principio de subsidiariedad que impide a esta jurisdicción resolver denuncias que antes no fueron conocidas por el Juez ordinario o administrativo; no obstante, corresponde aclarar que dichos argumentos forman parte de las solicitudes que deben ser esclarecidas a partir de las respuestas que emita la persona demandada a las notas de 3 y 22 de junio de 2022. Del mismo modo, denegar la tutela en lo concerniente a la solicitud de remisión de antecedentes al Ministerio Público “por delitos contra la integridad de las mujeres”, debido a que en este punto la parte accionante, no demostró con claridad la existencia de hechos ilícitos, sin embargo, la misma tiene expedita la vía legal correspondiente para hacer valer sus derechos.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder parcialmente la tutela, actuó de forma correcta.

CORRESPONDE A LA  SCP 0075/2024-S1 (viene de la pág. 14).