SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0206/2024-S2

El accionante denuncia la vulneración de los derechos a la vida, a la salud, a la integridad física, a la seguridad vial y al libre tránsito de la población de Cobija porque la Alcaldesa demandada no dispuso el mantenimiento y reparación de semáforos en la ciudad, que no pasan de veinte, como los tres semáforos correspondientes a lugares estratégicos de dicha ciudad que no funcionan o su operatividad no es constante; y, por su parte, el Director Departamental de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de Pando de la Policía Boliviana -hoy codemandado- omite supervisar el funcionamiento adecuado de los semáforos y adoptar medidas correctivas en caso de deficiencias como el control vehicular por parte de un agente de tránsito, desatenciones que aumentan el riesgo de accidentes y lesiones para los usuarios.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza jurídica y ámbito de protección de la acción popular

Conforme establece el art. 135 de la CPE: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución” (las negrillas fueron añadidas).

En relación a ello, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, efectuando un estudio de su ámbito de tutela, con relación a los derechos protegidos, sostuvo que: “El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego, efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).

a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, ‘El Amparo Colectivo’).

(…)

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

(…)

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos” (las negrillas fueron agregadas).

Entendimiento reiterado por la SCP 1229/2017-S1 de 28 de diciembre.

Por su parte, la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, estableció que: “La acción popular es una acción de defensa, elegida por el constituyente boliviano como el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por el art. 135 de la CPE; su desarrollo legislativo previsto en los arts. 68 al 71 del CPCo, que establece reglas procesales que marcan una tendencia hacia un proceso especial revestido de informalidad y flexibilidad; esto es, visibilizando normas procesales flexibles. Esa informalidad y flexibilidad que predica per se la acción popular tiene como fundamento, mejorar el acceso a la justicia en razón a los derechos e intereses colectivos y difusos objeto de protección relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, que reconocen que el ser humano forma parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve y por lo mismo necesita ser protegida en sus derechos e intereses colectivos y difusos, haciéndole sujeto de derecho. También tiene en cuenta el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos, que pasa primero por potenciar el acceso a la justicia con reglas flexibles que garanticen su protección ante su violación o amenaza” (énfasis añadido).

Al respecto, la SCP 0768/2017-S1 de 27 de julio, señaló que: “La acción popular es una garantía constitucional instituida por el constituyente boliviano en la Constitución Política del Estado vigente desde el año 2009, con el objetivo específico de resguardar y proteger derechos constitucionales de orden colectivo y difuso, cuando son lesionados o amenazados, por acciones u omisiones de autoridades o personas naturales o jurídicas.

Ontológicamente la acción popular es diferente de la acción de amparo constitucional, puesto que su ámbito de protección es de una trascendencia diferente, ya que al proteger derechos colectivos y difusos, rebasa las pretensiones y los derechos individuales para resguardar aquellos que favorecen a toda una colectividad; por ello, y ante el riesgo de que los daños sean a colectividades enteras de personas, opera de manera preventiva y correctiva, realidad que lo libera de requisitos y formalidades propias de las acciones de protección de derechos individuales, como la temporalidad, la subsidiariedad y otras limitaciones en su competencia, por ejemplo al reconocer a esta acción la posibilidad de anular los actos que vulneren o amenacen derechos colectivos y difusos” (el resaltado es nuestro).

El contenido jurisprudencial anotado en líneas precedentes, fue reiterado por la SCP 0754/2018-S1 de 9 de noviembre.

Sobre el particular, la SCP 0121/2023-S4 de 10 de abril, guía la manera de resolver las acciones populares, dada su naturaleza jurídica, señalando que: “En ese entendido, la carga de la prueba no corresponde solo a los accionantes; ya que, el Juez constitucional, en este tipo de acciones debe tener una conducta más activa; puesto que, en caso de considerar que las pruebas producidas no son las conducentes, pertinentes o eficaces, podrá solicitar se practiquen de oficio las que considere necesarias; además de imponer, y requerir que las autoridades y personas demandadas aporten los medios de prueba necesarios para la resolución de la acción tutelar, en búsqueda de la verdad material, prevista en el art. 180.I de la CPE, abriendo la posibilidad de presentar prueba, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; atendiendo a que, el proceso constitucional y específicamente la acción popular, deja de lado el principio contradictorio del derecho procesal clásico y guiarse por un deber de cooperación entre partes, para encontrar una solución justa y adecuada al conflicto, dejando la creencia que se trata de contienda, donde una de las partes vence sobre la otra, sino que ambas aúnen esfuerzos para la protección de los derechos colectivos y difusos” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.  La seguridad vial, entendida como parte de la seguridad pública y objeto de la protección de la acción popular, involucra el correcto funcionamiento de los semáforos

Está claro que la seguridad pública forma parte del ámbito de protección de la acción popular, como se puede advertir del art. 135 de la CPE, sobre esa base se complementa dicho ámbito de protección con el amparo del derecho a la seguridad vial, como se advierte de la siguiente cita jurisprudencial, emergente de la SCP 0121/2023-S4 de 10 de abril, que a tiempo de resolver una demanda de acción popular, determinó que: “Lo expuesto precedentemente, permite evidenciar a este Tribunal, que las autoridades ahora demandadas, identificaron al Plan de Desarrollo de La Paz 2040, el Programa de Gobierno La Paz 24/7, como instrumentos de política pública formal de los procesos de atención a las vías en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; presentando un presupuesto anual específico, destinado a planes, proyectos para el mantenimiento de avenidas y calles; y que, se encuentra en ejecución el proyecto denominado ‘cazabaches’, en respuesta a los reclamos emitidos por la ciudadanía, en relación el deterioro de espacios públicos.

Todo ello, denota que las acciones que realiza el aludido Gobierno Autónomo Municipal, destinadas principalmente a mejorar el estado de calles y avenidas, responde a las políticas municipales referidas supra; no obstante de ello, este Tribunal considera que los lineamientos y estrategias planteados, no tienen avances de impacto significativo; puesto que, la existencia de baches en las vías en el municipio es una constante; conclusión que deviene, de la propia información proporcionada por las partes; en la que se puede identificar, la persistencia en el reclamo de la población por una adecuada reparación, ya sea de calles y avenidas; y además que, las beneficiarias directas de estos planes, presentaron el mecanismo de defensa que se analiza, el cual no hubiera sido interpuesto si las acciones planteadas demostraran eficacia; haciendo evidente que se requiere mayor asistencia técnica y medidas estratégicas para el desarrollo del tránsito seguro en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz.

De la misma información remitida por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se pudo comprobar también que los trabajos de bacheo solicitados por distintas juntas vecinales (fs. 102 y 114), emergen del temor de mayores accidentes de tránsito, en razón de las calles en deterioro; de lo que se infiere, la necesidad de promover y coordinar una política pública eficaz de seguridad vial en el territorio paceño, con la misión de reducir la tasa de siniestralidad vial.

Consiguientemente y conforme a lo determinado en la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular tiene por objeto garantizar y proteger derechos e intereses colectivos contra actos y omisiones ilegales o indebidos, de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión, debidamente demostrados; y en el caso analizado, si bien los informes remitidos por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, señalan que tienen activos programas y proyectos para el mantenimiento de avenidas y calles, éstos son insuficientes; lo que hace necesaria la concesión de la tutela reclamada, a objeto de que esa entidad edil, de manera urgente, realice acciones inmediatas para la implementación y ejecución de políticas institucionales a corto, mediano y largo plazo, para evitar que el desgaste de la carpeta asfáltica de las vías de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, lleguen al punto de provocar un determinado siniestro, que ponga en riesgo a la ciudadanía” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

De lo resuelto por la cita Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que a tiempo de atender una acción popular, se protegió la seguridad vial, exigiendo que las calles y avenidas garanticen la reducción de siniestralidad vial, evitando la existencia de baches; en ese marco, y en virtud de la progresión de los derechos constitucionales, prevista por el art. 13 de la CPE, cuando dispone: “…Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”, no resulta difícil entender que la seguridad vial también comprende el buen funcionamiento de los semáforos, pues ellos permiten que se circule con seguridad por las calles y avenidas, haciendo que la población no sufra accidentes que pueden ser previsibles si se respetan las señales de los semáforos, si bien esa previsibilidad también depende de la educación que la población tenga al respecto, obedeciendo dichas señales viales, aspecto del cual debe ocuparse el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija y la Dirección Departamental de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de Pando de la Policía Boliviana, de manera coordinada, esa educación -que es urgente que sea impartida de forma efectiva- debe ser apoyada por implementos tecnológicos que favorecen el desarrollo de la sociedad con seguridad, garantizando su total, correcto y constante funcionamiento, para que los habitantes de Estado boliviano, gocen de seguridad vial.

III.3.  Respecto del cese de los efectos del acto denunciado, como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional y de la acción popular

El art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo), dispone que: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá:

(…)

2. Contra actos consentidos libre y expresamente, o cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado” (negrillas añadidas).

Según la norma citada, la acción de amparo constitucional es improcedente cuando los efectos del acto reclamado como vulnerador de sus derechos han cesado, causal de improcedencia que ha sido aplicada a las acciones populares como se advierte de la SCP 0116/2021-S2 de 10 de mayo, que señaló: “En ese sentido, habiendo desaparecido -dejándose en suspenso- el acto que amenazaba los derechos invocados por el accionante, debido a la intervención del Comité Electoral -que se constituye en la máxima autoridad del proceso electoral-, este Tribunal ya no tiene materia justiciable u objeto procesal de análisis para poder pronunciarse sobre el petitorio del peticionante de tutela, por haber desaparecido los elementos fácticos que sustentaban esta acción popular; pues cualquiera que sea la decisión de fondo adoptada, no surtiría ningún efecto jurídico en la satisfacción o no de sus pretensiones; por lo que, no corresponde ingresar al fondo de la problemática planteada, sino, denegar la tutela impetrada por operar la sustracción de materia o desaparición del acto lesivo”.