SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0338/2024-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la remuneración y a la estabilidad laboral; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando, después de desvincularla injustificadamente, incumplió la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22 de 18 de agosto de 2022; por la cual, se le conminó a su reincorporación laboral inmediata por estabilidad laboral, al mismo rango de la escala salarial que percibía en el momento de su desvinculación laboral, así como a los demás derechos laborales que le fueron restringidos.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

La Constitución Política del Estado, impone al Estado el deber de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^[1].

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme a lo dispuesto por el art. 86 inc. g) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -los Decretos Supremos (DDSS) 28699 de 1 de mayo de 2006 y 0495 de 1 de mayo de 2010-, establecen que en el caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la LGT, el trabajador puede optar por: 1) El pago de beneficios sociales; o, 2) La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^[2].

En caso de que el trabajador elija la reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata^[3]; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[4], no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos; asimismo, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. El DS 0495 establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir con la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo mereciendo una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^[5] y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorables al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral a favor del trabajador ante la renuencia del empleador^[6], reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitivo, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^[7]; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador mientras  se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial^[8].

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia también señaló que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^[9], en cuyo mérito, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, señaló que: “…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas”^[10] (las negrillas son nuestras).

La citada jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria emergió de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013 de 20 de junio^[11], al referirse a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, concluyó textualmente que no es posible que: “…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación…” (las negrillas nos corresponden).

Esa misma jurisprudencia, estableció que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo perjudica negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta la fuente laboral que constituye en el medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada^[12].

Esa posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que estableció que: “...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela” (las negrillas nos pertenecen).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunido en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva que: “1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura Departamental del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial^[13]. 

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la remuneración y a la estabilidad laboral; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando, después de desvincularla injustificadamente, incumplió la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22 de 18 de agosto de 2022; por la cual, se le conminó a su reincorporación laboral inmediata por estabilidad laboral, al mismo rango de la escala salarial que percibía en el momento de su desvinculación laboral, así como a los demás derechos laborales que le fueron restringidos.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes que cursan en obrados se tiene que, entre el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando y la accionante, se estableció una relación laboral; en la cual, la referida entidad municipal contrató mediante el Certificado de Trabajo G.A.M.C. D. RRHH. 224/2022 de 9 de agosto, sus funciones en el cargo de Técnico II, condición personal eventual, en el Programa de Fortalecimiento al Concejo Municipal, de acuerdo al siguiente detalle: del 7 de enero hasta el 31 de diciembre de 2019, del 6 de enero hasta el 31 de diciembre de 2020, del 7 de enero hasta el 31 de diciembre 2021; y, del 10 de enero hasta el 30 de mayo 2022 (Conclusión II.1.); asimismo, por Memorando SG 01/2022 de 30 de mayo, suscrito por el Secretario General del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del indicado departamento, comunicó a la accionante de la conclusión de su contrato se produciría a partir del 31 de igual mes de 2022, agradeciéndole por sus servicios prestados, con cargo de recepción de 1 de junio de dicho año a las 8:06 horas y firma poco legible (Conclusión II.2.); y, finalmente, previa denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral, por Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22 de 18 de agosto de ese año, emitida por el Jefe Departamental de Pando del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por la cual, se conmina a la Alcaldesa ahora accionada a la reincorporación inmediata por estabilidad laboral de la accionante, en el mismo rango de la escala salarial que percibía en el momento de su desvinculación laboral, así como a los demás derechos laborales que le fueron restringidos, con la que fue notificada la Alcaldesa hoy accionada a través de Nota con CITE MTEPS-JDTP 167/22 de 19 de citado mes y año (Conclusión II.3.).

En ese contexto corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, ante el incumplimiento de la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha Resolución Administrativa de Reincorporación no constituye una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral del trabajador, sino provisional; ya que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

En ese sentido, en el caso en análisis se advierte que el empleador tiene el deber de dar cumplimiento inmediato e íntegro de la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22, aún se interpongan los recursos en sede administrativa mediante el recurso de revocatoria y jerárquico o se promueva su revisión en la vía judicial; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a analizar aspectos relacionados a la fundamentación de la conminatoria y resoluciones, porque la valoración de las pruebas aportadas por las partes, corresponde a las autoridades en sede administrativa o judicial, previa activación de los medios o recursos extraprocesales o previas a la demanda que promueva su revisión judicial.

En ese marco, en el caso concreto, la accionante denunció que su empleador, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando incumplió la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta en la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22, emitida por el Jefe Departamental de Pando del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; ya que, si bien la citada entidad municipal reconoce que se recomendó la reincorporación laboral de la accionante -mediante informes legales-; empero, también reconoce que no se recomendó el pago de sueldos devengados, haciendole conocer a la accionante -vía WhatsApp- “…para que pueda pasar por la unidad de recursos humanos para la respectiva notificación…” (sic), infiriéndose que esta comunicación no fue precisamente para poner en conocimiento a la accionante aspectos relacionados con ambos temas referidos a -reincorporación y pago de sueldos devengados-, sino para que la accionante se apersone a la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) para su notificación.

Por consiguiente, se concluye que ninguno de los aspectos relacionados con la conminatoria de reincorporación laboral contenidos en la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22, fueron cumplidos por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando teniendo como efecto la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la remuneración y a la estabilidad laboral, de la accionante como trabajadora y de su entorno familiar, tomando en cuenta la cualidad de interdependencia de los derechos fundamentales reconocida por mandato constitucional. 

En ese entendido, sin perjuicio del cumplimiento de la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija del departamento de Pando, tiene la facultad de presentar los recursos en sede administrativa a través del recurso de reposición y jerárquico o promover su revisión en sede judicial, instancias en las cuales se deben desplegar los cuestionamientos y aportar la carga probatoria destinada a la improcedencia del pago de sueldos devengados, para que sean considerados y resueltos en forma definitiva la situación laboral de la accionante; asimismo, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de efectuar las consideraciones de estos aspectos, limitando su intervención en la revisión del cumplimiento o no de la señalada Resolución Administrativa de Reincorporación laboral, para la otorgación de la tutela solicitada.

Otro aspecto que se debe destacar es la tutela provisional que otorga la jurisdicción constitucional, precisamente porque es la autoridad en sede administrativa o judicial, la que debe resolver de manera definitiva la situación jurídico-laboral de la accionante; empero, sin suspender el cumplimiento íntegro e inmediato de la Resolución Administrativa de Reincorporación MTEPS-JDTP 022/22 referente a la conminatoria de reincorporación laboral. En ese entendido, la jurisdicción constitucional se encuentra impelida para disponer el cumplimiento de la citada Resolución Administrativa de Reincorporación, de manera inmediata y en su integridad, sin omitir ninguna de sus determinaciones, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

Finalmente, respecto a la petición de los honorarios profesionales de su abogado y costos judiciales, esta no puede ser considerada en razón a la tutela concedida y a la regulación potestativa establecida por el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.