SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0141/2024-S1

Sobre esta demanda tutelar, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: 1) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica^[4]; 2) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^[5]; 3) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; 4) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE; y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; 5) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^[6]; 6) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013^[7]); y,        7) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R^[8]).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2 de 22 de marzo, asumió el siguiente razonamiento:

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1.   Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible.

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”^[9].

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R^[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a       través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.  

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional                     (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y,          SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.2.2.   Improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación pasiva.

Con relación a la legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, que es un elemento constitutivo relativo a la regla de procedencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R, establece que:

…la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

Posteriormente, la citada línea jurisprudencial fue complementada en la SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, señalando en el Fundamento Jurídico III.2, que:

…también resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento.

En tal sentido, todos los ámbitos de la administración pública se hallan comprendidos en el marco de control de la acción de cumplimiento, pues la legitimación pasiva alcanza a todos los servidores públicos que ostenten la potestad y competencia para cumplir con un deber asignado por las disposiciones constitucionales o legales.

III.3.   Análisis del caso concreto

           En el caso presente, alegan el incumplimiento del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, en sus arts. 29 y 52; por cuanto, la referida Asamblea Legislativa Departamental, eligió a su Directiva 2023-2024, ochenta y dos días antes de la fecha; por otra parte, dicha Directiva, sin estar habilitados ni posesionados, en sesión ordinaria eligieron la conformación de las Directivas de las Comisiones Permanentes y de Ética; por lo que, deberá declararse sin efecto la elección y sus resoluciones de cambio de Directorio y Comisiones; por último, refieren que se tiene agotado el único medio normativo legal para el cumplimiento del deber omitido al haberse propuesto moción de reconsideración por parte de la Asambleísta oficialista Keila Fernanda García Milhomen -quien no es sujeto procesal en la presente acción-.

           Identificado el objeto procesal, que converge en el supuesto incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 29 y 52 del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, que determinan la forma de elección de la Directiva de la indicada Asamblea Legislativa Departamental y las sesiones preparatorias de un nuevo periodo constitucional en la misma.

           Con carácter previo, conforme a la línea jurisprudencial definida en la                 SCP 1474/2011-R de 10 de octubre (Fundamento Jurídico III.1), la acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad que implica con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, deba efectuarse ante el servidor público renuente el reclamo de incumplimiento de la obligación de abstención o realización.

           Así, de la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que mediante Resolución 008/2023 de 14 de febrero, la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, resolvió lo siguiente: “Artículo Primero.- Quedan conformadas las Directivas de las Comisiones Permanentes y de la Comisión de Ética de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz para el Período 2023-2024…” (sic); además, “Artículo Segundo.- Tomar juramento y posesión a los Asambleístas Departamentales descritos en el Artículo Primero de la presente Resolución, quienes asumirán y ejercerán sus funciones a partir del 06 de Mayo del 2023, de conformidad al Artículo 38, Parágrafo I del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental” (sic [Conclusión II.4]).

           También, a través de la nota de 3 de mayo de 2023, dirigida a Svonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, los ahora accionantes Dilfe Rentería Aratea, Sandy Mamani Choque, Silvestre Jhonny Zeballos Ferrel, Hugo Valverde Veizaga, Raquel Valencia Aspetty, Clemente Ramos Condori y Zoely Tatiana López, todos Asambleístas Departamentales de Santa Cruz, ratificaron su rechazo “…Y REITERAMOS NUESTRA DENUNCIA ILEGAL ELECCIÓN DE LA DIRECTIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL DE SANTA CRUZ GESTIÓN 2023-2024 Y POR ENDE LA POSESIÓN DE LA DIRECTIVA CONVOCADA EN EL PUNTO 3. DEL ORDEN DEL DÍA DE LA SESIÓN No. 193” (sic [Conclusión II.5]).

           De igual manera, los accionantes Dilfe Rentería Aratea y Sandy Mamani Choque, dirigieron a Svonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, el Cite: OF. INT.BMAS-ALD 8/2023 de 4 de mayo, señalando que “…LOS ASAMBLEÍSTAS DEPARTAMENTALES DE LA BANCADA DEL MAS –IPSP, PARTICIPAREMOS DE LA SESIÓN No. 194 CONVOCADA PARA FECHA 05 DE MAYO DE 2023, EN CUMPLIMIENTO A NUESTROS DEBERES Y FUNCIONES COMO ASAMBLEÍSTAS DEPARTAMETNALES, DEJANDO CLARAMENTE ESTABLECIDO QUE ESTO NO IMPLICA QUE VALIDAMOS LA ILEGALIDAD DE LA ELECCIÓN DE LA DIRECTIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL GESTIÓN 2023 – 2024” (sic [Conclusión II.6]).

           Asimismo, por la nota de 5 de mayo de 2023, dirigida a Svonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, por la cual los accionantes Dilfe Rentería Aratea, Sandy Mamani Choque, Silvestre Jhonny Zeballos Ferrel, Hugo Valverde Veizaga, María Nela Baldelomar Dávalos, Clemente Ramos Condori y Zoely Tatiana López, todos Asambleístas Departamentales de Santa Cruz, solicitaron suspensión de “…CONVOCATORIA A POSESIÓN DE DIRECTIVAS DE COMISIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL DE SANTA CRUZ, POR EL PERIODO 2023 – 2024” (sic [Conclusión II.7]).

           Ahora bien, conforme lo referido ut supra se tiene que habiéndose resuelto la conformación de las Directivas de las Comisiones Permanentes y de la Comisión de Ética de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz para el Período 2023-2024, y tomarse juramento y posesión a los Asambleístas Departamentales y que los mismos asumirían y ejercerían sus funciones desde el 6 de mayo de 2023, si bien los accionantes presentaron diferentes notas denunciando una ilegal elección de la Directiva de dicha Asamblea Legislativa Departamental (gestión 2023-2024) y por ende la posesión de la misma, expresando no validar la referida elección y por último, haber solicitado la suspensión de la Convocatorio a posesión de  Directivas de Comisiones de la indicada Asamblea Legislativa Departamental

CORRESPONDE A LA SCP 0141/2024-S1 (viene de la pág. 13).

           por el período 2023-2024; empero, en ninguna de las mismas los solicitantes de tutela, reclamaron el incumplimiento de la obligación de abstención o realización ante los Asambleístas Departamentales renuentes, incumpliéndose de esta forma el principio de no supletoriedad que rige la acción de cumplimiento.

           Significando que, los accionantes no acudieron ante los demandados con su reclamo de incumplimiento de los arts. 29 y 52 del Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, ahora cuestionado de incumplido a través de esta acción de defensa y conforme al principio de no supletoriedad, corresponde que la tutela pretendida ante la justicia constitucional sea denegada.

De lo expuesto, al no encontrarse la situación planteada dentro de las previsiones y alcances de la acción de cumplimiento, se tiene que la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 80 de    10 de mayo de 2023, cursante de fs. 392 a 395, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Giorgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

^[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

^[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

^[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

^[4]La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”

^[5]Ibid

^[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

^[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

^[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

^[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

¹⁰En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.