SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0145/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 6 y 14, ambos de marzo de 2023, cursantes de fs. 1, 34 a 43 vta.; y, 54 a 56, la parte accionante manifiesta que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Concejo Municipal del GAM de Tolata del departamento de Cochabamba, pronunció la Ley Municipal 122/2021 de 8 de febrero, que establecía la nueva delimitación del área urbana del centro poblado de Virgen de Copacabana Norte del municipio de Tolata. En cumplimiento de esa norma, el Alcalde del citado municipio -hoy accionado-, promulgó dicha Ley, realizando su publicación y remitiéndola al Ministerio de la Presidencia para su homologación, dictándose la Resolución Ministerial (RM) 050/21 de 31 de marzo de 2021, pronunciada por María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia -hoy tercera interesada- y David Pérez Rapu, entonces Viceministro de Autonomías.

Posteriormente, la citada Ley Municipal, al adolecer de irregularidades que afectaban la situación jurídica de la OTB Copacabana, perteneciente al municipio de Tolata, fue abrogada mediante Ley Municipal 137/2022 de 2 de junio, lo cual implicaba que la nueva "Delimitación del Área Urbana del Centro Poblado de Virgen de Copacabana Norte” (sic), quedó sin efecto, así como cualquier acto, resolución o diligencia cumplida bajo el marco de la Ley abrogada, incluida la    RM 050/21, que la homologaba.

De ahí que, para que tales actos administrativos realizados durante la vigencia de la Ley Municipal 122/2021, queden sin efecto, el Alcalde hoy accionado debió cumplir con diligencia la Ley Municipal 137/2022, promulgándola, publicándola; y luego, remitirla al Ministerio de Presidencia para su homologación; ya que, la indicada Ley Municipal de abrogatoria no se cumple por sí sola, sino que trae aparejada una serie de obligaciones que recaen enteramente en el citado ejecutivo municipal, quien estaba obligado a cumplir el mandato que imponía la misma en su artículo ‘“TERCERO (…) (RESPONSABILIDAD).- El Órgano Ejecutivo Municipal es responsable de cumplir y hacer cumplir la presente Ley Municipal a través de instancias correspondientes"’ (sic); y, la “DISPOSICIÓN FINAL ÚNICA”, que señala: ‘"El Órgano Ejecutivo Municipal deberá publicar en la Gaceta Municipal, Tablero Municipal y/o Medios de Comunicación para su conocimiento y cumplimiento"’ (sic).

Añaden que, con el fin del cumplimiento de la indicada Ley Municipal de abrogatoria, acudieron con su reclamo ante Miguel Alberto Navajas Alandia, Director General de Autonomías, del Viceministerio de la Presidencia, mediante nota de 2 de septiembre de 2022, pidiendo dejar sin efecto la RM 050/21, obteniendo como respuesta la Nota MPR/VA/DGA/UAUM-0096-CAR/22 de 22 del citado mes y año; la cual, señala que el GAM de Tolata, es la instancia legitimada para impugnar a través de recursos administrativos a resoluciones ministeriales de homologación de área urbana, correspondiendo remitir su solicitud a dicha instancia.

En tal sentido, mediante memorial de 11 de octubre de 2022, solicitaron al Alcalde hoy accionado, gestione viabilizar por ante el Ministerio de la Presidencia, se deje sin efecto la RM 050/21, que homologaba la Ley Municipal 122/2021; máxime si la precitada Ley actualmente ya se encuentra abrogada en su totalidad por la Ley Municipal 137/2022, pronunciada por el pleno del Concejo Municipal y, promulgada el 13 de junio de 2022, por el Ejecutivo Municipal, ambos del GAM de Tolata. Ante ello, por decreto de 13 de octubre de igual año, la mencionada autoridad dispuso declarar no ha lugar a lo solicitado.

Situación ante la cual, interponen la presente acción de defensa, con el fin de restituir los principios de legalidad y de seguridad jurídica; puesto que, debido al incumplimiento de la Ley Municipal 137/2022, y en tanto persista la homologación de la Ley Municipal 122/2021, que declara su área como terreno urbano, el predio que pertenece a la OTB Copacabana, sería objeto de atropellos permanentes, como loteamientos, avasallamientos, construcciones ilegales y otros, con la consiguiente afectación de sus derechos colectivos sobre la tierra y territorio.

I.1.2. Norma legal supuestamente incumplida

La parte accionante alega el incumplimiento de la Ley Municipal 137/2022, que abroga una anterior Ley Municipal, por parte del Alcalde hoy accionado                       -compréndase de las disposiciones que imponía la misma para hacer cumplir la abrogatoria dispuesta-; así como la lesión del debido proceso en su vertiente legalidad; y, a los principios de seguridad jurídica, de legalidad y de supremacía constitucional, citando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia: a) Se ordene a la autoridad accionada el cumplimiento de la Ley Municipal 137/2022, debiendo en un plazo no mayor a tres días: 1) Realizar las acciones que sean necesarias para dejar sin efecto cualquier acto, resolución o diligencia cumplida bajo el marco de la Ley Municipal 122/2021 -abrogada-, incluida la RM 050/21, que homologa la misma; 2) Publicar y remitir la Ley Municipal 137/2022 -abrogatoria- al Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Autonomías, Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Dirección Departamental de Cochabamba del INRA; y, Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Cochabamba (FSUTCC), para que tengan conocimiento de la misma; y, 3) Publicar la referida Ley Municipal en la Gaceta Municipal, Tablero Municipal y/o medios de comunicación para su conocimiento y cumplimiento; b) En aplicación de la última parte del art. 67 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se establezca indicios de responsabilidad civil y penal contra la autoridad accionada; y, c) Sea con la imposición de costas y costos.

I.2. Audiencia y resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 12 de abril de 2023, según consta en el acta que cursa de fs. 333 a 334; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó de manera íntegra el memorial de acción de cumplimiento; y en audiencia, respondiendo a los argumentos expuestos por el accionado y los terceros interesados, señaló que se cuestiona la personería como representantes de la OTB Copacabana, sin tomar en cuenta que es una organización social que agrupa a comunarios y/o miembros de una comunidad para que puedan actuar en su propio interés; razón por la cual, no requieren poder para intervenir y defender sus derechos, conforme determina los arts. 4 y 5 de la Ley “de Participación Popular” -se entiende            Ley 1551 de 20 de abril de 1994-.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Ariel Vargas Revollo, Alcalde del GAM de Tolata del departamento de Cochabamba, por informe escrito, cursante de fs. 267 a 269, refirió que: i) El Concejo Municipal del citado GAM, a solicitud de “todas” las Organizaciones Sociales (Secretario Ejecutivo de la FSUTCC, Central Regional Única de Trabajadores Campesinos de Tolata, Regional de Mujeres de las Bartolinas de Tolata; y, del Secretario Ejecutivo de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos 2 de agosto, provincia Germán Jordán Cliza), dentro de sus facultades y atribuciones municipales, procedió con la reconsideración y posterior abrogación de la Ley Municipal 122/2021, mediante Ley Municipal 137/2022; por lo que, dicha Ley, una vez siendo abrogada “…se realizó las publicaciones correspondientes” (sic); ii) No obstante, existe falta de legitimación activa, puesto que de la revisión de los formularios adjuntos, se desprende que no se transcribe el acta de constitución, la nómina de socios y/o comunarios, su personería jurídica y sus Reglamentos, omisión de suma importancia que hace que la acción de cumplimiento deba denegarse; ya que, no se sabe quiénes son realmente los miembros de la OTB Copacabana, y cuáles son las normas que las rigen; aspectos que resultan imprescindibles para saber si las personas que se sienten vulneradas en sus derechos son o no comunarios de la mencionada OTB hoy accionante, quiénes son los llamados por ley para otorgar el poder correspondiente, si todos los “miembros” o los de la “Directiva”, de acuerdo al “Estatuto o Reglamento”; puesto que, de los formularios notariales acompañados, se tiene la transcripción de la posesión de la nueva Mesa Directiva realizada el 8 de julio de 2021 a horas 14:30, de cuya nómina posesionada, no otorgaron poder alguno a los miembros de la OTB Copacabana; iii) Los accionantes no demuestran de manera clara que normativa estaría incumpliendo como autoridad, de igual manera no realizaron la reiterativa de su solicitud ante el GAM de Tolata, respaldando su petición con la firma de todos y cada uno de los miembros de la OTB Copacabana, haciendo entender que estarían simplemente velando su interés particular, pretendiendo se anule la RM 050/21, para que los mismos puedan proceder a sanear y/o continuar con el saneamiento del INRA; por lo que, a ese fin tampoco adjuntan documentación que respalde lo manifestado; y, iv) Carece de legitimación pasiva; puesto que, los accionantes no demostraron con prueba documentada, que como autoridad municipal no haya realizado diligencias para que se anule la RM 050/21, más aún cuando no existe una solicitud de reiterativa respaldada por los comunarios de dicha OTB, ya que en ningún momento presentaron ante la entidad municipal una solicitud firmada por todos los miembros de la OTB "afectada", manifestando de manera clara cómo su persona estaría incumpliendo alguna normativa.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, a través de su representante legal, y Álvaro Horario Ruiz García, Viceministro de Autonomías, dependiente del Ministerio de la Presidencia, por memorial cursante de fs. 324 a 330, manifestaron que: a) Es necesario considerar que la disposición final de la Ley  Municipal 137/2022 establece que: ‘“La presente Ley Municipal entrará en vigencia una vez promulgada por el Órgano Ejecutivo Municipal de Tolata”’ (sic). Al respecto, el     art. 164.II de la CPE, señala que la ley será de cumplimiento obligatorio desde el día de su publicación, salvo que en ella se establezca un plazo diferente para su entrada en vigencia; b) Por su parte, el art. 135.I de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, prevé que: "Las entidades territoriales autónomas crearán una gaceta oficial de publicaciones de normas. Su publicación en este órgano determinará la entrada en vigencia de la norma"; empero, no se puede establecer con claridad la vigencia de la Ley Municipal 137/2022; asimismo, de conformidad al art. 50 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, el acto administrativo que otorga o reconoce derecho al administrado una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa; c) En ese sentido y en aplicación de la norma citada precedentemente, la RM 050/21, se encuentra firme en sede administrativa ya que no se interpuso ningún recurso en término oportuno; y,  d) Finalmente, se tome en cuenta la legitimidad de la representación de la OTB Copacabana; toda vez que, de acuerdo a la documentación presentada al Viceministerio de Autonomías, se advierte una representación diferente a la de los ahora accionantes, argumentos con los cuales solicitan se deniegue la tutela impetrada.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primera de Cliza del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, por Resolución de 12 de abril de 2023, cursante de fs. 334 a 338 vta., denegó la tutela impetrada, alegando inobservancia del art. 66.2 del CPCo, que dispone la improcedencia de la acción de cumplimiento -cuando el accionante no hubiera reclamado previamente a la autoridad ahora accionada y de forma documentada el cumplimiento del deber legal omitido-; decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: 1) El objeto de protección de la acción de cumplimiento, es garantizar la materialización de un deber omitido, que debe estar previsto en la norma constitucional o legal de manera expresa y en forma específica, deber que no puede ser genérico, sino concreto, y que puede ser exigible de manera cierta a los servidores públicos; es decir, que al accionante primero le corresponde identificar la disposición constitucional o legal que el servidor público demandado omitió cumplir y, segundo, demostrar que previamente reclamó su cumplimiento; 2) En el caso, de la revisión de obrados se tiene, memorial presentado el 13 de octubre de 2022, con Ref. "en cumplimiento a la respuesta                                         N° MPR/VA/DGA/UAUM-0096-CAR/22 DE 22/09/2022, pedimos poner sus buenos oficios para que se deje sin efecto la R.M. 050/21 de 31/III/2021" (sic), suscrito por los accionantes, en su calidad de Presidente y Vicepresidente de la OTB “Villa Copacabana” -lo correcto es Copacabana-; al respecto, se advierte que el referido memorial fue dirigido al Alcalde hoy accionado, y de la lectura prolija del mismo, se tiene que los ahora peticionantes de tutela, habrían solicitado que gestione viabilizar ante el Ministerio de la Presidencia, que se deje sin efecto la RM 050/21, que homologó la Ley Municipal 122/2021; máxime, si esta última actualmente se encuentra abrogada en su totalidad por la Ley Municipal 137/2022, amparando su solicitud en el art. 24 de la CPE; es decir, que los impetrantes de tutela habrían realizado su solicitud dentro el marco establecido por el citado artículo; 3) En tal sentido, dicho aspecto no constituye una solicitud expresa y clara en la cual los accionantes recuerden al servidor público su deber de cumplimiento de la norma omitida; toda vez que, con el aludido escrito presentado, se acredita que únicamente solicitó viabilizar ante el Ministerio de la Presidencia, dejar sin efecto la indicada Resolución Ministerial de Homologación, puesto que la Ley Municipal 122/2021 fue abrogada en su totalidad por la Ley Municipal 137/2022, de manera genérica; y, 4) Por consiguiente, de acuerdo a la naturaleza y objeto de la acción de cumplimiento desarrollada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0548/2013 de 14 de mayo y 0339/2016-S3 de 8 de marzo, la acreditación documentada del reclamo realizado sobre el deber omitido, debe ser una solicitud expresa y clara, en la cual el impetrante de tutela recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, y ante la renuencia recién formular esta acción tutelar; empero, tal aspecto no se advierte en el caso de análisis.