SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0194/2024-S 3

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión de sus derechos al habitat o domicilio, a la propiedad colectiva, a los servicios básicos, a la petición, al debido proceso y a la vida; así como el principio del vivir bien; pues pese a que demostraron su derecho propietario ancestral sobre unos predios sector Toma Kasa perteneciente al Ayllu Visijsa en el polígono 2; los accionados a su turno, desconocieron los mismos, ello de acuerdo al siguiente detalle: 1) Las Comunidades de Chaquilla y Porco quienes mediante vías de hecho, en diferentes fechas, ingresaron a sus viviendas a hacer destrozos de las mismas y quemar sus pertenencias; y, ahora pretenden levantar nuevamente sus viviendas pues ya no existen medidas precautorias sobre esos terrenos; por lo que pidieron que “..hacer cumplir lo que establece la constitución y de esta manera ya no tengamos más represalias por parte de los comunarios de Chaquilla y Porco…” (sic); 2) El INRA-POTOSI, al no cumplir con lo dispuesto por el Comité Autonomías Indígena Originario Campesino, respecto a que el conflicto podía ser resuelto a instancias del INRA; y, 3) Las autoridades del Jatun Ayllu Yura, también quebrantaron sus derechos, pues teniendo la obligación de proteger su ancestralidad no lo hicieron; además, que no emitieron respuesta alguna a las denuncias realizadas contra los actos de los comunarios de Chaquilla y Porco.

En revisión, corresponde verificar si  extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción popular

Al respecto, la SCP 0408/2021-S2 de 5 de agosto sostuvo: “El art. 135 de la CPE, establece: ‘La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’.

La normativa y jurisprudencia constitucional, en relación a los requisitos y presupuestos que rigen a la acción popular, establecen que esta acción, no se encuentra subordinada al principio de subsidiariedad que rige para otro tipo de acciones constitucionales; es decir, no es necesario el previo agotamiento de la vía judicial o administrativa a efectos de interponer la acción popular; en ese sentido, el art. 136.I de la CPE señala: ‘La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir’; es decir, la acción que se trata puede ser presentada mientras subsista la lesión o la amenaza de ésta, a los derechos e intereses colectivos.

Respecto al objeto de protección de la acción popular, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional, ha establecido que el ámbito de protección, no solo abarca los intereses y derechos colectivos, sino también, los derechos difusos e interpretando el art. 136.I de la CPE, se entendió que los derechos colectivos y difusos conforman una misma unidad, estando ambos dentro del ámbito de protección de esta acción tutelar; consiguientemente, la SCP 0821/2014 de 30 de abril, citando a la SC 1018/2011-R de 22 de junio, especificando los intereses y derechos protegidos por esta acción señaló: ‘a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo.

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El «Amparo Colectivo»).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que «Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado.

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris [Derechos Colectivos] y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos»’.

Sobre la legitimación en la acción popular, la referida SCP 0821/2014, expresó: ‘En cuanto a la legitimación en la acción popular, tanto activa como pasiva, la misma Sentencia Constitucional 1018/2011-R, señaló que la acción: «…puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato», demanda que podrá ser interpuesta ´…tanto contra particulares como contra servidores públicos; último término que, de conformidad al art. 233 de la CPE, abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado), Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas’“ (las negrillas son nuestras).

III.2. Improcedencia de la acción popular ante hechos y derechos controvertidos

Al respecto, la SCP 0005/2021-S2 de 5 de febrero al respecto señaló lo siguiente: “La SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional. En este entendido, refirió que: ‘…ya existe jurisprudencia de este Tribunal, entre ellas, la SCC0680/2006-R de 17 de julio, entre otras, por la que en lo pertinente señaló que: «…a través del amparo no es posible dilucidar hecho controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…». A su vez la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, también sostuvo que: «…la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: [(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales…]»’.

Asimismo, la SCP 1627/2012 de 1 de octubre, estableció que: ‘…a la jurisdicción constitucional no le corresponde el conocimiento de las acciones de amparo constitucional cuando se tengan que dilucidar derechos controvertidos pues es la justicia formal u ordinaria la instancia competente para el conocimiento y la resolución de aquellas causas, ello debido a que en dicha instancia se podrá dilucidar el litigio a partir de la presentación de los medios probatorios existentes conducentes a demostrar las situaciones respecto a las cuales se generó la controversia’.

En tal sentido, la existencia de hechos controvertidos fue también objeto de compulsa en acciones populares, tal es el caso de la SCP 0863/2018-S2, que razonó: ‘De las pruebas adjuntadas al expediente, es posible concluir que en el caso concreto, existe controversia en los hechos y derechos debatidos en esta acción popular, respecto a, si el área ocupada con construcciones en la zona de Morros Blancos de Tarija, por personas particulares -ahora demandados y otros- es o no espacio público, criterio que también fue asumido por la Jueza de garantías en la acción popular, quien denegó la tutela señalando que no puede tutelarse el derecho difuso al espacio público invocado, por cuanto esta acción «…sólo puede tutelar derechos firmes y consolidados…».

En efecto, la existencia de hechos y derechos controvertidos en la presente acción popular se demuestra con el proceso administrativo no concluido contra los demandados María Melissa Escóbar Sejas de Baldiviezo y Gualberto Aldo Baldiviezo Bejarano, que les sigue el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, el cual, precisamente tiene ese objeto procesal: dilucidar y resolver si el área ocupada con construcciones en la zona de Morros Blancos de Tarija por personas particulares es o no espacio público.

Este proceso administrativo municipal se encuentra en fase de recurso jerárquico presentado por los ahora demandados, quienes impugnaron la RA 137/2018, de inicio de procedimiento; y, si bien, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -en su condición de legitimado activo, adhiriéndose a la demanda de acción popular- adjuntó prueba documental consistente en varios informes técnicos de las diferentes unidades y reparticiones de la indicada entidad y otras pruebas documentales -que podrían ser valoradas directamente en la justicia constitucional, dada la prescindencia de la subsidiariedad en la acción popular por su carácter autónomo que no requiere el agotamiento de las vías judiciales o administrativas-, estas pruebas no demuestran que dicha área ubicada en la zona de Morros Blancos de Tarija, sea espacio público, ni desvirtúan que no sea propiedad privada, por cuanto informan al mismo tiempo hechos confusos que generan duda para resolver el fondo del problema jurídico planteado’”.

III.3. Análisis del caso concreto

La parte impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al habitat o domicilio, a la propiedad colectiva, a los servicios básicos, a la petición, al debido proceso y a la vida; así como el principio del vivir bien; pues pese a que demostraron su derecho propietario ancestral sobre unos predios en el sector Toma Kasa perteneciente al Ayllu Visijsa en el polígono 2; sin embargo, los accionados a su turno, desconocieron el mismo, de acuerdo al siguiente detalle: a) Las Comunidades de Chaquilla y Porco quienes mediante vías de hecho, en diferentes fechas, ingresaron a sus viviendas a hacer destrozos de las mismas y quemar sus pertenencias; por lo que, pidieron “..hacer cumplir lo que establece la constitución y de esta manera ya no tengamos más represalias por parte de los comunarios de Chaquilla y Porco…” (sic); b) El INRA-Potosí, al no cumplir con lo dispuesto por el Comité de Autonomías Indígena Originario Campesino, respecto a que el conflicto podía ser resuelto a instancias del INRA; y, c) Las autoridades del Jatun Ayllu Yura, pues teniendo la obligación de proteger su ancestralidad no lo hicieron; además, que no emitieron respuesta alguna a las denuncias realizadas contra los actos de los comunarios de Chaquilla y Porco. 

Ahora bien, los solicitantes de tutela señalan que gozan de ancestralidad desde 1881 y cuentan con personalidad jurídica a través de Resolución Prefectural 40/95 de 25 de mayo de 1995, con lo que tendrían acreditado su derecho propietario ancestral, sobre una extensión que en un determinado momento habrían arrendado a la empresa “OAS”, para que la misma asiente sus campamentos, pues estaba construyendo el camino Uyuni - Potosí, pero tras que la misma desocupó los mismos hubieran ingresado a ocupar las construcciones que esta dejó, además de edificar sus propias viviendas; pero que sin embargo, y pese al derecho propietario que les asiste, tienen conflictos con los comunarios de Chaquilla y Porco que comenzaron cuando el INRA inició el saneamiento de tierras el 6 de diciembre de 2001; a través de, medidas de hecho como ser el destrozo de sus viviendas, atentando incluso contra la vida e integridad de los comunarios de Thojrapama quienes habitan esos lugares desde antes de la invasión española.

Por su parte en INRA, en su defensa señaló que en el proceso de saneamiento se contempló todos los documentos adjuntados por los interesados, así como los expedientes agrarios y títulos anteriores y toda la prueba que se fue arrimando como los antecedentes ancestrales; y, una vez titulados esos predios de uso común, el INRA dejó de tener competencia para solucionar conflictos; por otro lado, en cuanto al acta que se hizo mención del Comité de Autonomías Indígenas Originarias Campesinas, se llevó a cabo una reunión el 27 de abril de 2022, y fue para tratar el tema de la creación de la Unidad Territorial Indígena del Jatun Ayllu Yura, donde el INRA ya señaló que el área de uso común contaba con Resolución Suprema; asimismo, con la emisión de la RS 23491 se dispuso anular varios títulos ejecutoriales, pues se había percatado que no se había cumplido la función social; y por otro lado, se dotó, “…la parcela de posesión legal colectiva a favor de…” (sic), los Ayllus  Qullana, Checoche, Qorqa y Visijsa, pero como área de uso común para todos los beneficiarios; es decir, que la misma resultaría intransferible, indivisible y no se puede hipotecar; finalmente, sostuvo que la Resolución Suprema, fue objeto de un proceso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad Chaquilla y que fue declarado improbado.

De igual forma, Celso Choquevillca Lázaro, como autoridad en su condición de Corregidor del Thojrapampa del Ayllu Visijsa del Jatun Ayllu Yura, refirió que no fueron todos los comunarios de Thojrapama quienes se vieron afectados con los conflictos con las otras comunidades, habiendo los accionantes, utilizado arbitrariamente su personería jurídica; por otro lado, también sostuvo que como máxima autoridad de la comunidad Thojrapama no estaba de acuerdo con la presente acción; además de ello, que de los cuarenta comunarios que tiene la comunidad, estarían utilizando a unos cuatro o cinco y otras personas que no viven en la misma; y, que su persona como autoridad de la comunidad, junto las autoridades de Chaquilla y Porco, se encuentran tratando de consensuar.

Desiderio Quispe Santos, Curaca del Jatun Ayllu Porco y Amadeum Choque Soto, Corregidor de la Comunidad Chaquilla, principalmente señalaron que al haberse emitido la RS 23491, los títulos revisitarios de los títulos ejecutoriales o cualquier otro título que acredite un supuesto derecho propietario ya no surte efectos en el lugar del conflicto, pues precisamente por la mencionada Resolución Suprema, el título otorgado, fue de área común, con cuatro ayllus propietarios en conjunto; entonces que el ingreso de los comunarios de Thojrapampa al lugar del conflicto, resultaría un avasallamiento o asentamiento ilegal y lo que estarían pretendiendo los ahora accionantes es un reconocimiento de un derecho propietario, cuando existe una titulación colectiva para cuatro ayllus, a raíz de la emisión de la RS 23491; y, en todo caso, si no estaban de acuerdo con ella, debieron impugnarla en su momento.

Conforme los antecedentes que ilustran el expediente se colige que como efecto del saneamiento de tierras efectuado por el INRA en las tierras comunitarias de origen, respecto al polígono 589 del predio ubicado en los municipios Porco y Tomave, provincia Antonio Quijarro del departamento de Potosí, se emitió la RS 23491, que después de anular una serie de títulos ejecutivos colectivos e individuales por vicios de nulidad e incumplimiento de la función social, resolvió dotar la parcela de posesión legal en favor de los Ayllus Visijsa, Qurca, Chiquoche y Quillana -polígono 2- y el Jatun Ayllu –Porco- y el Juchuy Aylly (Porco)(Conclusión II.7); sin embargo, la parte impetrante de tutela reclama lo que al parecer sería una parte de dicho predio (que en obrados no se tiene expresamente delimitado por los mismos peticionantes de tutela), pues consideran que gozan de ancestralidad desde 1881 sobre el mismo, además de personalidad jurídica a través de Resolución Prefectural 40/95, con lo que tendrían acreditado su derecho propietario ancestral, solicitando que mediante esta vía se les respete edificar sus viviendas en el lugar, aspecto que los accionados niegan; toda vez que, señalan que debe respetarse el saneamiento realizado en ese predio que dio lugar a la emisión de la RS 23491, la cual, dispuso dotar, “…la parcela de posesión legal colectiva a favor de…” (sic) los Ayllus Qullana, Checoche, Qorqa y Visijsa; es decir, de uso común para todos los beneficiarios, siendo la misma intransferible, indivisible y que no se puede hipotecar; y, que en todo caso, los accionantes habrían avasallado terrenos de uso común; dicho ello, se pudo advertir la existencia de controversia en los hechos y derechos debatidos en esta acción tutelar, en cuanto a si el área ocupada los impetrantes de tutela y otros, es de su propiedad o se encuentra dentro del área dispuesta como de uso común, pues la parte solicitantes de tutela no identificó claramente el lugar precisó que se le estuvieran perturbando, como tampoco los accionados, que negaron todo lo reclamado, generando incertidumbre para resolver el fondo del problema jurídico planteado.

En ese contexto, es importante traer a colación el entendimiento jurisprudencial vertido en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, que en la relación a la existencia de hechos controvertidos determinó que en acciones de defensa no corresponde la dilucidación de hechos y derechos que se encuentra en controversia, aplicándose tal entendimiento también en relación a acciones populares, imposibilitando de esta manera establecer la vulneración a derechos o intereses colectivos que se encuentren controvertidos o que generen duda a fin de la resolución del fondo del problema.

En ese entendido, cabe precisar conforme a la jurisprudencia transcrita que no le corresponde a esta jurisdicción el análisis y definición de hechos y derechos controvertidos, dado que esa función se encuentra reservada a las autoridades judiciales o administrativas a tiempo de dilucidar una controversia, por el contrario la tutela que brinda esta acción se circunscribe a la protección de derechos consolidados emergente de la existencia de ciertos actos; lo cual, permite concluir la existencia de hechos y derechos controvertidos que imposibilitan la tutela constitucional de este medio de defensa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.