SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0258/2024-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la impugnación, al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación; así como al principio de jerarquía normativa; puesto que, la autoridad ahora accionada, en el proceso administrativo emergente de su destitución laboral, al recurso jerárquico presentado se pronunció escuetamente mediante un decreto refiriendo que, dicho recurso debió ser presentado ante el Superintendente de Servicio Civil, sin pronunciarse en el fondo ni remitir antecedentes ante la autoridad competente.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.  

III.1. La garantía general del debido proceso en su elemento del derecho a la impugnación vinculado al derecho a la defensa

El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental^[1], garantía constitucional^[2] y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia^[3], en atención a esas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar su carácter tridimensional, en sus diferentes fallos constitucionales^[4]; también fue la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general^[5], razonamiento que continuó en la doctrina constitucional del Tribunal Constitucional Plurinacional^[6].

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional configuró su contenido, alcance o los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos: “En consonancia con los citados tratados internacionales, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones^[7]…” (las negrillas son nuestras).

Configuración, contenido o alcance que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos fundamentales, previsto en el art. 13.1 de la CPE, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo; puesto que, el debido proceso, al haberse constituido en una garantía general, pueden derivar otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.  

Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales, se refiere a cualquier autoridad pública -administrativa, legislativa o judicial- o entidad privada que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, es decir, a cualquier actividad decisoria que establezca algún tipo de sanción o resoluciones que determinen derechos y obligaciones de las personas o que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas, entendimiento que fue recogido en la SCP 0567/2012 de 20 de julio^[8]; en ese contexto, corresponde señalar que el principio, derecho y garantía general del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse derechos y obligaciones.

Ahora bien, en nuestro orden constitucional la impugnación constituye un principio constitucional que disciplina la función de impartir justicia, reconocido en el art. 180.II de la CPE. Sin embargo, el art. 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), consagró el derecho a recurrir del fallo ante un juez o tribunal superior, como elemento de una garantía judicial mínima; norma que es complementada con el reconocimiento del derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, prescrito en el art. 25 de la CADH, cuya denominación jurídica es “protección judicial”, en los siguientes términos:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2.   Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades del recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (las negrillas fueron añadidas).

En ese marco, la Corte IDH, expresó que el derecho de recurrir de un fallo, no se satisface con la mera existencia de un órgano de grado superior al que juzgó, ante el que pueda tener acceso^[9]; complementando este entendimiento, la misma Corte en el párrafo 158 de la Sentencia del Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica de 2 de julio de 2004 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), expresó que:  “…es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica. El derecho de interponer un recurso contra el fallo debe ser garantizado antes de que la sentencia adquiera calidad de cosa juzgada. Se busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona” (las negrillas son nuestras).

En sintonía con los razonamientos expresados, la jurisprudencia constitucional expresada en la SCP 0041/2018-S2 de 6 de marzo, concluyó que, el derecho a recurrir o la garantía de la doble instancia permite a una autoridad de jerarquía superior a la inicialmente competente, evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos existentes en la decisión pronunciada, posibilitando que se reclamen aspectos específicos que consideran injustos a sus pretensiones, fundamentando las omisiones que afectan sus derechos, siendo obligación del juez o tribunal de segunda instancia, dar respuesta a todos los agravios denunciados, al encontrarse íntimamente ligado al derecho a la defensa^[10].

Delimitado el marco Constitucional y Convencional del derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, cuyo alcance se encuentra establecido por la jurisprudencia de la Corte IDH, se puede concluir que su eficacia se encuentra vinculada con el derecho a la defensa, entendida en la jurisprudencia constitucional como la potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio, presentar pruebas que estime convenientes en su descargo, hacer uso efectivo de los recursos que le franquea la ley, la observancia de los requisitos mínimos en cada instancia procesal, a fin de que puedan defenderse adecuadamente las personas ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos^[11]; consiguientemente, los elementos que la componen se disgregan en los siguientes ámbitos: i) El derecho a ser escuchado en el proceso; ii) El derecho a presentar prueba; iii) El derecho a hacer uso de los recursos; y, iv) El derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal^[12]. Estos razonamientos se afianzan con la mención de que toda persona tiene el derecho inviolable a la defensa reconocida en el art. 119.II de la CPE.  

Los razonamientos precedentemente esgrimidos en torno al derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, quedan reforzados en vista de la observancia del principio pro actione que constituye un parámetro de interpretación que enfatiza el deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción o evitar el pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos subsanables, sin dar la oportunidad de subsanarlos^[13]; en el caso particular de los recursos, las condiciones o limitaciones previstas para el acceso a un recurso deben ser interpretadas de manera tal que no privilegien la forma e impidan ingresar al análisis de fondo y el principio de prevalencia del derecho sustancial al derecho formal, que implica que el reconocimiento de la finalidad superior de la justicia, no puede resultar sacrificada por las consideraciones de forma, que no sean las estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez; puesto que, el derecho formal o adjetivo establece la forma de la actividad jurisdiccional con la finalidad de la realización o eficacia de los derechos substanciales^[14].  

La eventual contradicción entre normas que regulan las impugnaciones deben ser resueltos con una interpretación destinada a dar eficacia al derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, propiciando la resolución de fondo del recurso, por sobre las exigencias formales estrictamente necesarias que condicionan la resolución de la impugnación planteada por el accionante.

III.2.  La garantía general del debido proceso en sus elementos de congruencia, motivación y fundamentación  

El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental^[15], garantía constitucional^[16] y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia^[17], en atención a estas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar su carácter tridimensional del debido proceso, en sus diferentes fallos^[18]; también fue la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general^[19], razonamiento que continuó en la jurisprudencia constitucional del Tribunal Constitucional Plurinacional^[20].

En ese sentido la jurisprudencia constitucional configuró los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos: “En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones^[21]” (las negrillas fueron añadidas).

Configuración que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos fundamentales, previsto en el art. 13.1 de la CPE, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo; puesto que, del debido proceso, al haberse constituido en una garantía general, del mismo pueden derivar otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.

Por otra parte, la Corte IDH señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales, se refiere a cualquier autoridad pública -administrativa, legislativa o judicial- o entidad privada que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, es decir, a cualquier actividad decisoria que determine algún tipo de sanción o resoluciones que determine derechos y obligaciones de las personas o que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas, entendimiento recogido en la jurisprudencia constitucional^[22]; en ese contexto, corresponde señalar que el principio, derecho y garantía general del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse derechos y obligaciones.

Ahora bien, en cuanto a la motivación y congruencia de las decisiones como elementos constitutivos de la garantía general del debido proceso -precisados en líneas precedentes-, se encuentran vinculados directa e insoslayablemente a las resoluciones en general. Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia constitucional estableció que, de la inobservancia de este principio puede derivar la emisión de una resolución ultra petita, más allá de lo pedido por la parte; una resolución extra petita, algo diferente a lo solicitado; o, una resolución infra o citra petita, otorgando menos de lo pedido^[23], es decir, el cumplimiento de este principio, en cuanto a la correspondencia entre lo que se pide y lo que se resuelve, configura en la esfera procesal la coherencia externa; y la observancia de este principio, también implica la concordancia del fallo, en cuanto a la correspondencia entre cada una de las partes de la resolución, lo que configura su coherencia interna. En cuando a las resoluciones de segunda instancia, implica que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada, una resolución que no tenga coherencia o congruencia, será arbitraria^[24]; por lo que, puede concluirse que el principio de congruencia impone un límite al poder discrecional del juzgador, delimita o condiciona la acción del juzgador respecto al pronunciamiento de la resolución^[25].

En esa comprensión, corresponde señalar que la motivación, en el ámbito normativo procesal constitucional se encuentra fijada como un principio procesal de la jurisdicción constitucional, entendida como los fundamentos y razonamientos que deben ser de fácil comprensión para las partes y la población en general^[26].

El desarrollo de la jurisprudencia constitucional estableció que la motivación alude a las razones en que se funda la decisión de la autoridad, de tal manera que, mediante su análisis, sea posible constatar si la misma está fundada en derecho o por el contrario es fruto de una decisión arbitraria; empero, no supone que las decisiones tengan que ser exhaustivas y ampulosas o regidas por una particular estructura; se tendrá por satisfecho aun cuando de manera breve, pero concisa y razonable, permita conocer de forma indubitable las razones que llevaron a la autoridad a tomar tal decisión, de modo que las partes sepan las razones en que se fundamentó la resolución, dada esa comprensión, puedan también ser revisados esos fundamentos a través de los medios impugnativos establecidos en el ordenamiento jurídico^[27]. Cuando se omite la motivación en las resoluciones, se asume una decisión de hecho, no de derecho, se suprime la facultad que las partes tienen de conocer las razones de la decisión, las razones para declarar en tal o cual sentido, además, se suprime una parte estructural de la resolución^[28].

Este diseño jurisprudencial respecto a las resoluciones, tiene las siguientes finalidades: a) El sometimiento a la Constitución; b) El convencimiento de las partes que la resolución en cuestión, observa los principios de razonabilidad, congruencia e interdicción de la arbitrariedad; c) La posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores a través de recursos o medios de impugnación; y, d) El control de la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por la opinión pública, en observancia del principio de publicidad^[29].  

En esa comprensión, la jurisprudencia constitucional resalta que toda resolución debe ser expresa, clara, precisa, positiva, motivada y congruente, lo que excluye cualquier posibilidad de ambigüedad, falta de claridad y precisión, tanto en sus fundamentos como en la parte resolutiva^[30]. En resumen, una resolución será arbitraria cuando sea carente, sea arbitraria o sea insuficiente de motivación; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.  

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la impugnación, al debido proceso en su elementos de motivación y fundamentación; así como al principio de jerarquía normativa; puesto que, la autoridad ahora accionada, en el proceso administrativo emergente de su destitución laboral, al recurso jerárquico presentado se pronunció escuetamente mediante un decreto refiriendo que, dicho recurso debió ser presentado ante el Superintendente de Servicio Civil, sin pronunciarse en el fondo ni remitir antecedentes ante la autoridad competente.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se concluye que el accionante por Memorando 42/20 de 10 de marzo de 2020, fue designado de manera temporal, mientras se convoque a concurso de méritos y examen de competencias, al cargo de trabajador manual del Hospital Daniel Bracamonte con el ítem P 76153 (Conclusión II.1.); en esa calidad, mediante Memorando 04/2023 de 13 de febrero, fue destituido del referido cargo por la causal por la causal prevista en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de la Institución, es decir, por faltas durante tres días en el transcurso del mes (Conclusión II.2.).

En consecuencia, por memorial presentado el 16 de febrero de 2023, el accionante impugnó el Memorando 04/2023, denunciando la vulneración de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales; mereciendo en respuesta la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2023 de 2 de marzo, emitida por el Director Técnico del SEDES Potosí, por la cual confirmó el Memorando impugnado (Conclusión II.3.). Finalmente, contra dicha determinación el 27 de marzo de 2023, interpuso recurso jerárquico, fundamentando agravios y solicitando en su petitorio que se revoque dicha Resolución; mereciendo en respuesta el decreto de 5 de abril de igual año, por el cual se señaló que “…los servidores públicos podrán en caso de denegatoria del recurso de revocatoria por la autoridad administrativa correspondiente, interponer el recurso jerárquico ante el Superintendente de Servicio Civil; consecuentemente, el Recurso Jerárquico interpuesto a través del memorial de 24 de marzo de 2023, debe ser presentado ante dicha autoridad” (sic [Conclusión II.4.]).

Ahora bien, como se advierte de los hechos descritos en líneas precedentes, la presente acción de amparo constitucional emerge de un proceso en sede administrativa en etapa de impugnación, vinculado a una destitución de fuente laboral; por lo que, en ese contexto se revisará el problema jurídico planteado. En esa comprensión, tratándose de un proceso administrativo en etapa de impugnación, es preciso señalar que, si bien se reconoce la impugnación como un principio constitucional, no obstante, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se encuentra consagrado como un derecho humano, el derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, con el objeto de permitir que una decisión administrativa o judicial pueda ser revisada por una autoridad superior y en su caso corregir los defectos del inferior a través de un pronunciamiento de fondo, reclamados por el interesado, sin la exigencia excesiva de requisitos formales para hacer efectiva de esta manera el derecho a la defensa, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

En ese marco, la autoridad hoy accionada al emitir el decreto de 5 de abril de 2023, en el que exige que el recurso jerárquico deba ser presentado por el accionante ante la Superintendente de Servicio Civil, para su consideración y pronunciamiento, expresando textualmente: “…los servidores públicos podrán en caso de denegatoria del recurso de revocatoria por la autoridad administrativa correspondiente, interponer el recurso jerárquico ante el Superintendente de Servicio Civil; consecuentemente, el Recurso Jerárquico interpuesto a través del memorial de 24 de marzo de 2023, debe ser presentado ante dicha autoridad” (sic), prácticamente está rechazando el recurso jerárquico formulado por el accionante, evitando que conozca un pronunciamiento de fondo y privilegiando aspectos estrictamente formales para cortar el procedimiento administrativo en etapa recursiva.

En todo caso, si la autoridad hoy accionada consideró que es otra instancia administrativa la que tiene competencia para conocer y resolver el mencionado recurso, en aplicación del principio de informalismo que rige el procedimiento administrativo, debió remitir los antecedentes ante dicha autoridad, como regularmente proceden en otras oportunidades, conforme reconocimiento realizado en oportunidad de presentar su informe en esta acción de defensa, al señalar que “…en varias oportunidades nosotros como Sedes, hemos remitido algunos casos y ha sido pronunciamiento de esta entidad…” (sic), para que merezcan un pronunciamiento de fondo del recurso jerárquico. Por lo que, al haber emitido un decreto que corta el procedimiento administrativo y evita un pronunciamiento de fondo, restringe el derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo, como efecto el derecho a la defensa, dando mérito para otorgar la tutela solicitada.

Ahora bien, en caso de merecer un pronunciamiento de fondo por la autoridad ahora accionada, éste pronunciamiento debe cumplir con las debidas justificaciones que respalden la decisión asumida, de tal forma que el accionante sepa las razones que en derecho respaldan la decisión asumida, sea en forma positiva o negativa, a efectos de cumplir los criterios de la debida fundamentación y motivación de las resoluciones, desarrollados en el Fundamento Jurídico II.2. del presente fallo constitucional.

En esa comprensión, tomando en cuenta que el proceso en sede administrativa se encuentra en etapa recursiva, pendiente de su trámite y resolución en fondo del recurso jerárquico presentado por el accionante, precisamente la restitución a su fuente laboral formulada en su petitorio, está supeditada a la conclusión y resolución del mencionado recurso; por consiguiente, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional se ve impedida de pronunciarse con relación a esta pretensión formulada por el accionante, correspondiendo denegar la tutela solicitada al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicita, obró de manera correcta.