SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0268/2024-S3

El solicitante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a una vejez digna con calidad y calidez, a la alimentación, a la vida, a una renta vitalicia de vejez y a la seguridad social; toda vez que, desde julio de 2008, no puede acceder al cobro de la renta dignidad que por ley le corresponde, pues mediante Resolución Administrativa (RA) APS/DJ 772-2012 de 27 de septiembre, se hubiera determinado la suspensión de este beneficio; razón por la cual, acudió ante las Oficinas de la Renta Dignidad para realizar el reclamo correspondiente; sin embargo, el personal de la citada entidad ahora administrada por la Gestora Pública no le dieron curso al mismo; y, que si bien no realizó un reclamo formal es porque desconoce los trámites, además de que no con cuenta con ayuda de ningún tipo ni dinero y solo se comunica mediante idioma Quechua además de tener la condición de persona originaria; razón por la cual, acude a la jurisdicción constitucional por encontrarse sufriendo un grave e irreparable daño, porque dada su edad (más de ochenta años) no puede mantenerse ni trabajar.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada:

III.1.  Protección especial que brinda el Estado a las personas adultas mayores

La SCP 0028/2020-S2 de 17 de marzo, con relación al adulto mayor y su protección constitucional, señala: “…el orden constitucional vigente, consagra, garantiza y protege los derechos y garantías fundamentales inherentes a las personas de la tercera edad, proclamando una protección especial; así, el art. 67 de la Norma fundamental, señala los derechos a una vejez digna, con calidad y calidez humana, dentro de los márgenes o límites legales; además de ello, el Estado boliviano ha dotado de una serie de medidas e instrumentos legales con miras a una protección real de este grupo en situación de vulnerabilidad; esa afirmación encuentra sustento, en la emisión de la Ley General de las Personas Adultas Mayores, de 1 de mayo de 2013, que tiene por objeto regular los derechos, garantías y deberes de las personas adultas mayores, así como la institucionalidad para su protección (art. 1), siendo titulares de los derechos en ella expresados las personas adultas mayores de sesenta o más años de edad, en el territorio boliviano (art. 2).

(…)

Como lo extractado del entendimiento jurisprudencial citado, los adultos mayores gozan de la protección del orden constitucional interno, por pertenecer a los grupos denominados vulnerables.

Por su parte la SCP 0010/2018-S2 de 28 de febrero, respecto a los adultos mayores y su protección constitucional expresa: ‘…La Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante `acciones afirmativas´ busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos                                    -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado’ ”.

III.2.  Sobre el derecho a la jubilación y la seguridad social

Respecto al derecho a la jubilación, la jurisdicción constitucional se pronunció por la relevancia que tiene, por encontrarse vinculado con las personas adultas mayores quienes pertenecen al grupo denominado “vulnerable”, y que gozan de protección constitucional. Es así que, que entre otras la SCP 0067/2019-S2 de 3 de abril, señala: “El art. 45 de la CPE, establece que todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social, agregando que dicho beneficio se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia; y tanto su dirección como su administración corresponde al Estado, con control y participación social; de igual forma la citada norma constitucional en su parágrafo IV determina que el Estado garantiza el derecho a la jubilación con carácter universal, solidario y equitativo.

En tal contexto se tiene que la seguridad social se constituye en un conjunto de derechos, en el que se encuentra el de la jubilación; de tal manera, tanto en su forma conjunta como individual, estos derechos gozan de proclamación y regulación constitucional propia, encontrando cada uno de ellos su contenido intrínseco; es así que la jubilación protege a la persona humana de las contingencias propias de la vejez -como hecho natural- por su deterioro físico y psicológico, convirtiéndose en la base para el goce y disfrute de otros derechos fundamentales, de especial protección al constituirse en un grupo vulnerable de sociedad.

(…)

Del texto constitucional se desprende que el derecho a la seguridad social, en relación con el derecho a la jubilación, protegen a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral, entre otras contingencias; y, bajo tal contexto, el Estado Plurinacional Boliviano tiene el deber de garantizar y brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.

En ese sentido, la pensión de jubilación por aportes o vejez se constituye como una prestación económica, resultado final de largos años de trabajo, ahorro forzoso en las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, y cuando la disminución de la capacidad laboral es evidente. Su finalidad directa es garantizar la concreción de los derechos fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna; esto sobreviene como una compensación por el desgaste físico, psíquico y/o emocional al que se sometieron las personas que a lo largo de su vida han trabajado, garantizándoles unas condiciones mínimas de subsistencia. De tal manera que, con dicha prestación económica se persigue que el asegurado o beneficiario no queden expuestos a un nivel de vida deplorable, ante la disminución indudable de la producción laboral, el Estado Plurinacional Boliviano, debe garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un cierto lapso de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad que la ley define, podrá pasar al retiro, sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber social en qué consiste el trabajo y disminuida su fuerza laboral, requiere una compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita la vejez o la de sus derechohabientes si fuera el caso.

Tómese en cuenta igualmente, que el derecho de jubilación, se constituye en un derecho adquirido del rentista, toda vez que los dineros que recibe como renta, son dineros que le corresponden; es decir, de su propiedad, los que les fueron descontados de sus haberes durante el tiempo que trabajó, y retenidos por el Estado para que le sean devueltos bajo esta modalidad, de ahí que éste seguro más que beneficio, comprende no sólo al extrabajador ahora jubilado, sino también a sus derechohabientes”.

 III.3. Análisis del caso concreto

El peticionante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a una vejez digna con calidad y calidez, a la alimentación, a la vida, a una renta vitalicia de vejez y a la seguridad social; toda vez que, desde julio de 2008, no puede acceder al cobro de la renta dignidad que por ley le corresponde, pues mediante Resolución Administrativa (RA) APS/DJ 772-2012 de 27 de septiembre, se hubiera determinado la suspensión de este beneficio; razón por la cual,  acudió ante las Oficinas de la Renta Dignidad para realizar el reclamo correspondiente; sin embargo, el personal de la citada entidad ahora administrada por la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo, no le dieron curso al mismo; y, que si bien no realizó un reclamo formal es porque desconoce los trámites, además de que no cuenta con ayuda de ningún tipo ni dinero y solo se comunica mediante el idioma Quechua además de tener la condición de persona originaria; razón por la cual, acude la jurisdicción constitucional por encontrarse sufriendo un grave e irreparable daño, porque dada su edad (más de ochenta años) no puede mantenerse ni trabajar.

En el marco del objeto procesal identificado, con carácter previo corresponde efectuar pronunciamiento expreso sobre la observación del incumplimiento del principio de subsidiariedad, alegada por la parte accionada bajo el argumento que de acuerdo, a lo establecido en el art. 19.II del DS 29400 de 29 de diciembre de 2007 y en la RA 772-2012, el accionante tenía la oportunidad de poder aclarar su situación ante la entidad demandada, presentando documentación en oficinas de atención de “Renta Dignidad”, a fin de desvirtuar los argumentos planteados en la Resolución Administrativa de suspensión (vía administrativa) aclarando que jamás realizó trámite alguno, teniendo pendiente dicha facultad.

Al respecto, se debe tener en cuenta que conforme la línea jurisprudencial emitida por este tribunal, entendida en los supuestos que existe la posibilidad de poder la excepción a la regla de la subsidiaridad en situaciones en las que los hechos ilegales o indebidos denunciados en una acción de amparo podrían producir efectos irreparables o irremediables; de manera que, a pesar de existir vías legales para que la parte impetrante de tutela pueda lograr la restitución de sus derechos fundamentales amenazados, restringidos o suprimidos es posible activar inmediatamente esta vía tutelar para que, compulsando los antecedentes y verificando que los hechos ilegales o indebidos denunciados, lesionaron los derechos fundamentales y los efectos de dichos actos podrían ser irreparables o irremediables, se otorgue una tutela provisional o directa, sin exigir el agotamiento de la vía correspondiente. En ese sentido, la abstracción del principio de subsidiariedad que uniforma a esta acción tutelar, se producirá cuando sea previsible un daño irreparable o irremediable, cuando el medio de defensa resulte ineficaz y se trate de grupos de atención prioritaria, como en el caso, se trata de un adulto mayor.

Consiguientemente, siguiendo los entendimientos jurisprudenciales glosados, es posible la prescindencia del principio de subsidiariedad en casos en los que se denuncie la violación del derecho a la jubilación y los que se vinculan directamente con este, pues es deber del Estado asegurar el acceso a dicho derecho que ahora se denuncia con la mayor celeridad posible, porque constituye un derecho inherente a la persona humana, a partir del cual, emerge el goce de otros derechos fundamentales, como ser la dignidad, salud, alimentación, vivienda, vestido, etc. Aspecto que obliga a todo servidor público a otorgar un trato especial y sumario a todas las solicitudes y trámites, vinculados con el derecho a la renta dignidad, y con mayor razón, corresponde a la jurisdicción constitucional atender dichos requerimientos sin la previa exigencia de requisitos formales que prevalezcan al derecho sustancial; en este sentido al tratarse de una persona que pertenece a un grupo vulnerable como es la tercera edad, que merece en consecuencia especial atención o prioritaria atención en la protección de sus derechos; por cuanto, conforme a los antecedentes del caso precedentemente expuestos, en efecto es previsible un daño irreparable o irremediable, dada su edad, situación económica, desconocimiento de las leyes y la imposibilidad de comunicarse con la población en general; por lo que, en esta causa se debe flexibilizar dicho principio.

Por otro lado, y en cuanto a la invocada carencia de legitimación pasiva puesta de manifiesto por la parte accionada en sentido que el solicitante de tutela denunció como el acto que le causó agravio la RA/APS/DJ/772-2012 de 27 de septiembre emitida por el entonces Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, considerando por ello que esta acción tutelar debería dirigirse contra dicha entidad, puesto que no existiría correspondencia entre el accionar de la misma con la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo.

Al respecto, se debe recordar que, en efecto, la legitimación pasiva en su esencia de aplicación procesal-constitucional, implica la coincidencia entre la autoridad o particular que causó la lesión y aquella contra quien se dirige la acción tutelar o de aquella que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; no obstante, en el caso concreto, es importante considerar que, a partir del art. 147 de la Ley 065 de 10 de diciembre de 2010 se estableció que la administración de la Sistema Integral de Pensiones, estaría “a cargo de una Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo, la cual se constituirá como una Empresa Pública Nacional Estratégica, de derecho público; de duración indefinida; con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, con jurisdicción, competencia y estructura de alcance nacional”, y cuyo objeto principal (art. 148) versaría sobre la administración y representación de los Fondos del Sistema Integral de Pensiones, gestión de prestaciones, beneficios y otros pagos del Sistema Integral de Pensiones, establecidos en la presente Ley y sus reglamentos y teniendo entre sus funciones (art. 149)

El de prestar los servicios con diligencia, prontitud, eficiencia y con el cuidado exigible a un buen padre de familia.

Asimismo, el DS 2248 de 14 de enero de 2015, en su Disposición Transitoria Primera, en su parágrafo II. d) señaló que la APS, durante el periodo de transición bajo responsabilidad debería asumir las funciones y obligaciones de la Gestora en cuanto a la administración del pago de la Renta Dignidad y Gastos Funerales a cargo del Fondo de la Renta Universal de Vejez-FRUV, durante el periodo transitorio.

Posteriormente, el 2017 se vio la necesidad de normar la transferencia de la administración y pago de la Renta Universal de Vejez y Gastos Funerales a la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo, por parte de la APS. Para tal efecto se aprobó el DS 3333 de 20 de septiembre de 2017, que dispuso que la misma iniciaría actividades referentes a la administración y pago de dichos beneficios a partir del 2 de enero de 2018.

Luego, a través del DS 3837 de 20 de marzo de 2019, se estableció el inicio de actividades al público de la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo en cuanto a los Regímenes Contributivo y Semicontributivo, en un plazo no mayor a treinta meses, computables a partir de la publicación del presente Decreto Supremo.

Finalmente, el DS 4585 de 15 de septiembre de 2021, se establecieron los plazos para el inicio de actividades de la referida la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo en los Regímenes Contributivo y Semicontributivo del Sistema Integral de Pensiones – SIP, de forma parcial dentro de los doce meses siguientes a la publicación del Decreto Supremo y de manera total en un plazo no mayor a veinte meses computados de igual manera.

En este sentido y tomando el parámetro más largo, (veinte meses) para el inicio de actividades en forma total de la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo, hubiera iniciado en el mes de mayo de 2023; por lo tanto, dicha entidad desde dicha data tuvo que hacerse cargo de todos y cada uno de los tramites que le fueran presentados, no pudiendo alegar que al no ser quien emitió la RA/APS/DJ/772-2012 de 27 de septiembre no tenía competencia para absolver las denuncias del accionante; pues fue la misma norma que dispuso que desde esa data conocería todos y cada uno de los trámites. En consecuencia, el alegado argumento no posibilita desconocer la existencia de su legitimación pasiva.

Ahora bien, y habiendo superado los extremos anteriormente señalados, e ingresando al análisis de la problemática planteada, es relevante precisar que el problema radica de manera esencial y principalmente en la protección del derecho a la renta dignidad, denunciando el impetrante de tutela que el ahora accionado no hubiera dado curso a su reclamo en sentido que se proceda a cancelar su renta dignidad que presuntamente estaría bloqueada a raíz de la RA APS/DJ 772-2012 de 27 de septiembre; y, mediante la cual, se hubiera determinado la suspensión de este beneficio, pero que a decir de la parte accionada antes de acudir a la protección mediante esta acción constitucional, existía previamente la posibilidad de revisar su situación siempre y cuando cumpliera lo establecido tanto en el art. 19.II del DS 29400 de 29 de diciembre de 2007 como en la misma en la RA /APS/DJ/772-2012 de 27 de septiembre; mediante las cuales, el solicitante de tutela tenía la oportunidad de poder aclarar su situación ante la entidad demandada, presentando documentación en oficinas de atención de “Renta Dignidad”, a fin de desvirtuar los argumentos planteados en la Resolución Administrativa de suspensión (vía administrativa) pero que jamás realizó trámite alguno; por lo que, aún se encontraba pendiente dicha facultad.

Dentro del contexto señalado, se evidencia que el demandante de tutela efectivamente es un adulto mayor que a la fecha contaría con más de ochenta años de edad, quien desde la emisión de la RA /APS/DJ/772-2012 de 27 de septiembre, no estuviera recibiendo su renta dignidad, pues el derecho a esta percepción fue bloqueado; y, que habiendo solicitado que se regularice su pago por nota de 14 de noviembre de 2022, mediante Cite: GP/SGPNC/JAT/EX/674/2022 de 18 de noviembre, el Subgerente de Prestaciones no contributivas en respuesta, sostuvo que la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, resolvió la suspensión del derecho al cobro del BOLIVIDA O BONOSOL por el cobro de dicho beneficio en las gestiones 1998, 1999, 2000 y 2001 con la cédula de identidad 4035049 y nacimiento el 10 de agosto de 1929, pero que el ahora accionante al haber presentado, para actualización de su registro el CI 8855664 con otra fecha de nacimiento, había implicado que cobró el beneficio antes de cumplir la edad requerida; pero que sin embargo, podía aclarar su situación ante la entidad, presentando documentación en oficinas de atención de Renta Dignidad, a fin de desvirtuar los argumentos en la Resolución de suspensión, añadiendo en audiencia de consideración que como la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo a la cual representa, no cuenta con mayor documentación que la referida resolución administrativa que dispuso la suspensión de dicho cobro, no podía hacer mayor pronunciamiento, denotando con dicho actuar, un conducta pasiva y desinteresada de poder colaborar con el impetrante de tutela, dada su situación de vulnerabilidad, lo cual no puede permitirse por ningún motivo, pues se trata de una persona de más de ochenta años, que solo habla quechua y con una situación de vulnerabilidad que no puede ser dejada de lado; en este sentido, este tribunal no puede desentenderse dadas las características de la persona que acudió en búsqueda de protección.

De igual forma y si bien de la lectura del petitorio formulado por el solicitante de tutela que versó sobre la anulación de la RA APS/DJ 772-2012 de 27 de septiembre, que suspendió el cobro de su renta dignidad; y consiguientemente, se restituya el derecho de cobrar la renta dignidad, es un extremo que no puede ser tutelado mediante esta vía constitucional, resultando un error en el petitorio en la demanda; sin embargo, y como se dijo precedentemente, ello no implica que no hubo una lesión a los derechos del accionante, por la dejadez de la parte accionada quien conociendo su situación de vulnerabilidad grave, bien pudo prestar la colaboración respectiva para que se tramite sin mayor burocracia el pago de la renta dignidad, sin que ello signifique una concesión ultrapetita, así lo dispuso la SCP 0136/2012 de 4 de mayo, que haciendo cita a su vez de la SC 0381/2007-R de 10 de mayo, indicó con respecto a: “…conceder la tutela ultra petita, en caso de error en la formulación del petitorio (…): ‘…el Juez de tutela está obligado a conferir solamente lo que se ha pedido; esto muestra la enorme importancia que tiene el petitum de la causa, pues, el Juez está vinculado a la misma; esto es, deberá conceder o negar el petitorio formulado; sólo excepcionalmente, dada la naturaleza de los derechos protegidos es posible que el Juez constitucional pueda conceder una tutela ultra petita, de cara a dar efectividad e inmediatez a la protección del derecho a la garantía vulnerada, cuando advierta que existió error a tiempo de formular el petitorio. Extremo que deberá ser ponderado en cada caso concreto, al tratarse de una excepción’.

En este entendido, al constituirse el BONOSOL o BOLIVIDA como un derecho constitucional, su concesión no puede estar condicionada a la existencia de trámites burocráticos y tediosos que, en este caso, el impetrante de tutela por sí solo no pueda cumplir dada su especial situación; por ello, debe concederse la tutela, dado que la autoridad demandada desconoció la protección constitucional reforzada de la que goza el peticionante de tutela que es una persona adulta mayor y que condicionaron, como se dijo precedentemente, el acceso a esta renta, debiendo el ente gestor dar solución al problema suscitado a través de sus unidades especializadas, teniendo presente el tiempo transcurrido que le fue privado este derecho, lo que determina, se abra el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional que ha sido instituida para la protección y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, como en el caso presente.

En este sentido, se concede la tutela, debiendo la parte accionada tramitar con los documentos que cuenta y que le fueron transferidos por la APS y otros con los que pueda contar el accionante y resolver su solicitud de que se le cancele la renta de dignidad que le corresponda.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, no efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.