SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0138/2024-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0138/2024-S4

Sucre, 7 de mayo de 2024

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción popular

Expediente:                  56241-2023-113-AP

Departamento:            Tarija

En revisión la Resolución 41/2023 de 6 de julio, cursante de fs. 86 a 89, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Roberto Mercado, Sabas García Calderón y Vicenta Santos Rivera de García contra Gonzalo Alejandro Del Carpio Krayasich, Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; María Gloria Castro Mercado; Lorenzo y Luis Alberto ambos Almazán Mercado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de julio de 2023, cursante de fs. 41 a 46 vta.; los accionantes, manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Informe Técnico D.T.M.-097/K.V.-18/2020 de 28 de diciembre, se aprobó los lineamientos de la zona de Monte Sud; entre los cuales, estaba una avenida de 22 m., proyectadas de Sur a Norte, mismos que fueron ratificados por Informe Técnico URB.-858.-M.E.B.-158/2021 de 30 de noviembre; luego, estuvieron rectificados o replanteados a través de Informe Técnico URB.-651/R.C.-106/2022 de 22 de noviembre; de este modo, se procedió al replanteo, estaqueado y ripiado de esa zona por parte del ente municipal; por la cual, pasan todos los camiones de alto tonelaje que ingresan hacía la Empresa Nacional de Electricidad Bolivia (ENDE); en mérito a los referidos lineamientos, Servicios Eléctricos de Tarija (SETAR) solicitó a la Dirección de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, el tendido de red eléctrica que pasa por la avenida en cuestión, que lleva electricidad a los barrios periurbanos; no obstante, en octubre de 2021, María Gloria Castro Mercado, Lorenzo Almazán Mercado y Brígida Mercado, procedieron a realizar construcciones sobre dicha vía, situación que denunciaron ante la nombrada Dirección municipal, por memoriales de 16 y 22 de febrero de 2022; empero, esa instancia no realizó ninguna acción para el respeto del referido espacio público.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela, denunciaron la lesión del derecho colectivo al espacio público, citando al efecto al art. 339.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga que la autoridad municipal demandada en el plazo de veinticuatro horas, inicie y concluya el proceso administrativo y ordinario para hacer respetar los lineamientos en la zona y de esta manera resguardar el espacio público; es decir, la avenida de 22 m.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 6 de julio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 82 a 85 vta., presentes los solicitantes de tutela, la parte demandada y el representante del Ministerio Público; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, por intermedio de su abogado, en audiencia, se ratificaron in extenso en los términos expuestos en su demanda de la presente acción popular; y, ampliándola, manifestaron que, la Dirección de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, no realizó acciones efectivas y eficaces para hacer respetar los lineamientos dentro de los que se encuentra la aludida avenida de 22 m.

I.2.2. Informe de la autoridad y los particulares demandados

Gonzalo Alejandro Del Carpio Krayasich, Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, por informe escrito presentado el 6 de julio de 2023, cursante de fs. 57 a 58 vta.; y, en audiencia a pedido de los Vocales Constitucionales, mediante la asesora legal de esa Dirección; refirió que: a) El 25 de octubre de 2022, se procedió a notificar a los ahora impetrantes de tutela y a los particulares demandados, con las resoluciones de construcciones clandestinas y paralización de obra; empero, estos últimos no presentaron recurso de revocatoria o jerárquico; por lo que, convalidaron las mismas, al haber permitido su ejecutoria; sin embargo, desobedeciendo a la autoridad continuaron con su construcción; motivo por el que, iniciaran las acciones penales respectivas; b) De acuerdo al Informe Técnico URB.-311/R.C.-044/2023 de 30 de mayo, se hizo notar que las construcciones identificadas se encontraban en sobre posición a la proyección de lineamientos generales para la zona; c) Existe oposición a dichos lineamientos por parte las personas que tienen construcción clandestina en el sitio, dejando estaqueado el ancho de la vía; d) Por Resolución Administrativa (RA) 1719/2022 de 21 de octubre, se ordenó la paralización de las construcciones realizadas por los hoy particulares demandados; dado que, no cuentan con derecho propietario; por lo que, se paralizó el proceso de usucapión que iniciaron los mismos; y, e) Las vías en cuestión no han sido legalmente cedidas al Municipio.

María Gloria Castro Mercado, Lorenzo y Luis Alberto ambos Almazán Mercado, mediante informe escrito presentado el 6 de julio de 2023, cursante de fs. 73 y vta.; y, en audiencia, por intermedio de su abogado; indicaron que: 1) Los que alteraron los lineamientos señalados fueron los ahora solicitantes de tutela, quienes abrieron una vía sobre su propio terreno que afecta a sus casas, “de la noche a la mañana” (Sic), sin tener el visto bueno del barrio ni de los barrios vecinos, procediendo a cerrar la avenida de 22 m., con postes, alambres de púa y luego con ladrillos, hechos que pusieron en conocimiento de la Dirección de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; 2) Se hizo referencia a que estarían invadiendo espacios públicos, cuando al contrario, su construcción respeta los espacios determinados por la Dirección de Desarrollo Urbano, prueba de ello es que su planimetría se encuentra en trámite, mismo que está paralizado a consecuencia de las observaciones de los hoy accionantes; y, 3) El tendido eléctrico data de diez años atrás, mismo que demuestra que son los ahora impetrantes de tutela quienes hicieron nuevos lineamientos y se encuentran invadiendo espacios públicos.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

Miguel Ángel Tapia Paz, Fiscal de Materia, solicitó que se realice la ponderación de los derechos de particulares con relación a los de un determinado “grupo comunal”; y, que al momento de emitir la resolución respectiva se considere toda la documentación presentada al efecto.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, por medio de la Resolución 41/2023 de 6 de julio, cursante de fs. 86 a 89, denegó la tutela impetrada; fundamentando que, de acuerdo a lo establecido en el informe de la autoridad municipal demandada, los lineamientos dentro de los que se encuentra la avenida de 22 m., en cuestión, aún no se hallan definidos y aprobados como tal; por lo que, la pretensión de los solicitantes de tutela se enmarca a derechos individuales; así que, al no tratarse de derechos colectivos no puede tutelarse los mismos mediante esta acción de defensa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Mediante Resolución Administrativa 1719/2022 de 21 de octubre, Gonzalo Alejandro Del Carpio Krayasich, Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija –ahora demandado–, ordenó como medida precautoria la paralización de las construcciones realizadas por María Gloria Castro Mercado, Lorenzo y Luis Alberto ambos Almazán Mercado –hoy codemandados–; y, otro, hasta que presenten plano aprobado de construcción, línea municipal y autorización de inicio de obra (fs. 55 y vta.).

II.2.    Por Informe Técnico URB.-311/R.C.-044/2023 de 30 de mayo, Rodrigo Cruz Miranda y Flor Peñaloza, Técnico y Encargada, respectivamente, ambos de la Unidad de Urbanizaciones y Amanzamientos, hicieron conocer a Katia Vargas, Encargada de la Oficina de Control y Monitoreo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, que “…la vía no cuenta con registro…” (sic), a favor de la entidad edil referida (fs. 53).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, denunciaron la lesión del derecho colectivo al espacio público; debido a que, los particulares codemandados realizaron construcciones sobre una avenida de 22 m.; es decir, invadiendo vías públicas; y, aunque denunciaron esto ante la autoridad codemandada, la misma no realizó acciones efectivas y eficientes para el respeto del dicho espacio público.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y ámbito de tutela de la acción popular

Al respecto, la SCP 0475/2021-S4 de 31 de agosto; estableció que: “La Constitución Política del Estado, en su acápite de las acciones de defensa, instituye la acción popular, como mecanismo procesal de protección de los derechos e intereses colectivos; así, el art. 135 de la CPE, declara que: ‘La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’.

En armonía con la norma constitucional precedentemente referida, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: ‘(OBJETO). La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados’.

En virtud a los preceptos normativos precedentemente glosados, la jurisdicción constitucional estableció un amplio entendimiento respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción popular. En este entendido, según se refiere en la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, la acción popular se caracteriza por una triple finalidad: ‘1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior’.

Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, señaló que: ‘…esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad (...).

Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad de seis meses’.

Acorde a su naturaleza jurídica, el ámbito de tutela de la acción tutelar se encuentra definido por el citado art. 135 de la Ley Fundamental, respecto al cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0048/2013-L de 6 de marzo, señaló:

‘La acción popular se traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección inmediata de derechos e intereses colectivos, evitando que se consume su vulneración, con el objeto de evitar el daño contingente que podría derivar y paralelamente, cesar la amenaza o peligro de su conculcación, restituyendo las cosas -en lo posible- a su estado original. Así, configura un proceso constitucional de naturaleza tutelar, de tramitación sumarísima y extraordinaria, dotada de una configuración procesal que si bien no es propia, difiere de otras acciones de defensa, por no estar supeditada al cumplimiento del principio de subsidiariedad y tampoco, regirse su activación a un plazo de caducidad determinado; de lo que se infiere que se trata de una acción principal y directa, cuya interposición obvia el agotamiento previo de otras vías legales de protección de derechos fundamentales y puede formularse en cualquier tiempo, entretanto persista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos, tutelándolos en su integridad y concluyendo en una sentencia de carácter erga omnes, es decir, que surte efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad a cuyo título se impetró; aclarándose al respecto que, a efectos de unificar el uso de la terminología de las acciones populares en la parte resolutiva, deben utilizarse los «conceder» y «denegar» la tutela, en caso de otorgarse la protección, o bien, negársela -respectivamente-.

(…)

Precisando conceptos, se colige que la acción popular tiene por propósito la garantía de derechos colectivos para la satisfacción de necesidades comunes, configurando una garantía tutelar del interés general que protege a la comunidad en su conjunto respecto a sus derechos e intereses colectivos o difusos, procurando la efectividad del derecho involucrado y haciendo cesar su lesión o amenaza y si fuera posible, restituyendo las cosas a su estado anterior. Razón por la que exige una labor anticipada de protección, sin que sea necesaria la consumación del daño invocado, puesto que la tutela de la acción popular sobre estos derechos es eminentemente preventiva’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  Los derechos controvertidos, no pueden ser objeto de tutela mediante la acción popular. Jurisprudencia reiterada

Respecto a la temática de exordio, la SCP 0716/2021-S4 de 18 de octubre, reiterando el entendimiento plasmado en la SCP 0157/2015-S2 de 25 de febrero; concluyó que: “‘Al ser esta acción una acción de tutela encaminada a la reparación o preservación de derecho colectivos, la jurisprudencia también ha referido que estos derechos no pueden ser tutelados si de por medio se advierte controversia o estos no se encuentran definidos así la SCP 1015/2013-L de 28 de agosto, expresó que: «Del texto de este precepto constitucional, es posible inferir que quien acude a esta vía extraordinaria, debe acreditar su titularidad respecto de los derechos cuya tutela solicita, de manera que no será posible plantear la acción de amparo constitucional invocando derechos que se encuentren en disputa o estén en controversia. Al respecto, la SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó de manera clara que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional; así la SC 0680/2006-R de 17 de julio, en lo pertinente señaló lo siguiente: ‘…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…’. ‘A su vez la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, también sostuvo que: «…la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, a través de la cual fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: ’(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales’»’” (las negrillas son nuestras).

Concluyendo a partir de todo esto, que los derechos colectivos, no pueden ser objeto de tutela mediante la acción popular si de por medio se advierte controversia o estos no se encuentran definidos.

III.3.  Análisis del caso concreto

           La problemática traída en revisión, radica en que, los impetrantes de tutela, denuncian la lesión del derecho colectivo al espacio público; alegando que, los particulares codemandados realizaron construcciones sobre una avenida de 22 m.; es decir, invadiendo vías públicas; y, aunque denunciaron esto ante la autoridad demandada, la misma no realizó acciones efectivas y eficientes para el respeto del dicho espacio público.

           En ese marco, previo a ingresar al fondo de dicha problemática, debemos precisar inicialmente que la acción popular ha sido consagrada por el constituyente como un medio de defensa contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución Política del Estado (art. 135 de la CPE); es decir, que se instituye como un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusiva de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Norma Suprema, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad; por lo que, para que su ámbito de tutela se active, debe verificarse que la lesión reclamada recae sobre derechos colectivos (Fundamento Jurídico III.1).

           Así, conforme a la problemática planteada; se advierte que, los solicitantes de tutela centran su reclamo en que la construcción de los particulares hoy codemandados se encontraría invadiendo una vía pública –avenida–; sin embargo, de los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, la titularidad del derecho propietario del inmueble en cuestión, se encuentra en controversia; toda vez que, el mismo está siendo objeto de un proceso de usucapión, y la tramitación de titularidad de éste aún no le pertenecería al Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, al momento de interposición de esta acción tutelar, tal como se expresó en el informe de la autoridad demandada (Antecedentes I.2.2), aspecto corroborado por el Informe Técnico URB.-311/R.C.-044/2023, referido en dicho antecedente (Conclusión II.1); por otro lado, se evidenció que, el ente municipal indicado a través de la RA 1719/2022, ordenó a los particulares hoy codemandados la paralización de las construcciones cuestionadas, observando la falta de plano aprobado de construcción, línea municipal y autorización de inicio de obra, es decir, que los mismos no demostraron tener el derecho propietario acreditado (Conclusión II.2); por lo que, al no existir claridad sobre si el espacio denunciado fuese una vía pública; se advierte que, el derecho colectivo al espacio público, hoy reclamado de tutela, se encuentra controvertido; en virtud de lo cual, debemos remitirnos al entendimiento plasmado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, que estableció que los derechos colectivos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser tutelados mediante la acción popular; en cuyo mérito, este Tribunal se ve impedido de ingresar al fondo de la problemática planteada, correspondiendo por ello denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 41/2023 de 6 de julio, cursante de fs. 86 a 89, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional, con la aclaración de que no se ingresó al fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO