SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0112/2024-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 15 y 18 de agosto de 2023, cursantes de fs. 121 a 128; y, 139, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de Técnico de Recursos Humanos (RRHH) de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), fue arbitrariamente sometido a un acoso laboral donde sistemáticamente en un periodo corto de la gestión 2022, la administración de dicha institución, empezó a llamarle la atención sin ningún argumento valedero, para que se levante su protección reforzada de inamovilidad laboral al ser padre de un menor con discapacidad y así consolidar una arbitraria desvinculación, disimulada por un procedimiento sancionador disciplinario administrativo, por supuestamente haber reincidido por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta consignada en faltas leves con amonestación escrita, que culminó con la Resolución Jerárquica Administrativa APS/DE/02/2023 de 13 de febrero, que resolvió confirmar su ilegal destitución.

Si bien es cierto; que, de las llamadas de atención efectuadas mediante Memorándums: DAF/02/2022; DAF/06/2022; DAF/35/2022; RRHH/131/2022; RRHH/133/2022; y, RRHH/135/2022; solo dos fueron representadas, ante un vacío normativo para refutarlas, tuvo que acudir a la Dirección Nacional de Servicio Civil, dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, acusando estos hechos y denunciando acoso laboral, emitiéndose el informe MTEPS - VESCyCOOP-DGSC-UCEyDN-WCBN-0028-INF/23 de 14 de abril de 2023, que en las conclusiones del numeral tres identificó indicios de acoso laboral al haberse producido la obstaculización de labores, la imposición de realizar tareas con plazos imposibles de cumplir, la exigencia de prestar servicios en horarios excesivos; como así también en días no laborales, el condicionamiento o la negación de manera injustificada de otorgación de permisos, licencias y vacaciones aun cuando se daban las condiciones legales para acceder a las mismas; y, las amenazas de destitución; las cuales no fueron debidamente desvirtuadas; determinando que, el caso sea derivado a la Autoridad Sumariante de la APS, para que valore dichas recomendaciones en su Resolución Final. Informe que ni siquiera fue de análisis en la Resolución Jerárquica, en la que se adujo que no reclamó las llamadas de atención, a pesar que fueron representadas; y, ante su confirmación se tuvo que acudir a la instancia de la Dirección Nacional de Servicio Civil, dependiente del mencionado Ministerio de Trabajo, procediéndose con su macabro plan de continuar con la instrucción de desvinculación, pese a que tiene a su cargo un menor con discapacidad grave, que requiere atención de salud prioritaria, del cual la autoridad demandada tenía conocimiento.

Bajo este marco; se tiene que, la Resolución del recurso jerárquico: a) Realizó una copia textual de la normativa genérica y respondió que la argumentación de arbitrariedad en las llamadas de atención, estuvieran precluidas en su reclamación, ya que no se instó los recursos administrativos, sin señalar la normativa que prevé dicho derecho de impugnación; b) Argumentó que su conducta no se adecuó al art. 47.II inc. a) del Reglamento Interno del Personal (RIP): “...reincidir por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta consignada en faltas leves con amonestación escrita...”. Esto en razón que las llamadas de atención no son precisamente por una determinada conducta, señalando inclusive interpretación gramatical de la Real Academia Española (RAE); sin embargo, de manera escueta el referido recurso señaló que cumple con criterios de tipicidad y que se refiere a cualquier conducta leve del art. 44 del RIP de la APS, siendo ésta una interpretación subjetiva y segmentada;y, c) Respecto a la congruencia, la Resolución Jerárquica tiene omisiones de congruencia externa, porque no se refirió al acoso laboral denunciado, tampoco a la proporcionalidad de la conducta como no determinada; vale decir, no es la misma que amerite la sanción más grave de destitución.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante alegó como vulnerados sus derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, al debido proceso en sus vertientes de congruencia, fundamentación y motivación, y al principio de legalidad; citando al efecto los arts. 13.I; 46.I.1 y 2; 48.II, III y IV; 49.III; 70.1, 2, 3 y 5; 72; 109.I; 115.II; 117.I; y, 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 8.I y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 13 y 23 al 28 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD).

I.1.3. Petitorio

Pide se conceda la tutela, disponiendo que: 1) Se ordene a la autoridad demandada que deje sin efecto la Resolución Jerárquica Administrativa APS/DE/02/2023 de 13 de febrero, así como todos los Memorándums de llamadas de atención por ser conculcadores de derechos a la inamovilidad laboral, estabilidad laboral y debido proceso; y, 2) Se disponga su inmediata reincorporación al cargo, debiendo restituirse sus derechos laborales y beneficios sociales, incluido el pago de sueldos devengados y la reafiliación a la Caja de Salud en resguardo de su hijo con discapacidad como beneficiario.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia (virtual) de la presente acción de defensa, se celebró el 4 de septiembre de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 166 a 177, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela a través de su abogado ratificó in extenso el contenido de la presente acción.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

María Esther Cruz López, Directora Ejecutiva de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, mediante informe escrito presentado el 4 de septiembre de 2023, cursante de fs. 158 a 165 vta., manifestó que: i) El 22 de julio de 2022 se emitió el Auto Inicial de Proceso Administrativo AS 007/2022, cuyo respaldo lo constituye el Informe INF.DAF/461/2022 de 7 de julio, emitido por el Jefe de RRHH; a través del cual, se informa que el servidor público Jaime Jorge Balanza Calderón durante la gestión 2022 fue objeto de cinco memorándums de llamadas de atención; de las cuales, dos fueron representadas y posteriormente confirmadas; ii) Conforme el art. 47.II inc. a) del RIP de la APS, los cinco memorándums se adecúan a la conducta establecida respecto a la reincidencia por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta consignada en “Faltas Leves con Amonestación Escrita”; iii) Con base a lo expuesto, se inició el proceso administrativo por la reincidencia por cuarta vez en la comisión de una falta leve con amonestación escrita; iv) Dentro del Proceso Administrativo Interno se dictó la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno  AS 007/2022 de 23 de diciembre, que después de evaluar los elementos de cargo como descargo, concluyó declarar la existencia de Responsabilidad Administrativa de Jaime Jorge Balanza Calderón en su calidad de servidor público de la APS, al haber adecuado su conducta a lo previsto por el art. 47.II inc. a) del citado reglamento de la APS, por reincidencia por cuarta vez en la comisión de una determinada conducta, consignada en “Faltas Leves con Amonestación Escrita”, establecidas en el art. 44 del mencionado reglamento; aplicándose la sanción de destitución por haber incurrido en falta gravísima; v) El ahora peticionante de tutela mediante memorial presentado el 5 de enero de 2023, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS 007/2022, que fue resuelta por la Resolución Administrativa 001/2023 de 17 de enero, que confirmó la referida Resolución Final de Proceso Administrativo Interno AS 007/2022; vi) Posteriormente se emitió la Resolución Jerárquica Administrativa APS/DE/02/2023 de 13 de febrero, que determinó confirmar la Resolución Administrativa 001/2023 que confirma totalmente la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno AS 007/2022; haciendo constar que los memorándums emitidos en aplicación del RIP de la APS, fueron plenamente confirmados, ratificados y subsisten al no haberse hecho uso de recurso alguno, también se estableció que las resoluciones emitidas por la autoridad sumariante se encuentran supeditadas a normas legales y al ordenamiento jurídico; así también, se respondió una a una las pretensiones, fundamentaciones y petitorios del ahora accionante, por lo que no existe transgresión a los principios de legalidad y congruencia; todas las pruebas fueron valoradas y consideradas en el análisis del proceso administrativo por lo que no se puede alegar la vulneración al principio de verdad material; asimismo, se señaló que no se puede pretender la nulidad debido a que los argumentos del ahora solicitante de tutela carecen de fundamento legal por lo que resultan inadmisibles; vii) Respecto a los supuestos actos lesivos, arbitrarios o indebidos denunciados en la Acción de Amparo Constitucional, los actos de los servidores públicos que tramitaron el proceso administrativo interno en la APS, al haber sido emitidos al amparo de las previsiones legales vigentes, en ningún momento devinieron de omisiones o ilegalidades como para que sean considerados lesivos o que restrinjan derechos del accionante, siendo los mismos plenamente válidos y legales; viii) El impetrante de tutela de manera deliberada consigna en su Amparo Constitucional que el pronunciamiento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social contenido en el Informe MTEPS - VESCyCOOP-DGSC-UCEyDN-WCBN-0028-INF/2023 de 14 de abril, tendría alguna relación con el Proceso Administrativo Interno tramitado ante la APS, aspecto que no resulta evidente; toda vez que, el referido Informe 0028-INF/2023, emitido por la Dirección Nacional de Servicio Civil de la citada Cartera de Estado, fue emitido con posterioridad a la emisión de la Resolución Jerárquica Administrativa APS/DE/02/2023; ix) La denuncia que dio origen a la emisión del citado Informe 0028-INF/2023, responde a la causal de acoso laboral, la cual no tiene ningún relacionamiento con la causal del inicio del proceso administrativo interno instaurado por la APS contra el peticionante de tutela; ya que, el proceso administrativo tramitado en instancias de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, emergió del mencionado Informe INF.DAF/461/2022, emitido por la Jefatura de RRHH, remitido por la Directora Ejecutiva de la APS a la Autoridad Sumariante; el cual, contiene información relacionada a los memorándums que le fueron entregados al ahora solicitante de tutela; y, en el que se señala la existencia de presuntos indicios de incumplimiento al RIP de la APS; x) Las llamadas de atención se originaron por omisiones cometidas por el ex servidor público, de conformidad a los arts.: 235 núm. 2 de la CPE; 4 del Estatuto del Funcionario Público (EFP)-Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -1178 de 20 de julio de 1990-; y, 1 del RIP de la APS; xi) El argumento vertido por el accionante en su acción de amparo constitucional, al señalar que a raíz del acoso laboral le procedieron a entregar varios memorándums y que -desde su perspectiva- no existiría un reglamento específico para representarlos; situación por la que, habría representado ante la Dirección General del Servicio Civil de la mencionada Cartera de Estado; tal es falsa; toda vez que, el RIP de la APS, de cuya elaboración participó conforme se evidencia de la firma estampada en su contenido, en los arts. 51.III y 52 establece que los servidores públicos que consideren que los memorándums no corresponden pueden ser representados; lo cual, el ahora impetrante de tutela no hizo; y, los memorándums representados fueron ratificados por las Comunicaciones Internas: COM.INT.DAF/423/2022 y COM.INT.DAF/421/2022, ambos de 29 de junio, de los que no interpuso el recurso de revocatoria, ocasionando que su derecho caduque conforme el art. 52 del señalado reglamento de la APS; por lo cual, se tienen claramente establecido que dichos actos fueron consentidos por el ahora peticionante de tutela; xii) Respecto a la inamovilidad de padres que tengan a su cargo personas con discapacidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció una excepción en la SCP 1363/2011-R de 30 de septiembre, refiriendo que para gozar de la protección constitucional de inamovilidad y estabilidad laboral prevista en la Constitución Política del Estado, no debe incurrirse en acciones u omisiones que dieren lugar a la instauración de un proceso administrativo interno en su contra que tenga como sanción la imposición de una sanción de destitución; ya que, al igual que cualquier otro servidor público se encuentra obligado al cumplimiento de sus funciones con eficacia, eficiencia, puntualidad y responsabilidad, por lo que solicitó se deniegue la tutela.

En audiencia de la presente acción tutelar, la autoridad demandada, a través de su representante legal añadió que: a) Si la supuesta violación de derechos, mientras el ahora solicitante de tutela realizaba sus funciones en la APS fue en la ciudad de La Paz, la autoridad competente para conocer la presente acción vendría a ser una de las Salas Constitucionales de dicha ciudad, conforme el art. 32 del Código Procesal Constitucional (CPCo), lo contrario es faltar al tema de la jurisdicción y competencia; y, b) Formuló la improcedencia de la acción de amparo constitucional al existir actos consentidos conforme refiere el art. 53 del CPCo. 

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 0134/2023 de 4 de septiembre, cursante de fs. 178 a 182 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: 1) Por decreto de 16 de agosto del mismo año, este Tribunal pidió al accionante que pueda acredite objetivamente su domicilio en la ciudad de Sucre; por lo que, mediante memorial de 18 del mismo mes y año, el impetrante de tutela subsanó la observación realizada, adjuntando documentación referida a la constitución de domicilio en esta ciudad; considerando esta prueba, este Tribunal procedió a la admisión de la acción, en aplicación al art. 32 del CPCo modificado por el art. 3.III de la Ley de Creación de Salas Constitucionales -Ley 1104 de 28 de septiembre de 2018-, en el entendido que la acción puede ser presentada tomando en cuenta el domicilio real del peticionante de tutela; bajo esos términos se desestima la solicitud de incompetencia presentada por la autoridad demandada;        2) Respecto a la lesión al debido proceso, el ahora solicitante de tutela, no fue retirado de su fuente laboral sin un proceso previamente establecido y encontrándose bajo estos cánones, no es posible acoger tal argumento en contra de la protección reforzada o el derecho al trabajo; de tal manera que, el accionante fue cesado en el marco de un procedimiento interno, conforme se tiene del Auto Inicial del Proceso Administrativo SA 007/2022 de 22 de julio, iniciado en el marco del art. 47.II inc. a) del mencionado Reglamento Interno de la APS por presuntas faltas gravísimas; 3) A través de la Resolución Jerárquica Administrativa APS/DE/02/2023 de 13 de febrero, la autoridad demandada expuso el marco legal sobre el que se sustentó la decisión y las causas del procesamiento administrativo seguido contra el ahora impetrante de tutela, haciendo inferencia a los arts. 232, 233 y 235 de la CPE, que tiene que ver con los deberes formales de los funcionarios públicos, así como también al Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, que tiene relación con la responsabilidad por la función pública; al DS 26237 de 29 de junio de 2011; la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP)-; la Ley 1178 con relación a los arts. 35 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; así como también con los arts. 28 y 29 de la Ley 1178, los arts. 8, 16 y 17 de la Ley 2027 y el art. 53.II del citado Reglamento Interno de la APS en el marco del art. 41, 44, 47 y 51 del mismo Reglamento Interno, delimitando de esa manera los aspectos que consideraron pertinentes para resolver la controversia en base a los motivos recursivos del recurso jerárquico, formulando las bases jurídicas para fundamentar y motivar la decisión que se encuentra efectivamente vinculadas al debido proceso; 4) Verificando esa labor de legalidad y logicidad, la autoridad demandada consideró que, por la prueba aportada como relevante en relación al caso concreto del proceso disciplinario estimó por conveniente disponer que la destitución del peticionante de tutela fue correctamente emitida en apego a la falta descrita del art. 47.II inc. a) del RIP de la APS y que sería concordante con los arts. 41 y 44 del mismo Reglamento Interno, que la reincidencia por llamadas de atención escritas -las cuales conforme refirió la misma autoridad, en atención al art. 51 de la citada norma, podían ser objetos de representación, impugnación o revocatoria en el marco de la Ley 2341-, ante ello, al tratarse de actos administrativos considerados firmes y subsistentes, simplemente operó su procesamiento; por lo que, no se advierte falta de fundamentación y motivación o congruencia, ni que se hubiese alejado del marco de la razonabilidad y equidad, o que la prueba no hubiese sido debidamente valorada;    5) Respecto al Informe MTEPS - VESCyCOOP-DGSC-UCEyDN-WCBN-0028-INF/23 de 14 de abril de 2023, emitido por la Dirección General del Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, que dispuso reconocer como inalterable el acto administrativo de destitución, y al no ser posible determinar el goce de inamovilidad laboral, la referida Cartera de Estado; estableció que, al haberse identificado efectivamente indicios de acoso laboral, recomendó remitir antecedentes ante la APS para iniciar las acciones pertinentes y determinar responsabilidad administrativa ante las conductas funcionarías analizadas, concluyendo de esa forma el Informe del trámite incoado por el solicitante de tutela; de cuyo análisis tal aspecto no puede incidir en lo obrado por la instancia administrativa; siendo que, el mismo informe está reconociendo que no es posible analizar la sanción y solamente recomienda el inicio de acciones administrativas para determinar responsabilidades, siempre y cuando correspondan por los indicios de acoso laboral que ha identificado la mencionada Cartera de Estado; empero, ello es una cuestión diversa a la sustanciada en el proceso administrativo y que no puede incidir en el análisis realizado respecto a este objeto de tutela.