SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0167/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de junio y 6 de julio ambos de 2022, cursantes de fs. 112 a 120; 142 a 143 vta.; y, 146, la accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Como empleada pública del área de salud, en la gestión 2019 estaba destinada en el Hospital Obrero 3 de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, cumpliendo funciones de Encargada de Reembolsos. El 13 de mayo de 2020, y en plena pandemia, de forma imprevista su hermana junto a su pareja se apersonaron a su puesto de trabajo, donde le explicaron que habían peregrinado por varios hospitales en busca de atención médica, recayendo así en el Hospital Japonés, donde fue rechazada por falta de prueba de Coronavirus (COVID-19), y en ese momento cuando estuvieron conversando, su hermana se desvaneció; por lo que, de inmediato llamó a los médicos que se encontraban de servicio, quienes después de brindarle los primeros auxilios indicaron que su hermana debía ser internada de manera urgente a riesgo de que pierda su vida.

En ese momento su hermana estaba saturando a 40% -de oxigenación en la sangre- siendo lo normal un 90% a 95%, presentando además una hemorragia gástrica alta, tal es así que en su desesperación y angustia de verla en ese cuadro clínico, manipuló e ingresó al Sistema Médico de Vigencia de Derecho, área en la que anteriormente trabajaba por lo que entendía el manejo de las atenciones teniendo antes un usuario, pero al no poder ingresar con el mismo, intentó con el usuario de un colega con el cual pudo acceder al indicado Sistema y así otorgarle una ficha, sin que la misma tenga que hacer fila; siendo directamente trasladada a reanimación y después a traumashock, ya que su hermana necesitaba sangre de inmediato al presentar un cuadro de anemia severa. Luego de pasar varios minutos la estabilizaron, dando los médicos la orden para internarla por trauma shock; empero, cuando la pareja de su hermana se presentó en ventanilla de vigencia para que la internen, se verificó que la misma no contaba con un seguro; empero, al tratarse de un caso de vida o muerte procedieron a realizar un compromiso de pago de servicios entre la pareja de su hermana y la encargada de vigencia.

A causa de este acto humanitario, el 26 de agosto de 2020, fue notificada con el Auto Inicial de Sumario de 14 de dicho mes y año, dictada por la entonces Autoridad Sumariante Regional Santa Cruz de la CNS, a efecto de someterla a un proceso administrativo interno y de investigación con relación a lo siguiente: a) Vulneración al Sistema de Vigencia de Derechos del Hospital Obrero 3; b) La otorgación de servicios de salud a persona con seguro no vigente en la CNS; y, c) La utilización de código de asegurado ajeno para hacer uso de los servicios de salud que presta la CNS, contraviniendo normas internas de la institución.

Proceso administrativo en el cual asumió defensa, presentando pruebas de descargo, las cuales no fueron tomadas en cuenta como la historia clínica de su hermana en la que se reflejaba plenamente la enfermedad que padecía, no obstante se emitió la Resolución Final de Sumario 04/2020 de 28 de septiembre, -en la que se estableció su responsabilidad administrativa imponiéndole la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales-, determinación contra la cual interpuso recurso de revocatoria, haciendo conocer que la acción cometida fue por la desesperación de ver en estado crítico a su hermana, que tenía una amplia probabilidad de perder la vida si no era asistida médicamente de inmediato; empero, fue confirmada a través de la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2020 de 22 de octubre, por lo que interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto mediante la Resolución Recurso Jerárquico 61 de “18” -lo correcto es 10- de octubre de 2021 -que confirmó la Resolución impugnada-.     

La CNS determinó su separación de la institución, sin tomar en cuenta que el tiempo de la supuesta infracción administrativa fue en plena pandemia, estableciendo su despido directo por haber ayudado a la asistencia médica y prestar servicios de salud a la población, ya que la Unidad de dicha institución se negaba a atender casos de COVID-19, remitiendo a los centros más cercanos sin hacer una valoración médica general, determinando y negando el juramento hipocrático que realizan los médicos con relación a la atención de la vida ante cualquier ley o norma, siendo este un derecho primigenio, debiéndose hacerse énfasis en que los procesos administrativos no pueden anteponerse ante el derecho a la vida.

En ese marco, considera vulnerado el principio de “informalismo” que consiste en la exclusión de requisitos del procedimiento administrativo, así como “…la regla del indubio pro actione, deriva en su interpretación mas favorable al ejercicio al derecho de la acción para asegurar más allá de las índoles formales, debiendo considerar el principio de proporcionalidad para garantizar a la ahora accionante (…) la sanción que efectivamente corresponda a su conducta debiendo por parte de las autoridades accionadas (…) considerar los antecedentes del hecho y las circunstancias atenuantes que la Sentencia Constitucional SC 1294/2006-R de 18 de diciembre de 2018…” (sic), debiendo encargarse la justicia constitucional de establecer y ponderar el acto vulnerado de la acción realizada con relación a la sanción impuesta por parte de la autoridad administrativa.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y al debido proceso, infiriendo el elemento de valoración de la prueba, y a los principios de “informalismo” y “…la regla del indubio pro actione…” (sic)., citando al efecto los arts. 15.I, II y III; 48.II y III; y, 115.I de la Constitución Política del Estado (CPE); asimismo, en audiencia identificó como vulnerados los derechos a la vida, al fuero sindical, y los elementos fundamentación, motivación y congruencia del debido proceso, indicando los arts. 14.I, 46.I y II, 48.I, 49.III, 115.II, 119.II y 180 de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se ordene: 1) La anulación total del proceso administrativo caso 03/2020, dejando sin efecto la Resolución Final de Sumario 04/2020 y la Resolución Recurso Jerárquico 61; 2) La restitución a sus funciones al último cargo ejercido; y, 3) La sanción de costas en función al art. 39.I del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 15 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 222 a 231 vta.; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela por intermedio de su abogado, ratificó y reiteró los términos expuestos tanto el memorial de interposición de la acción de amparo constitucional, como en el de subsanación, ampliando al respecto los siguientes aspectos: i) Las autoridades accionadas vulneraron sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; a la vida y al fuero sindical, citando al respecto los arts. 14.I, 15.I, 46.I y II, 48.I y III, 49.III, 119.II y 180 de la CPE; 8 de la CADH; y, 14 del PIDCP; ii) Al momento de la supuesta comisión de la falta administrativa, hizo conocer que su persona gozaba del fuero sindical como parte de la Directiva de la Central Obrera Departamental (COD) Santa Cruz dentro de la Comisión de Medio Ambiente; empero, dicha prueba no fue valorada por el Tribunal Sumariante, menos mencionada dentro de la Resolución Final de Sumario 04/2020, cuando dicho aspecto fue declarado a partir de la Resolución Ministerial (RM) 040/2021 de 21 de enero; y, iii) Es importante invocar el “principio de necesidad” también denominado de intervención mínima, a partir del cual “…se justifique el estado de necesidad, cuando el sujeto que lesiona el bien jurídico está en una extrema tensión personal en esta situación, la ley no podrás recriminar que hay priorizado sus intereses propios sobre los ajenos, quiere decir (…) ha podido hacer uso de este principio, toda vez, de que la veía su hermana morir delante de ella, motivo por el cual tuvo que manipular una computadora para sacar ficha y posteriormente internarla en sala de reanimación” (sic).

A la consulta de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, respecto a si hizo conocer su situación de fuero sindical dentro del proceso administrativo, respondió afirmativamente, indicando que el 16 de septiembre de 2021, elevó un memorial mediante la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.), en sentido de que su persona estaba protegida por la RM 040/2021.

I.2.2. Informe de la parte accionada

José Luis Martínez Callahuanca, Gerente General de la CNS, a través de sus representantes legales, por informe escrito, cursante de fs. 205 a 221, y reiterado en audiencia, manifestó lo siguiente: a) De la revisión minuciosa de los memoriales de la presente acción tutelar, se observa que no se logró realizar una correcta valoración y descripción de los hechos acontecidos en relación específica con los derechos supuestamente vulnerados, pues en la relación de los hechos no se mencionó que la peticionante de tutela después de dos meses de la irregularidad cometida, decidió que debía presentar una nota de compromiso de pago de servicios, con el fin de solucionar un hecho de contravención normativa e ilegal, siendo importante considerar que al haber sido supuestamente un hecho de emergencia el habilitar de manera irregular en el sistema de atención médica a su familiar, debió también solucionar inmediatamente la deuda que generó esa contravención; sin embargo, los hechos demuestran que tuvieron que pasar dos meses a ver si el servicio médico de salud observaría dicha irregularidad; b) Tampoco se mencionó que la accionante no presentó ninguna prueba que pueda ser considerada conforme se advierte de los antecedentes; c) La relación de los hechos se encuentran estrechamente vinculados al derecho a la vida de su hermana, mismo que pese a la irregularidad presentada fue precautelado, pues la misma recibió el auxilio médico inmediato sin que en ningún momento se ponga en riesgo su vida, no existiendo en consecuencia nexo de causalidad entre los hechos relatados y la pretensión de la accionante respecto al citado derecho; d) La CNS precautela la salud de toda la población asegurada y no asegurada, toda vez que bajo ninguna circunstancia se niega la atención en casos de emergencia, aspectos que desvirtúa la supuesta emergencia o peligro que afirma la accionante para justificar su irregularidad; e) La impetrante de tutela pretende inducir a sus autoridades en error al intentar no solo dejar sin efecto una resolución, sino determinar la nulidad de todo el proceso administrativo, imprecisiones que no son subsanables en función a las cuales correspondía determinar el rechazo in limine de la acción, no habiéndose establecido un petitorio claro, expreso y fundamentado, cuando además de lo referido, se solicitó la inamovilidad y/o restitución a su lugar de trabajo, cuando la inamovilidad opera respecto a las y los trabajadores progenitores hasta que el menor cuente con un año de edad y en los casos de discapacidad; f) De la revisión y análisis del proceso administrativo desarrollado, se advierte que se dio pleno cumplimiento a la garantía del debido proceso y al derecho a la defensa, toda vez que se hizo conocer cada una de las pruebas que sirvieron de motivación para adoptar las decisiones a través de la Resolución Sumarial -lo correcto es Resolución Final de Sumario 04/2020-, Resolución de Recurso de Revocatoria -04/2020- y Resolución Recurso Jerárquico -61- , habiendo respetado los derechos y garantías de la procesada, como son el derecho a ser oído, al acceso a los recursos administrativos, a la consideración de la prueba de descargo, debiéndose tener en cuenta que la parte peticionante de tutela no presentó nueva prueba que amerite ser valorada en la instancia del recurso jerárquico, habiéndose observado la vinculación entre el principio de congruencia y motivación; g) En ningún momento se discutió el carácter fundamental que tiene los derechos a la salud y vida, menos se cuestionó la Historia Clínica de la hermana de la accionante que reflejaba la enfermedad que padecía, estando sustentada la fundamentación y motivación de las diferentes resoluciones, en los siguientes aspectos: 1) La procesada a efecto de la atención médica de su hermana usó los privilegios de Ademar Vaca Ardaya, quien aseguró no haber dado su consentimiento; 2) Uso la matrícula de Edgar Rudy Salvatierra Gonzáles a efecto de que la CNS cubra los gastos por ese concepto de atenciones médicas, y no se presentó documentación pertinente para recibir la atención en salud; 3) En un primer momento no firmó el compromiso de pago, motivo por el cual no se descubrió que la afiliación de la paciente a la CNS no estaba vigente; y, 4) Dos meses después de la atención médica de la hermana de la impetrante de tutela envió nota a la “Administración” para conocer el estado de la cuenta, de lo que se infiere que la accionante no tenía acceso autorizado para lograr la atención de su hermana evitando generar pago en favor de la CNS, atención médica que desde el inicio debió ser catalogada como atención particular en función al Manual de Atenciones Médicas Particulares; asimismo, el Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS establece en su art. 81, como una causal de destitución el otorgamiento de prestaciones a personas sin derecho violando el Código de Seguridad Social y su Reglamento; y, h) Teniendo en cuenta precisamente el estado de emergencia por el COVID-19, siendo evidente que muchos centros de salud colapsaron oportunidad en la evidentemente muchas personas perdieron la vida, resultaba de vital importancia cumplir con los requisitos establecidos en los centros de salud, puesto que al colapsar los mismos generó desesperación para conseguir un lugar de atención médica, por lo que fueron estos requisitos los que permitían contener y organizar la atención de los ciudadanos garantizando una atención igualitaria para todos sin favoritismos ni ventajas, democratizando la atención médica y así garantizar el bienestar colectivo; en ese sentido, debe considerarse que el no observar los requisitos previos para la atención médica, conlleva la vulneración del derecho a la vida de otras personas, debiendo garantizarse el bienestar colectivo y el bien común de todos los ciudadanos. Argumentos en función a los cuales solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Asimismo en audiencia se añadió lo siguiente: i) La parte peticionante de tutela tenía un plazo de seis meses a fin de oponer la acción de amparo constitucional en función al principio de inmediatez; sin embargo, se debe considerar que hizo uso de este mecanismo de defensa en el último día de los seis meses, por lo que se advierte que no ha existido “esta emergencia”; es decir, no actuó con la inmediatez con la que debería haber acudido a la jurisdicción constitucional; y, ii) No pueden aplicarse principios del derecho al trabajo, siendo que en ningún momento estos fueron vulnerados, debiéndose considerar la mala fe de la impetrante de tutela al incurrir en una deslealtad para la institución, no siendo posible contar con este tipo de trabajadores.

A la consulta de la Sala Constitucional, manifestaron que lo referido respecto a su derecho al fuero sindical, recién fue conocido a partir de la audiencia desarrollada en la acción tutelar, no habiendo sido un aspecto que se haya dado a conocer en los recursos de revocatoria y jerárquico, y menos aún dentro de la acción de amparo constitucional, no habiendo presentado ningún tipo de resolución que pueda acreditar su situación de dirigencia sindical; y en ese marco, sostuvo que se debe considerar el principio de preclusión, en sentido que en ninguna de las etapas del proceso administrativo la accionante hizo conocer este aspecto, por lo que se procedió a la instauración del proceso administrativo correspondiente sin que en ningún momento se haya vulnerado el debido proceso.

En una posterior intervención se solicitó que se tenga en cuenta que el fuero sindical tiene una duración de un año, siendo la RM 040/2021, emitida el 21 de enero de 2021.

Lisandro Rodríguez Chinari, Autoridad Sumariante Regional Santa Cruz de la CNS en audiencia manifestó lo siguiente: a) En su momento fue puesto a conocimiento de la accionante el proceso sumario instaurado en su contra, asimismo de manera efectiva y personal se le dio a conocer el Auto Inicial de sumario de 14 de agosto de 2020 y la Resolución Final de sumario 04/2020, en ese sentido en ningún momento la procesada hizo mención a la fundamentación, motivación y congruencia que ahora alude, por lo que incurrió en actos consentidos; ocurriendo lo propio a tiempo de la interposición del recurso jerárquico, donde tampoco se hizo alusión a dichos elementos del debido proceso; b) El lugar de trabajo de la accionante se encuentra en el tercer piso del Hospital Obrero 3 de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, y la Sala de Emergencia se ubica en la planta baja; por ello, no existe mucha lógica cuando se sostiene el delicado estado de salud de la hermana de la peticionante de tutela que de haber sido necesario debió pasar por el servicio de emergencia, y si la impetrante de tutela quería ayudar a su hermana podía solicitar en emergencias que le den una atención diferenciada respecto a su familiar, pero no lo hizo; y, c) Considerando que se estableció que la conducta de la accionante se acomodó a las causales por las que se le instauró el proceso, se advierte que la sanción impuesta se encuentra acorde a la normativa. En función a lo cual solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 112/2022 de 15 de julio, cursante de fs. 231 vta. a 236 vta., denegó la tutela, bajo los siguientes fundamentos: 1) Respecto a lo manifestado por la impetrante de tutela de que la misma tendría fuero sindical, con carácter previo a la interposición de la presente acción tutelar, la misma debió presentar prueba pertinente ante las autoridades de instancia a efecto que éstas realicen una valoración y con ello arribar a una decisión; sin embargo, de la compulsa del cuaderno constitucional se advierte que la ahora peticionante de tutela a tiempo de interponer el recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa -de Recurso de Revocatoria- 04/2020 no acompañó mayor documental al respecto; 2) Resulta coherente que la Resolución Recurso Jerárquico 61 se base en los antecedentes previos como son los argumentos y la documental presentada dentro del proceso administrativo sancionador, y en caso de que la ahora accionante hubiera considerado necesario la valoración del argumento que ahora trae ante esta instancia -respecto a su fuero sindical-, con carácter previo este debió ser formulado ante las autoridades ahora accionadas a efectos de que las mismas puedan pronunciarse sobre la pertinencia o no de esta prueba, la cual lógicamente no fue considerada, porque tampoco fue presentada en el proceso sumario administrativo disciplinario; 3) La accionante no cumplió los presupuestos que establece la doctrina de las autorrestricciones, a fin que la justicia constitucional pueda ingresar a realizar la interpretación de la legalidad  ordinaria y/o la valoración de la prueba, debiendo considerarse que esa labor es privativa de los Tribunales de instancia; en el presente caso, de las autoridades administrativas que resolvieron el recurso jerárquico, siendo este la última decisión; 4) La impetrante de tutela no explicó por qué considera que la Resolución que resolvió el recurso jerárquico resultaría insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, ilógica o con algún error evidente ni tampoco identificó en su caso las reglas de interpretación que fueron omitidas en esa instancia administrativa, ni el nexo de causalidad entre ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda por no aplicar la interpretación que consideró debió efectuarse y los derechos y/o garantías que fueron lesionados con dicha interpretación, explicando el resultado dañoso y su relevancia constitucional; y, 5) El solo hecho de la discrepancia manifiesta de la accionante respecto a lo decidido por las autoridades accionadas, no se traduce en una vulneración a sus derechos invocados, ni configura fundamento suficiente para acudir a la justicia constitucional en procura de revisar nuevamente lo decidido por las autoridades administrativas, toda vez que, esta instancia no se constituye en su recurso adicional de la vía administrativa; por lo que, al no haberse advertido la relevancia constitucional, es que corresponde denegar la tutela impetrada.

Vía enmienda, complementación y aclaración la parte accionante en la misma audiencia solicitó se aclare si se ingresó o no al fondo respecto a su reclamo de que la Resolución Recurso Jerárquico 61 no consideró en lo absoluto las pruebas de descargo presentadas en la oportunidad, teniendo en cuenta que dicha Resolución no explicó ni se refirió al respecto; asimismo, se presentó ante RR.HH. -se entiende de la CNS- un memorial haciendo conocer su condición sindical; empero, en la Resolución Recurso Jerárquico tampoco se fundamentó al respecto.

Solicitud que fue declarada no ha lugar, sosteniendo que la Resolución 112/2022, fue clara al manifestar que la acción de amparo constitucional debe estar dirigida contra la última resolución, siendo esta la Resolución Recurso Jerárquico 61, respecto a la cual se debió verter toda la carga argumentativa, advirtiéndose del contenido de su recurso jerárquico, que la accionante no acompañó prueba documental, a partir de lo cual se verificó que la misma no hizo uso en su oportunidad de los mecanismos de defensa, negligencia que impide a esta instancia ingresar a una interpretación de la legalidad ordinaria; asimismo, se refirió que al no constituirse la justicia constitucional en una instancia adicional dentro del proceso administrativo, tampoco puede realizar una valoración de la prueba, cuando la parte interesada no fue específica en señalar dentro del proceso administrativo qué pruebas no fueron valoradas, así como su relevancia para el caso concreto.