SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0138/2024-S3

El accionante denuncia el incumplimiento del art. 94 del Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto y lo determinado por los arts. 180 y 410 de la CPE y denunció “…la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, y a la seguridad jurídica” (sic) por parte del Presidente del Concejo ahora accionado; puesto que, no observó el trámite que debe seguirse para la abrogación de una resolución municipal, al margen de no haber respondido sus recursos de reconsideración y jerárquico interpuestos contra la Resolución Municipal 063/2022 de 2 de julio.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

El art. 134.I de la CPE establece la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, al señalar que procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; conforme a ello, el art. 64 del CPCo, determina que el objeto de dicha acción de defensa, es el de garantizar que la norma constitucional o legal sea ejecutada cuando sea omitida por servidores públicos u Órganos del Estado.

La SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo, teniendo en cuenta la finalidad y propósito de la norma procesal constitucional y asumiendo entendimientos jurisprudenciales emitidos sobre esta acción tutelar, señaló que: “…la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, haciendo referencia a la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, sostuvo que: ‘Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’.

Dentro de la misma lógica de naturaleza jurídica y alcance protectivo, la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, señaló que: ‘…esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’.

En coherencia, la SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre, refirió que: ‘…la acción de cumplimiento garantiza la materialización de la Constitución y la ley, y subyace en la protección de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, resguardando de manera indirecta derechos y garantías constitucionales.

Por lo que, para que la acción de cumplimiento prospere exige: 1) Que la norma derive de un mandato específico y determinado; 2) Debe ser un deber vigente, cierto, claro e inobjetable para la autoridad a quien se reclama su cumplimiento, además de ser ineludible y de obligatorio cumplimiento e incondicional; y, 3) Se pruebe la renuncia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma constitucional o legal’” (las negrillas son nuestras).

III.2   Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

           El art. 66 del CPCo establece que la acción de cumplimiento no procederá en los siguientes casos:

“1.   Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.    Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3.     Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.        En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5.        Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas nos pertenecen).

Respecto a las causales de improcedencia reglada, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, estableció que: “…el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia el incumplimiento del art. 94 del Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto y lo determinado por los arts. 180 y 410 de la CPE y denunció “…la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, y a la seguridad jurídica” (sic) por parte del Presidente del Concejo ahora accionado; puesto que, no observó el trámite que debe seguirse para la abrogación de una resolución municipal, al margen de no haber respondido sus recursos de reconsideración y jerárquico interpuestos contra la Resolución Municipal 063/2022 de 2 de julio.

De la revisión de antecedentes se tiene que, mediante Nota con Cite: CMEA/DG-MAEAF/NI-325/2022 de 14 de junio, el accionante puso en consideración del Pleno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto su renuncia al cargo de Director General MAE-AF de ese Concejo, la cual fue observada por Informe con CITE: CMEA/DG-MAEAF/UVU/RCE/INF/001/2022 de 14 de junio, que fue remitido al accionante por Nota con CITE: CMEA/DG-MAEAF/UVU/NE/001/2022 de la misma fecha. Por consiguiente, el nombrado envió la fotocopia de su Cédula de Identidad mediante Nota con Cite: CMEA/DG-MAEAF/NI-304/2022 de 17 de igual mes, emitiéndose el Informe Legal con CITE: C.M.E.A./D.J./KVSR/101-a/2022 de 24 de junio, que recomendó el tratamiento de la renuncia en el Pleno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto. Informe que fue puesto a conocimiento del Presidente del Concejo hoy accionado por Nota con CITE: CMEA/DJ/NI/164-a/2022 de esa misma fecha. Posteriormente, fue emitido el Informe P-CMEA/COORD/002/2022 de 1 de julio, poniendo a consideración del Presidente del Concejo hoy accionado el proyecto de resolución municipal sobre la designación de un nuevo Director General MAE-AF para su tratamiento en el Pleno (Conclusión II.1.).

Posteriormente, según el Acta de Sesión Ordinaria 031/2022 de 1 de julio, se declaró un cuarto intermedio, retomándose la Sesión Ordinaria el 2 de igual mes y año, constando que el Presidente del Concejo ahora accionado amparándose en el art. 76 del Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto ingresó, por voto de urgencia, el proyecto de Resolución Municipal que aceptaba la renuncia del accionante; abrogaba la Resolución Municipal 052-A/2021 de 17 de noviembre; y, designaba a Guido Cristiam Chávez Rodas al cargo de MAE-AF, votando a favor los Concejales Teresa Guadalupe Mamani Lima, Francisco Quispe Yujra, Daniel Ramos Quenta, Iris Alexandra Flores Quispe y Paula Quispe Medrano, hoy terceras interesadas; y, en contra los Concejales Dennys Furuya Gonzáles, Rosalía Alanoca Quispe y Cristhian Estevez Villca, ahora terceros interesados, aprobándose por dos tercios el señalado proyecto; emitiéndose en consecuencia la Resolución Municipal 063/2022 de 2 de julio (Conclusión II.3.). Ante esa determinación, el accionante planteó reconsideración e impugnación mediante memorial presentado el 13 de igual mes de 2022. Asimismo, alegando silencio administrativo, por memorial presentado el 11 de agosto de ese año interpuso recurso jerárquico (Conclusión II.4.).

Ahora bien, en la ampliación de la acción de cumplimiento, el accionante señaló que siete de once Concejales debieron abrogar la Resolución Municipal 052-A/2021; aspecto que fue reclamado en sus recursos de reconsideración y jerárquico, teniéndose que en el Control de Asistencia de la Sesión Ordinaria 031/2022 consta las firmas del Presidente del Concejo ahora accionado, así como de los Concejales Dennys Furuya Gonzáles, Rosalía Alanoca Quispe, Teresa Guadalupe Mamani Lima, Francisco Quispe Yujra, Daniel Ramos Quenta y Cristhian Estevez Villca, hoy terceros interesados. De igual manera, se consignó a la Concejal Iris Alexandra Flores Quispe en “comisión” y la licencia de los Concejales Paula Quispe Medrano, Víctor Alejandro Contreras Chui y Antonia Alanoca Mamani. Al mismo tiempo, cursa Control de Asistencia de la Sesión Ordinaria 031/2022 de 2 del citado mes, en el que firmaron los Concejales Dennys Furuya Gonzáles, Rosalía Alanoca Quispe, Teresa Guadalupe Mamani Lima, Francisco Quispe Yujra, Daniel Ramos Quenta, Cristhian Estevez Villca, Iris Alexandra Flores Quispe, Paula Quispe Medrano, ahora terceros interesados y el Presidente del Concejo hoy accionado, constando que los Concejales Víctor Alejandro Contreras Chui y Antonia Alanoca Mamani se encontraban con licencia (Conclusión II.2.).

El análisis de los actuados revela que los hechos descritos corresponden a las actuaciones del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, en el marco de su Reglamento General, el cual establece el procedimiento para la modificación, derogación y/o abrogación de las Resoluciones Municipales. En ese orden, de acuerdo al art. 94 inc. a) del Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto, cualquier miembro del Concejo Municipal puede solicitar de manera documentada y fundamentada la solicitud de modificación, derogación y/o abrogación de Resoluciones Municipales; es decir, que ante la emisión de la Resolución Municipal 063/2022, el accionante pudo también solicitar su abrogación de acuerdo al procedimiento establecido al efecto conforme se establece de la Conclusión II.5. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no correspondiendo vía acción de cumplimiento atender sus denuncias respecto a la supuesta falta de quorum para abrogar la Resolución Municipal 052-A/2021 porque dos Concejales no estuvieron presentes el día de la primera Sesión Ordinaria. Menos la denuncia sobre el incumplimiento de los arts. 180 y 410 de la CPE, y las normas propias del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, que son normas de carácter general como bien señaló la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

En ese contexto, la pretensión del accionante, presentada a través de la acción de cumplimiento, se encuentra dentro de las causales de improcedencia establecidas por el art. 66.4 del CPCo, el cual determina que esta acción de defensa no procede en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se lesionen derechos y garantías constitucionales tutelados por la acción de amparo constitucional como ser el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación -alegado como vulnerado por el accionante-, al trabajo y “a la seguridad jurídica”, resultando evidente que este pretende el cumplimiento de potestades relacionadas estrictamente con el procedimiento administrativo establecido en el Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto para la modificación, derogación y/o abrogación de Resoluciones Municipales. Por lo tanto, el art. 94 del citado Reglamento no constituye un deber de carácter concreto que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable al Presidente del Concejo ahora accionado; puesto que, existe un procedimiento administrativo en el cual el accionante tiene un interés concreto activando otros mecanismos como los recursos de reconsideración y jerárquico, resultando improcedente, por ello, la activación de la acción de cumplimiento, siendo que en esos casos la acción de amparo constitucional es el medio idóneo y eficaz para su restitución o tutela, siempre que se cumplan con los requisitos para su procedencia.

En resumen, la improcedencia de la acción de cumplimiento se debe a que esta no alcanza para conocer actos administrativos y las controversias que puedan surgir de los mismos, como lo determina claramente la jurisprudencia expuesta en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; siendo su finalidad garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución Política del Estado y las leyes. Por lo tanto, la presente acción tutelar no abre la competencia de esta jurisdicción para considerarla procedente, debiendo denegarse la tutela con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Finalmente, respecto a la denuncia de falta de respuesta a los memoriales de reconsideración y de recurso jerárquico, de antecedentes se tiene que se emitió el Informe Legal con CITE: C.M.E.A./D.J./JECA/162/2022 de 26 de septiembre que concluyó que la impugnación correspondía ser atendida en virtud al art. 24 de la CPE, en yuxtaposición con el art. 94 inc. a) del Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de El Alto, porque una Resolución o Ley Municipal sancionada por la instancia legislativa debe ser modificada, derogada y/o abrogada mediante proyecto de Resolución que declare la procedencia de tal solicitud; aspecto que fue incumplido por el accionante. Posteriormente, fue emitido el Informe Coordinado P-CMEA/MAMC-JACC/003/2022 de 21 de noviembre que concluyó que el accionante debía aplicar el citado Reglamento General a fin de que el Órgano Legislativo Municipal de El Alto analice su solicitud. Informes que fueron notificados el 2 de diciembre de 2022 de manera personal (Conclusión II.5.). Es decir, que el accionante sí obtuvo respuesta a su pretensión incluso antes de plantear la presente acción de cumplimiento el 10 de marzo de 2023; aspecto que sin embargo no influye en el alcance de la tutela que brinda esta acción de defensa, por cuanto el accionante no estableció qué mandato constitucional o legal, claro, preciso y exigible fue incumplido; por lo que, no corresponde atender esa denuncia a través de la presente acción de cumplimiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.