SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0132/2024-S4

Por su parte la la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada por el Estado boliviano mediante Ley 872 de 21 de diciembre de 2016; en cuyo en su art. 5, señala:

Los Estados Parte desarrollarán enfoques específicos en sus políticas, planes y legislaciones sobre envejecimiento y vejez, en relación con la persona mayor en condición de vulnerabilidad y aquellas que son víctimas de discriminación múltiple, incluidas las mujeres, las personas con discapacidad, las personas de diversas orientaciones sexuales e identidades de género, las personas migrantes, las personas en situación de pobreza o marginación social, los afrodescendientes y las personas pertenecientes a pueblos indígenas, las personas sin hogar, las personas privadas de libertad, las personas pertenecientes a pueblos tradicionales, las personas pertenecientes a grupos étnicos, raciales, nacionales, lingüísticos, religiosos y rurales, entre otros.

En el marco de ambas previsiones tanto constitucional como internacional, la Ley General de las Personas Adultas Mayores -Ley 369 de 1 de mayo de 2013-, hace referencia en su Capítulo de Derechos y Garantías, a los derechos a una vejez digna y a un trato preferente en el acceso de los servicios que goza este grupo poblacional -arts. 5 y 7, respectivamente-.

A partir de dichas normas, este Tribunal, en su amplia y uniforme línea jurisprudencial, estableció que las personas adultas mayores son parte componente de los llamados grupos vulnerables o de atención prioritaria; en ese sentido, sus derechos se encuentran reconocidos y se les otorga una particular atención, considerando la situación de desventaja en la que se encuentran frente al resto de la población; así la SCP 0112/2014-S1 de 26 de noviembre manifestó en el Fundamento Jurídico III.4, que el trato preferente y especial del que deben ser objeto los ancianos es comprensible: ‘…dado que la vejez supone la pérdida de medios de subsistencia ya sea por el advenimiento de enfermedades y su consecuente pérdida de la salud o ya sea porque pasan al grupo de personas inactivas económicamente, viéndose limitadas por tal motivo en el ejercicio de sus derechos’.

Así también, es importante mencionar la SC 0989/2011-R de 22 de junio, que el Fundamento Jurídico III.1, refiere:

…la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante ‘acciones afirmativas’ busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado.

En ese sentido, en la justicia constitucional existe también un trato preferente a las personas adultas mayores; por ello, a través de la jurisprudencia, se determinó que es posible la presentación directa de la acción de amparo constitucional, sin necesidad de agotar previamente los medios de impugnación existentes -entendimiento asumido, entre otras, por la SCP 0757/2015-S2 de 8 de julio-.

La excepción a la subsidiariedad también se aplica en los supuestos en los que se alegue vulneración del derecho a la seguridad social. Así, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 2695/2010-R de 6 de diciembre, sostuvo que este derecho se encuentra vinculado con otros, como la vida, la salud física y psicológica y la dignidad; por lo que, no puede estar supeditado al agotamiento de los medios de impugnación, ya que estos no se constituyen en mecanismos idóneos e inmediatos para la tutela de derechos que merecen una rápida protección; además en este tipo de casos, debe prevalecer el derecho sustantivo a las formalidades, para hacer valer los valores y fines del Estado” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2. Los derechos a la jubilación y a la seguridad social

La SCP 0075/2018-S2, señaló también que: “El derecho a la seguridad social está consagrado en el art. 45 de la CPE, que señala que todas las bolivianas y bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social; la cual, cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales. El Sistema de Seguridad Social en Bolivia, se rige sobre la base de los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia; asimismo, el citado art. 45.IV de la CPE, determina: ‘El Estado garantiza el derecho a la jubilación, con carácter universal, solidario y equitativo’; el mismo forma parte esencial del derecho a la seguridad social.

Las prestaciones de vejez también están reconocidas por las normas internacionales sobre derechos humanos que conforman parte del bloque de constitucionalidad, conforme lo dispuesto en el art. 410.II de la CPE; es así que, el art. 9.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ‘Protocolo de San Salvador’, dispone que: ‘Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes’.

Por su parte, el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), dispone que: ʽLos Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro socialʹ. Del mismo modo, el art. 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), señala que toda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social. Por su parte, el art. XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, afirma que: ‘Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia’.

En ese contexto, el derecho a una renta de vejez digna ya fue reconocido por la SCP 1450/2013 de 19 de agosto a partir de las normas contenidas en el art. 45.III concordante con el art. 67.II, ambos de la Ley Fundamental y las normas internacionales sobre derechos humanos, que forman parte del bloque de constitucionalidad conforme dispone el art. 410.II de la referida Norma Suprema, con el argumento que: ‘…los derechos de las personas adultas mayores [se encuentran] en un grupo que merece un trato especial por parte del Estado, quienes al final de su vida laboral tienen el derecho a gozar de una vejez digna, con calidad y calidez humana (art. 67 de la CPE) […]’ .

En síntesis, el derecho a la jubilación como parte del derecho a la seguridad social, busca garantizar la calidad de vida de los beneficiarios; se configura como un logro a la dedicación por su esfuerzo durante muchos años de trabajo, protegiéndolos de las consecuencias propias de la vejez, asegurándoles una vida digna, este derecho reconocido por la Norma Suprema es de naturaleza inembargable e imprescriptible, conforme consagra el art. 48.IV de la CPE” (las negrillas nos corresponden).

III.3. En cuanto al derecho a la defensa en sede administrativa

La SCP 0076/2021-S3 de 5 de abril, reiterando a la SCP 1234/2019-S1 de 16 de diciembre, señaló lo siguiente: “Sobre el tema la SCP 0567/2012 de 20 de julio, estableció lo siguiente: ʽEn cuanto al derecho a la defensa en sede administrativa, el Tribunal Constitucional, en la SC 2820/2010-R de 10 de diciembre, ha dispuesto: «La SC 0024/2005, antes citada estableció que: ‘Respecto al derecho de defensa en el procedimiento administrativo, la doctrina reconoce que al igual que la defensa en juicio, consagrada constitucionalmente, es también un derecho aplicable al procedimiento administrativo, comprendiendo los derechos: a) a ser oído; b) a ofrecer y producir prueba; c) a una decisión fundada; y d) a impugnar la decisión; razonamiento coincidente con el expresado por la jurisprudencia constitucional que, en la SC 1670/2004-R, de 14 de octubre, estableció la siguiente doctrina jurisprudencial '(...) es necesario establecer los alcances del derecho a la defensa reclamado por la recurrente, sobre el cual este Tribunal Constitucional, en la SC 1534/2003-R, de 30 de octubre manifestó que es la: «(...) potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos»ʹ, interpretación constitucional, de la que se extrae que el derecho a la defensa alcanza a los siguientes ámbitos: i) el derecho a ser escuchado en el proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesalʹ.

(...)

Asimismo, se entiende que los recursos y las reclamaciones administrativas son una protección jurídica de los administrados en sede administrativa y tiene lugar por medio de la vía del procedimiento administrativo, participando los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad pública por lo tanto, las reclamaciones administrativas al igual que los recursos, son mecanismos de defensa que activa el administrado cuando se siente agraviado por la actuación de la administración, solicitándole a esta que revoque, modifique o se declare la nulidad del acto administrativo, en la misma sede. Debe tenerse claro que su procedencia se encuentra limitada de conformidad a la normativa existente. En ese contexto, a los efectos de una eficaz concreción del derecho a la defensa el administrado debe conocer cuando una resolución puede ser impugnada y en qué plazo. En todo caso, los actos que son impugnables deberían contar con la advertencia correspondiente y el plazo para el efecto^” (las negrillas corresponden al texto original).

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la seguridad social, seguridad jurídica y al trabajo y empleo digno; puesto que, en el trámite de su jubilación, el SENASIR emitió el Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084 tipo Global de “27” de octubre de 2008, reconociéndole solamente aportes de 2 de julio de 1996 a 30 de abril de 1997; omitiendo el trabajo y aportes efectuados durante once años anteriores, del periodo comprendido entre julio de 1984 y diciembre de 1995, asignándole solo un pago global de Bs5 067,31; sin embargo, el 25 de junio de 2010 obtuvo y presentó documentación idónea que acredita que en el tiempo omitido, tenía la calidad de trabajador y/o funcionario público de CODETAR; por ello, solicitó al SENASIR la revisión y el recalculo del señalado Certificado de Compensación de Cotizaciones; que fue respondida de forma negativa en cinco oportunidades y la última mediante nota con CITE: SENASIR-UCC 0780/2021, sin tomar en cuenta que si bien se concluyó el trámite de certificación de compensación de cotizaciones, ello no significaba que no podía solicitar su revisión, más aún si se le desconocieron once años de aportes, cuando es evidente que trabajo como Arquitecto en CODETAR Oficina Regional Yacuiba.

Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes se tiene que el impetrante de tutela, mediante memorial presentado el 22 de septiembre de 2021, solicitó por sexta vez, al Director General Ejecutivo del SENASIR el desarchivo de expediente, una nueva revisión ordinaria y el recalculo del Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, señalando que el 11 de noviembre de 2008, fue notificado con dicho Certificado de procedimiento automático, documento con el cual el Director del SENASIR le reconoció sus aportes de 2 de julio de 1996 al 30 de abril 1997; empero, omitió el reconocimiento de más de once años, que corresponden al periodo comprendido entre julio de 1984 a diciembre de 1995, conforme se puede verificar por la Certificación emitida por el Jefe Regional de CODETAR de Yacuiba, hecho que conlleva a una drástica reducción del monto de su Compensación de Cotizaciones; por ello, solicitó una nueva revisión de su densidad de cotizaciones en función de toda la documentación existente en el expediente presentado al momento de pedir el reconocimiento de aportes y un nuevo cálculo (Conclusión II.2.); el referido memorial fue respondido a través de la nota con CITE: SENASIR-UCC 0780/2021, indicando que de la revisión de sus antecedentes dicha institución efectuó el análisis a las notas presentadas en fechas 22 de septiembre de 2009, 4 de febrero de 2010, 23 de agosto de 2011, 8 de junio de 2015 y 31 de julio de 2020 emitiendo las respuestas oportunamente, que informaron al accionante sobre los plazos incumplidos para solicitar una revisión o ratificación de años de servicios. Además que al respecto en virtud a que la normativa vigente para el cálculo, emisión, notificación y registro de certificados de Compensación de Cotizaciones no sufrió ninguna modificación o compensación, se ratificaba en su totalidad el contenido de las respuestas expedidas a su persona, reiterándole que no es posible atender su requerimiento, añadiendo que de antecedentes se evidenció que el 11 de noviembre de 2008, este último fue debidamente notificado con el Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, tipo Global, siendo de conocimiento y aceptación por su parte, sin que hubiese presentado renuncia al beneficio en el término perentorio de treinta días calendario previsto por ley; en ese sentido, al no hacer uso de los recursos legales administrativos, cual era renunciar al beneficio otorgado (procedimiento automático) dentro del plazo y término previstos por ley, no correspondía atender su petición por tratarse de un trámite concluido en SENASIR (Conclusión II.3. y acápite I.2.2.).

Por lo señalado, es evidente que Walter Carreón Villarroel no impugnó dentro de los treinta días previstos el Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, tipo Global, que le cotizó solo un año de aportes; sin embargo, debe considerarse que la jurisprudencia constitucional señalada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, sostiene que existe un trato preferente a las personas adultas mayores; por ello, se estableció la posibilidad de interponer directamente la acción de amparo constitucional sin necesidad de agotar previamente los medios de impugnación existentes; asimismo, la excepción a la subsidiariedad se aplica en los supuestos que se alegue vulneración del derecho a la seguridad social; en el caso concreto, debe prevalecer el derecho sustantivo sobre las formalidades para hacer efectivos los valores, principios y fines del Estado; en tal razón, debe buscarse la justicia material, que es precisamente lo que reclama el impetrante de tutela al haberse lesionado su derecho a una renta de vejez digna, al no tomarse en cuenta el total de más de doce años de aportes (un año de cálculo del Certificado de compensación de cotizaciones y once años omitidos); lo que incuestionablemente, vulnera sus derechos a la seguridad social, a una vejez digna, y a la imprescriptibilidad del reclamo de renta de vejez; por lo tanto, no puede argumentarse la falta de impugnación, cuando materialmente se transgredieron los derechos fundamentales antes referidos; motivos por los que amerita ingresar a considerar el fondo de la problemática planteada en el presente caso.

Conforme a los antecedentes se tiene que el accionante presentó en diversas oportunidades y la última el 22 de septiembre de 2021 solicitando al Director General Ejecutivo del SENASIR, el desarchivo de expediente así como una nueva revisión ordinaria y el recalculo de Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, que le reconoció sus aportes de 2 de julio de 1996 a 30 de abril de 1997, pero omitió el reconocimiento de más de once años correspondientes al periodo comprendido entre julio de 1984 a diciembre de 1995, conforme se puede verificar de la Certificación emitida por el Jefe Regional de CODETAR de Yacuiba, hecho que conlleva a una drástica reducción del monto de su Compensación de Cotizaciones; sin embargo, la autoridad hoy demandada respondió de manera negativa mediante nota con CITE:SENASIR-UCC 0780/2021, expresando que de la revisión de antecedentes se evidenció que el 11 de noviembre de 2008, el accionante fue debidamente notificado con el citado Certificado de Compensación, siendo de su conocimiento y aceptación, sin que hubiese presentado renuncia al beneficio en el término perentorio de treinta días calendario previsto por ley; por lo que, al no hacer uso de los recursos legales administrativos, cual era renunciar al beneficio otorgado –procedimiento automático– dentro del plazo y término previstos por ley, no correspondía atender su solicitud, al tratarse de un trámite concluido en SENASIR. Al respecto, no se consideró la documentación que adjuntó el accionante en varias oportunidades y la última mediante memorial de 22 de septiembre de 2021 y que ahora, de igual forma, presentó en esta acción de defensa, como son, la Certificación emitida por el prenombrado Jefe Regional de CODETAR de Yacuiba a través del cual se certificó que el solicitante de tutela fue funcionario activo desde julio de 1984 hasta diciembre de 1995 (Conclusión II.1.).

En consecuencia, el SENASIR no tomó en cuenta los documentos presentados por el accionante que explican que este tenía una calificación total de aproximadamente doce años, omitiendo la calificación al periodo correspondiente a julio de 1984 a diciembre de 1995, tiempo en el que prestó sus servicios como funcionario de CODETAR Oficina Regional Yacuiba; en ese sentido, no puede desconocerse dicha certificación ni excluir su consideración alegando que el Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, no fue impugnado dentro de los treinta días; aspectos que no pueden impedir su valoración y el reconocimiento de los aportes efectivos realizados por el beneficiario para su renta de vejez, en virtud al principio de justicia material y formal, con la finalidad de efectivizar la función de impartir justicia menos formalista, dando lugar a la justicia material y efectiva, velando por la aplicación y el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

De igual manera, en el presente caso, se debe considerar que los derechos sociales son irrenunciables, inembargables e imprescriptibles, de acuerdo a los arts. 45 y 48 de la CPE y a la jurisprudencia constitucional; puesto que, el derecho a la jubilación está garantizado por la Norma Suprema que establece como obligación del Estado proteger el capital humano por medio del otorgamiento de prestaciones ante la generación de contingencias, cuyos regímenes de seguridad social se basan en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia; garantizando el derecho a la jubilación con carácter universal solidario y equitativo, el cual también goza del reconocimiento de normas internacionales sobre derechos humanos que conforman el bloque de constitucionalidad al tenor del art. 410.II de la CPE, conforme al Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional. Asimismo, se evidencia en el presente caso, que el SENASIR no hizo conocer al accionante que podía impugnar el Certificado de Compensación de Cotizaciones de procedimiento automático y el plazo que tenía para el efecto, dicho aspecto es relevante para que el nombrado pueda ejercer su derecho a la defensa; ratificando lo señalado, con el propio Certificado de Compensación de Cotizaciones, que no contiene ningún señalamiento sobre si ese acto es recurrible o no y el plazo correspondiente si fuera recurrible; de igual forma, el referido señalamiento tampoco consta en el formulario de notificaciones para la entrega del indicado Certificado ni en el formulario de aceptación o renuncia al cálculo de Compensación de Cotizaciones efectuado por el procedimiento automático; es más, si bien el impetrante de tutela estampó su firma en la aceptación, no lo hizo en la renuncia (fs. 4 a 5). También se observa y llama la atención que la Resolución Administrativa en la que se basa la autoridad administrativa del SENASIR para establecer el plazo de treinta días para la reclamación, es una Resolución de 5 de febrero de 2002, que ni siquiera puede ser obtenida en la página web del SENASIR, para efectos de su análisis y comprobar su difusión.

De igual forma, la autoridad hoy demandada, en su nota de rechazo a la solicitud de revisión y recálculo del Certificado de Compensación de Cotizaciones de Procedimiento Automático, no hizo referencia o afirmó que se le hubiera hecho conocer al accionante que podía interponer el recurso de reclamación contra el referido Certificado, su nota solo se refirió a la existencia de la RA “DP.019.02 de 5 de febrero de 2002”, no se tiene certeza si fue o no de conocimiento del administrado y en particular. En ese contexto, aplicando el principio pro homine y teniendo en cuenta el ámbito de protección del derecho a la defensa, los elementos descritos permiten corroborar la afirmación del accionante, en sentido de que desconocía la existencia de un medio de impugnación y el plazo para impugnar el Certificado de Compensación de Cotizaciones; por lo señalado, es evidente la vulneración de su derecho a la defensa, aspecto que motivó a ingresar a analizar el fondo de la presente acción de amparo constitucional, prescindiendo de los principios de subsidiariedad e inmediatez.

Por consiguiente, la autoridad ahora demandada al no considerar la certificación presentada por el accionante para que se realice un nuevo cálculo del Certificado de Compensación de Cotizaciones, Procedimiento Automático 0096084, vulneró los derechos a la seguridad social, seguridad jurídica y a la imprescriptibilidad del reclamo de renta de vejez; toda vez que, el SENASIR tenía el deber de analizar dichos documentos conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional, situación que en este caso no aconteció. Asimismo, el Director General hoy demandado, no observó los principios constitucionales que rigen el Sistema de Seguridad Social, previstos en el art. 45 de la CPE y el carácter irrenunciable e imprescriptible de los derechos sociales consagrados en el art. 48.III y IV de la Norma Suprema; por lo tanto, se debe realizar una nueva calificación de cotizaciones con base en la Certificación emitida por el Jefe Regional de CODETAR de Yacuiba, presentada por el accionante.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, realizó un incorrecto análisis del caso y de las normas aplicables al mismo.