SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0292/2024-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral vinculado a la vida y a la subsistencia misma; en razón a que, la parte accionada -COSAALT R.L.-, de manera unilateral, arbitraria e injustificada, sin que medie causal alguna debidamente justificada y comprobada, por Memorándum G.G. 78/22, alegando fuerza mayor, imposibilidad sobreviniente y necesidad de funcionamiento, agradeció sus servicios prestados como Gerente de Operaciones de dicha Cooperativa, acto que considera discriminatorio por su edad -contando a la data de interposición de la presente acción tutelar con setenta y un años de edad-; situación ante la cual, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, denunciando despido injustificado; instancia que en lugar de emitir conminatoria de reincorporación pronunció la RA JDTTA-RPT-DC- 024/2022, declinando la competencia administrativa, aludiendo a la existencia de hechos controvertidos, postulación errada en consideración a su edad y a su condición de asalariado e institucionalizado.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La excepción a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional respecto a los grupos vulnerables

Al respecto, la SCP 0351/2023-S3 de 3 de mayo, citando a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1328/2022-S3 de 28 de septiembre, y 0835/2020-S1 de 9 de diciembre, sostuvo que: «”La SCP 0390/2014 de 25 de febrero, en el Fundamento Jurídico III.1, señala que: El principio de subsidiariedad constituye una de las características principales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculados con personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, personas con capacidades diferentes, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.

Conforme a lo anotado, las personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad manifiesta, como el caso particular de las niñas, niños y adolescentes, requieren de una protección reforzada e inmediata; por ello, en estos casos se hace abstracción del principio de subsidiariedad; consiguientemente, la acción de amparo constitucional puede ser presentada de manera directa, no obstante existir los medios en la vía ordinaria o administrativa.

En el mismo sentido se pronunció la SCP 2126/2013 de 21 de noviembre, al señalar que el principio de subsidiariedad cede en los casos de medidas de hecho, mujeres embarazadas, niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad y personas con discapacidad; por lo que, en estas situaciones, pese a existir medios intraprocesales de impugnación, se ingresa al análisis de fondo y, en virtud a la protección inmediata que se debe otorgar a los derechos y garantías supuestamente lesionados; razonamiento que ya fue establecido en la SC 1422/2004-R de 31 de agosto”.

Asimismo, es preciso referir que otra de las causales por la que se flexibiliza y cede el cumplimiento de este principio, se da en caso de alegarse y existir vulneración o amenaza de los derechos a la vida y la salud, así la SCP 0971/2019-S1 de 4 de octubre, citando a su vez a la SCP 1746/2013 de 21 de octubre, remitiéndose a la norma procesal y el desarrollo jurisprudencial sobre este tópico, manifestó: “La acción de amparo constitucional está prevista por el art. 128 de la CPE, el cual establece: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

A su vez, el art. 129.I de la CPE, refiere que esta acción tutelar ‘…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata…’.

El Código Procesal Constitucional, también regula la acción de amparo constitucional, a partir del art. 51 y ss., en los que se establece el objeto, la legitimación pasiva, improcedencia, subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la Resolución que se pronuncia dentro de esta acción.

Conforme señala el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción de amparo constitucional, tiene por objeto: ‘…garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir’.

En este entendido se concibe a la acción de amparo constitucional, como una verdadera acción de defensa, inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y establecimiento de los derechos y garantías fundamentales, cuando estos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales, omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares, por lo tanto tiene como características la sumariedad e inmediatez en la protección, al ser un procedimiento rápido sencillo y oportuno, la generalidad, toda vez que puede ser presentada contra todo servidor público, persona individual o colectiva. Asimismo conforme señala el art. 129.I de la CPE, la acción de amparo constitucional se interpondrá ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, de igual forma el art. 54.I del CPCo, señala que la presente acción ‘…no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo’, en este entendido de las normas referidas, se establece que los principios procesales que configuran la acción de amparo constitucional, constituyen la inmediatez y la subsidiariedad. Sin embargo, el principio de subsidiariedad se flexibiliza, excepcionalmente conforme previene el art. 54.II del referido Código adjetivo cuando: ‘1. La protección pueda resultar tardía; 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’.

La jurisprudencia constitucional emitida por el Tribunal Constitucional en un caso en el que se alegó la vulneración del derecho a la vida y a la salud, por falta de provisión oportuna de medicamento a un enfermo terminal, a través de la SC 0108/2010-R de 10 de mayo, refirió: ‘…la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, porque reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados, y dada la naturaleza de la cuestión planteada, se torna de inmediata y urgente protección la salud y la vida de la representada e hija del accionante, por lo que corresponde hacer abstracción del principio de subsidiariedad, a través de esta acción tutelar, ya que hacer uso de otros medios e instancias, como el reclamo ante la Prefectura y el Ministerio de Salud, significaría una atención tardía y por ende ineficaz; esta excepción, tiene plena justificación en el resguardo y protección de los derechos a la vida y a la integridad física, consagrados por el art. 15.I de la CPE; a la salud, previsto por el art. 18 de la Ley Fundamental y su consiguiente materialización a través de acciones de defensa como la presente’.

En este entendido, corresponde la flexibilización de la subsidiariedad, cuando se torna inmediata y urgente la protección en razón a los derechos invocados y de la naturaleza de la cuestión que se plantea, ya que el uso de otros medios o agotamiento de otras instancias implicaría una atención tardía e ineficaz y además que exista la inminencia de provocarse un daño irremediable e irreparable”» (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  La justica constitucional frente a hechos o derechos controvertidos  

Sobre el tema, la SCP 0667/2021-S3 de 20 de septiembre, citando a la SCP 2172/2012 de 8 de noviembre, sostuvo que: «“Dada la específica función asignada al Tribunal Constitucional Plurinacional, de acuerdo al art. 196.I de la Norma Fundamental, consistente en velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar por el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, no le compete definir derechos que no estuvieren consolidados a su titular, ni mucho menos analizar hechos controvertidos -sea la resolución de una controversia o cuestiones de hecho- que le atañen únicamente a la jurisdicción ordinaria o administrativa. En otros términos, la activación de esta jurisdicción, vía acción de amparo constitucional, operará cuando se invoque el restablecimiento de un derecho fundamental que se encontrare consolidado o se comprueba la titularidad del mismo, supuesto en el cual, corresponderá efectuar el control de constitucionalidad sobre la restricción, supresión o amenaza del derecho fundamental, a efectos de su restablecimiento”.

Por su parte, la SC 0680/2006-R de 17 de julio, sobre la temática, estableció que: “…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente (…), a su vez la SC 0278/2006-R, de 27 de marzo, también sostuvo que:

(…) la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, a través de la cual fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: ‘(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales”’.

Del razonamiento expuesto, se concluye que a la jurisdicción constitucional no le corresponde dilucidar derechos controvertidos pues es la vía ordinaria o administrativa, según corresponda, la instancia competente para el conocimiento y resolución de esas causas, donde a través de los medios probatorios se demostrará una u otra situación respecto de la controversia y el reconocimiento del derecho; y, una vez consolidado el mismo recién se podrá activar la presente garantía jurisdiccional de considerarse la existencia de lesión a derechos fundamentales» (las negrillas son añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

Con carácter previo al análisis de fondo de la problemática planteada, cabe referir que el accionante -a la data de interposición de la presente acción tutelar 14 de septiembre de 2022- contaba con la edad de setenta y un años (Conclusión II.1), constituyéndose en una persona adulta mayor.

Al respecto, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se estableció la posibilidad de ingresar directamente al análisis de fondo del problema jurídico planteado, haciendo abstracción del principio de subsidiariedad, cuando se demande la protección de derechos de personas pertenecientes a grupos de atención prioritaria y de trato diferenciado, que comprende, entre otros, al grupo de las personas adultas mayores, al que el Estado debe brindar protección especial y reforzada por su situación de vulnerabilidad; así como cuando se torna inmediata y urgente la protección en razón a los derechos invocados y de la naturaleza de la cuestión que se plantea, lo cual se traduce en no exigir que los agraviados acudan previamente a las instancias ordinarias o administrativas para conseguir la protección de sus derechos, sino que, en el supuesto de existir una evidente vulneración como consecuencia de las arbitrariedades del empleador o personas ajenas, corresponde en esos casos abrir la posibilidad de ingresar a examinar el fondo de la denuncia formulada, pese a existir medios intraprocesales de impugnación y prescindiendo de las reglas de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional.

Por lo expuesto, además considerando que la parte accionada al refutar los argumentos denunciados por el accionante, alegó que éste no impugnó la RA JDTTA-RPT-DC- 024/2022 de 4 de julio, por la cual la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, declinó competencia a objeto de que acuda a la vía correspondiente y al no haberlo hecho, no habría agotado la vía administrativa o la jurisdiccional; se concluye que, no es exigible el agotamiento de los mecanismos ordinarios que pudieran existir por la situación de vulnerabilidad del ahora impetrante de tutela, quien pertenece al grupo poblacional de adultos mayores; por ende, no amerita exigir la observancia del principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional.

Efectuada dicha aclaración, en relación a la problemática expuesta por el peticionante de tutela, esta instancia constitucional, considera necesario realizar una sucinta precisión de los antecedentes que fueron puestos a conocimiento de este Tribunal.

Se verifica que, el accionante ingresó a trabajar a COSAALT R.L. -entidad ahora accionada-, desde el 19 de septiembre de 1986, ejerciendo diferentes cargos al interior de dicha Cooperativa; y más adelante, en el proceso de institucionalización a través de concurso de méritos, por Memorándum G.G. 058/13 de 26 de abril de 2013, fue designado como Titular del Cargo de Gerente Técnico de dicha entidad, con nivel 2 de la planilla presupuestaria. Asimismo, mediante Memorándum G.G. 208/2017 de 17 de agosto, fue reasignado al cargo de Gerente de Operaciones de COSAALT “LTDA”., y por Memorándum G.G. 357/2017 de 28 de diciembre, fue designado al cargo antes referido hasta la conformación del Consejo de Administración (Conclusiones II.2 y II.3).

También se advierte que, durante la vigencia de su último Memorándum, el Consejo de COSAALT R.L. -ahora institución accionada-, en uso de las atribuciones conferidas por el Estatuto Orgánico, emitió entre ellas, la Resolución de Consejo de Administración de COSAALT R.L. 67/2021 de 25 de noviembre, a través de la cual; resolvió en su “Artículo Primero.- Aprobar las aclaraciones, ajustes y complementaciones a la Actualización del Manual de Organización, Funciones y Perfiles de Cargos de COSAALT R.L. con las siguientes características:

Actualizar la nomenclatura y reasignar el nivel jerárquico a cada una de las unidades organizativas, utilizando el nivel jerárquico de Dirección, Subdirección, Departamento, División o Sección…” (sic), estableciendo entre ellas: el inc. “o) En la Gerencia Operaciones

Cambiar la denominación y nivel jerárquico a Sub Dirección de Operaciones, bajo dependencia de la Dirección Técnica, incorporando en su estructura base:

SUBDIRECCION DE OPERACIONES (…)” (sic); asimismo, en su inc. r) señala: Nueva Escala y Niveles Salariales Ajustados, de acuerdo al siguiente detalle: Nivel 1 Gerente General. Nivel 2 Direcciones de Área. Nivel 3 Subdirecciones (Conclusión II.4).

Asimismo, por Resolución de Consejo de Administración de COSAALT R.L. 11/2022 de 4 de marzo, emitida en consideración a las Resoluciones 53/2021 de 24 de septiembre; 67/2021 de 25 de noviembre y 04/2022 de 31 de enero y Nota de ANESAPA SAS-003/2022 de 25 de febrero; el Consejo de dicha entidad, determinó: “Artículo Primero.- Aprobar y poner en vigencia a partir de la fecha, la versión actualizada del Manual de Organización, Funciones y Perfiles de Cargos de COSAALT R.L., que complementa la nueva Estructura Organizacional y Salarial vigente en la Cooperativa.

Artículo Segundo.- Corresponde a Gerencia General y demás instancias de la Cooperativa implementar y ejecutar las acciones administrativas que correspondan para el cumplimiento de la presente Resolución” (sic [Conclusión II.5]).

Posteriormente, el 14 de marzo de 2022, por Memorando G.G. 78/22, el ahora accionado, agradeció los servicios del impetrante de tutela del cargo que se encontraba ejerciendo, alegando necesidades de funcionamiento, fuerza mayor e imposibilidad sobreviniente; decisión ante la cual, el accionante el 21 de marzo de 2022, presentó nota a la entidad accionada, pidiendo su restitución de forma inmediata en sus funciones, obteniendo como respuesta el CITE. OF. G.G. 192/2022 de 29 de marzo, en el que se expresó la imposibilidad de restituirle a las funciones que desempeñaba, debido a que no existe el cargo dentro de la estructura organizacional y no se cuenta con presupuesto para cubrir gastos adicionales (Conclusiones II.6, II.7 y II. 8).

Ante esa respuesta negativa, el 4 de abril de 2022, denunciando despido injustificado, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, solicitando su reincorporación laboral (Conclusión II.9); instancia que mediante RA JDTTA-RPT-DC- 024/2022, resolvió declinar la competencia administrativa, sin negar los derechos que el trabajador ahora impetrante de tutela pudiera hacer valer; ello ante la advertencia de hechos controvertidos, señalando que: “…el ahora denunciante tuvo a bien referir que el nuevo cargo de DIRECCION TECNICA aprobado por las Resoluciones N°53/2021, N°67/2021 y N°11/2022, tiene las mismas características al cargo que fue suprimido de la estructura de la Cooperativa COSAALT R.L., como lo fue el de GERENCIA DE OPERACIONES, haciendo entender a esta autoridad que si bien el cargo de GERENCIA DE OPERACIONES se habría suprimido y que aun cuando se implemente un nuevo manual de funciones correspondería su reincorporación al cargo de DIRECCION TECNICA ya que dicho cargo tendría un perfil y remuneración similar; de igual forma se ha podido evidencia[r] que el cargo de GERENCIA DE OPERACIONES conforme las distintas disposiciones administrativas emitidas por el consejo de administración de la Cooperativa COSAALT R.L. fue suprimido de la estructura organizacional de dicho establecimiento laboral, aspectos que ciertamente conlleva a hechos controvertidos, que necesariamente merecen un periodo de termino probatorio así como la valoración de los mismos por autoridad jurisdiccional en este caso los Juzgados de Trabajo y Seguridad Social” (sic), de conformidad a lo establecido en los arts. 50, 122 de la CPE, 43 y 44 del Código Procesal de Trabajo (CPT) (Conclusión II.10).

En ese contexto, el impetrante de tutela alega que la decisión de su desvinculación laboral es lesiva de sus derechos; por cuanto, el accionando además de no tener atribuciones para retirar a los trabajadores de sus funciones, peor aún sin ninguna causa debidamente justificada y comprobada de acuerdo al Estatuto Orgánico de la institución empleadora y al Manual de Organización, Funciones y Perfil  de Cargos, Ley General del Trabajo y su Reglamento Interno, tampoco existe una determinación al respecto por parte del Consejo de Administración de la mencionada entidad; por el contrario, de acuerdo -al párrafo tercero- de la mencionada Resolución de Consejo de Administración COSAALT R.L. 11/2022, existen recomendaciones de privilegiar la permanencia del personal antiguo, tal cual es su caso, al señalar que: “SE RATIFICA LA POLÍTICA DE PERSONAL DE PRIVILEGIAR EL REQUISITO DE ADECUACIÓN PARA EL PERSONAL QUE CUMPLE FUNCIONES ACTUALMENTE” (sic); Resolución que asevera -el accionante- fue utilizada de manera contraria por el accionado para justificar su arbitrariedad, cuando en ninguna parte de la misma determina el retiro del personal.

En relación a lo manifestado, la parte accionada en el informe presentado, refutando los argumentos denunciados por el accionante, (Antecedente I.2.2), sostuvo que, durante la gestión 2021, se conformó una comisión interna para estudiar, analizar y consensuar un ajuste y adecuación de la estructura organizacional de COSSALT R.L., dada la implementación de plantas de tratamiento y el crecimiento acelerado de las conexiones de agua y alcantarillado, así como el incremento de usuarios y asociados; en ese sentido, fueron aprobadas por recomendación de un estudio e informe técnico, las Resoluciones 53/2021; 67/2021 y 11/2022, por las que se adecuó y modificó la estructura organizacional de la referida Cooperativa, y como consecuencia se suprimió la Gerencia de Operaciones -donde el impetrante de tutela fungía como Gerente-, “…pues de contar la Cooperativa con 4 Gerencias (Administrativa y financiera, de Operaciones, Comercial y Gerencia de Proyectos e Ingeniería) paso a tener 3 Direcciones (administrativa, comercial y Técnica) (…) debido a necesidades del servicio” (sic); cambio estructural que, se incorporó al POA y al Manual de Organización, Funciones y Perfil de Cargos de COSSALT R.L.; y, en cumplimiento de las señaladas Resoluciones, emitió el Memorándum G.G. 78/22 que agradece los servicios del peticionante de tutela debido a causas de fuerza mayor, imposibilidad sobreviniente y necesidades de funcionamiento, concluyendo la relación laboral por causas ajenas a las partes.

De lo expuesto precedentemente, considerando los hechos expuestos y de las pruebas presentadas por el accionante y la parte accionada, muestra que, en el caso concreto, respecto a la solicitud de reincorporación laboral por despido injustificado existen posiciones controvertidas entre ambas partes, referidas a la forma de conclusión de la relación laboral entre el denunciante y COSAALT R.L.; toda vez que, por una parte el impetrante de tutela arguye que, la emisión del Memorándum G.G. 78/22, de agradecimiento de servicios del cargo que se encontraba ejerciendo como Gerente de Operaciones, alegando necesidades de funcionamiento, fuerza mayor e imposibilidad sobreviniente, fue ilegal e injustificada, sin que medie causal alguna debidamente justificada y comprobada; ya que, en las Resoluciones 53/2021, 67/2021 y 11/2022 emitidas por el Consejo de Administración, en ninguna parte determinan el retiro del personal; por otro lado, la entidad accionada, sostuvo que, el retiro del peticionante de tutela no fue injustificado; puesto que, dicho Memorándum fue emitido en uso de sus competencias y atribuciones, al amparo del art. 80 incs. g) y h) del Estatuto Orgánico de la mencionada Cooperativa, y en cumplimiento a las Resoluciones 53/2021; 67/2021 y 11/2022, por las que se adecuó y modificó la estructura organizacional de la señalada Cooperativa, y como consecuencia fue suprimida la Gerencia de Operaciones -conforme se describió precedentemente-.

De ello, resulta que la implementación de la nueva estructura organizacional de COSAALT R.L., modifica la jerarquía y nomenclatura en los niveles ejecutivos, estableciendo en la Gerencia de Operaciones cambiar la denominación y nivel jerárquico a Subdirección de Operaciones, bajo dependencia de la Dirección Técnica, incorporando en su estructura base la Subdirección de Operaciones.

Elementos descritos que llevan a concluir que no es posible resolver en el fondo la problemática planteada en la presente acción de amparo constitucional, ante la controversia de hechos denotados; debiéndose considerar al respecto el alcance jurisprudencial contenido en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que sostuvo que: “…el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho”.

Por consiguiente, el accionante puede reclamar el acto lesivo denunciado ante la vía ordinaria laboral, instancia que cuenta con el procedimiento respectivo para interpretar y aplicar la normativa respectiva y valorar la prueba que demuestre las pretensiones de las partes, para que a través de esa vía se establezca si el despido se constituye en ilegal y arbitrario, así como si atinge dar curso a la reincorporación laboral pretendida, correspondiendo en el presente caso denegar la tutela impetrada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis fondo de la cuestión traída a la jurisdicción.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.