SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0293/2024-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al fuero sindical, atribuyendo a la entidad empleadora el desconocimiento de sus beneficios desde el 2011, cuando fueron transferidos del régimen de la Ley General del Trabajo al del Estatuto del Funcionario Público, imponiéndoles la suscripción de contratos eventuales cada inicio de año; sin embargo, el 18 de enero de 2022, les comunicaron su no continuidad para el 2022, desconociendo que no fueron incorporados a la carrera administrativa, por ende su contratación era por tiempo indefinido y gozaban de fuero sindical por ser dirigentes de los trabajadores de la CIAT, denunciando dichos hechos ante el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz, quien pese a haber dispuesto mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022 de 28 de enero, su inmediata restitución, más el pago de sus sueldos devengados desde su despido, manteniendo su antigüedad y demás derechos que les corresponden, y siendo notificada la entidad demandada el 23 de febrero de 2022, se niega a cumplirla, tal cual se tiene del Informe MEMORAMDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 027/2022 de 10 de marzo, suscrito por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz; más al contrario, activó el recurso de revocatoria contra la misma; y aun cuando se ratificó la determinación impugnada a través de la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 087/2022 de 8 de abril, persiste su no acatamiento, eludiendo el carácter inmediato y obligatorio de dicha disposición administrativa.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’”» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

Del extenso legajo que hace a los antecedentes del proceso constitucional, se tienen Contratos de Prestación de Servicios para Personal Eventual, suscritos entre el CIAT -entidad empleadora- y los accionantes, cuyas Cláusulas Sextas estipulan su vigencia por el periodo de once meses y días -de enero a diciembre de 2021- (Conclusión II.1); así también, se remitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022 de 28 de enero, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz, a través de la cual, conmina: “…LA REINCORPORACIÓN INMEDIATA de los Sres. JUAN DE DIOS COCA AGUILERA con C.I. 3222334 S.C., ALFREDO VACA TARRAZONA con C.I. 3270892, FREDY VILLALBA CALLEJAS con C.I. 5491986 CHUQ, SANTO PADILLA GUZMAN con C.I. 3290798 S.C., RAUL CHAVEZ PARADA con C.I. 3281708 S.C., FELISA RALDES PEDRAZA con C.I. 4645074 S.C., PEDRO FERNÁNDEZ MALDONADO con C.I. 4563142 y ARTURO CARBALLO OJEDA con C.I. 3881696 S.C. a su fuente laboral en el CENTRO DE INVESTIGACIÓN AGRÍCOLA TROPICAL (CIAT), reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado, en aplicación al D.S. N° 0495, manteniendo su antigüedad y demás derechos que corresponden por ley…” (sic), notificándose a la entidad empleadora mediante diligencia de 23 de febrero de 2022 (Conclusión II.2); determinación impugnada por el CIAT mediante recurso de revocatoria ante el citado Jefe Departamental, quien por RA JDTSC/JCCHS/R.R. 087/2022 de 8 de abril, determinó: “CONFIRMAR TOTALMENTE…” (sic) la referida Conminatoria de Reincorporación, constando Informe MEMORAMDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 027/2022 de 10 de marzo, expedido por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, por el cual comunica que: “…el CENTRO DE INVESTIGACIÓN AGRÍCOLA TROPICAL ‘C.I.A.T.’, NO ha dado cumplimiento a la CONMINATORIA JDTSC/JCCHS/CONM N° 018/2022…”            (sic [Conclusiones II.3 y 4]).

Bajo ese contexto fáctico, los peticionantes de tutela denuncian la lesión de sus derechos invocados en la presente acción tutelar, alegando hechos vulneratorios desde que fueron transferidos del régimen de la Ley General del Trabajo al del Estatuto del Funcionario Público, haciéndoles suscribir contratos eventuales a renovarse cada inicio de año; siendo los últimos de enero a diciembre de 2021, comunicándoles el 18 de enero de 2022, su no continuidad para esa gestión, medida que desconoce su calidad de trabajadores por tiempo indefinido, dado que no fueron incorporados a la carrera administrativa; así como, que gozan de fuero sindical por ser dirigentes de los trabajadores del CIAT, aprobado por la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz; entidad que, a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022, conminando a dicha institución su inmediata reincorporación junto a otros beneficios sociales; empero, pese a ser notificada el 23 de febrero de 2022, se niega a cumplirla, interponiendo el recurso de revocatoria contra la misma; y no obstante, de haber sido ratificada la decisión impugnada por RA JDTSC/JCCHS/R.R. 087/2022, persiste su no acatamiento, tal cual informó el Inspector de la referida Jefatura Departamental el 10 de marzo de 2022, soslayando el carácter inmediato y obligatorio de dicha disposición laboral.

Con carácter previo a ingresar al análisis de la presente problemática en revisión, y en estricta observancia del alcance de protección que brinda este mecanismo constitucional en casos donde el objeto de reclamación de los derechos laborales devenga de una conminatoria de reincorporación laboral, a pesar que en el caso se remonte a presuntos hechos de 2011 y cuestiones referentes a la forma y modalidad de contratación que no están siendo respetados ni reconocidos, la jurisprudencia constitucional limitó la tutela en esos contextos a la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022; es decir, al cumplimiento integral de la disposición administrativa, que en el caso conmina al empleador a la reincorporación de los accionantes, en cuyo mérito decanta justamente su tutela provisional; en razón a que, son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como el trabajador.

Efectuada dicha aclaración, corresponde ingresar a resolver el caso de autos, no sin antes considerar que la jurisprudencia constitucional en relación a la obligatoriedad en el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral por parte del empleador, sostuvo que vía constitucional no ameritaría un pronunciamiento sobre la labor desplegada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo en cuanto al fondo de lo resuelto, cuya potestad fue delegada a la vía administrativa o judicial laboral, en el marco normativo especial del   art. 10.IV del DS 28699 -modificado por el DS 495-; criterio ratificado y uniformado por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, pudiendo ser activada esta justicia constitucional solamente si se advierte su incumplimiento por los obligados a acatarla, ello, por la emergencia que reviste su efectividad, con la única finalidad de hacerla cumplir -en resguardo de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral-; y, atendiendo a la idoneidad en la labor de las autoridades administrativas o judiciales para resolver con carácter definitivo la situación tanto para el contratante como el contratado se sostiene su carácter provisional, ello, sin desconocer que su obediencia sea inmediata -incluso se hubiera interpuesto algún medio alternativo o recursivo en la vía judicial o administrativa-, encontrándose este Tribunal reatado a verificar si el empleador dio o no cumplimiento a la determinación a la misma (Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional).

Ahora bien, teniéndose claro el contexto normativo y jurisprudencial aplicable a las determinaciones administrativas laborales, de la compulsa de los elementos probatorios adjuntos al expediente constitucional, se evidencia que los impetrantes de tutela, antes de su comunicación de que no serán contratados la gestión 2022, tenían un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios para personal eventual que, en el caso de Juan De Dios Coca Aguilera, figura desde el 11 de enero al 24 de diciembre de 2021; Arturo Carballo Ojeda del 11 de enero al 31 de diciembre de 2021; Alfredo Vaca Tarrazona desde el 4 de enero al 31 de diciembre de 2021; Santo Padilla Guzmán del 11 de enero al 24 de diciembre de 2021; Raúl Chávez Parada del 11 de enero al 24 de diciembre de 2021, Felisa Raldes Pedraza desde el 11 de enero al 24 de diciembre de 2021; Fredy Villalba Callejas del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021; y, Pedro Fernández Maldonado del 11 de enero al 24 de diciembre de 2021, cuya continuidad venía renovándose los primeros días de cada gestión, que ante el comunicado por la entidad empleadora que no serían contratados para el 2022, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, denunciando dichos hechos; es decir, optaron por su reincorporación en mérito a los Decretos Supremos (DDSS) 28699 y 495, instancia administrativa que: luego de constatar su relación laboral con el CIAT, en la que trabajaban bajo su dependencia y subordinación, en virtud a la valoración desplegada de los aportes de las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFPs), contratos de trabajo, memorándum y otros documentos, y en consideración a lo informado por Adriana Solís Paz, Inspectora de la citada Jefatura Departamental mediante Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0029-INF/22 de 21 de enero de 2022, respecto de la señalada prestación de servicios por un periodo en su mayoría con antigüedad mayor a los veinte años; así también, a partir de la RA 090/21 de 5 de agosto de 2021, que reconoció a los accionantes como parte del Sindicato de Trabajadores del CIAT, por el tiempo comprendido entre el 20 de julio de 2021 y 19 de julio de 2023, concluyó que se encuentran dentro del ámbito del art. 51 de la CPE, y por ende gozarían de fuero sindical, para finalmente, en atención al principio de primacía de la realidad disponer mediante la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022, la restitución de los solicitantes de tutela a sus fuentes laborales; así como, otros derechos y beneficios conexos.

En ese entendido, se tiene por evidente la indicada instrucción dispuesta por el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz; de la cual, a pesar de haber tomado conocimiento el CIAT mediante la notificación que data de 23 de febrero de 2022, omitió su cumplimiento, cuya inobservancia fue verificada por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, mediante el Informe MEMORAMDUM JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 027/2022 (ver Conclusión II.3), prescindiendo de su carácter inexcusable e integral, tal cual sostuvo la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, al expresar que: “…cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial…” (las negrillas son nuestras); existiendo sobre su contenido -cuando sea objeto de la acción de amparo constitucional- uniformidad sentada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 (Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional); consecuentemente, la entidad empleadora se encontraba compelida a su observancia.

Por otro lado, con relación a que la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Inamovilidad Laboral - Fuero Sindical JDTSC/JCCHS/CONM 018/2022, hubiera sido objeto de impugnación mediante el recurso de revocatoria por el CIAT, se tiene del legajo procesal que en respuesta a ello se emitió la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 087/2022 por el Jefe Departamental de Trabajo Santa Cruz, cuya parte determinativa confirmó totalmente la misma (ver Conclusión II.4). Así también, la citada institución habría activado el recurso jerárquico, sobre la cual, si bien los accionantes mediante memorial presentado el 21 de octubre de 2022 (fs. 2015 a 2017), ante este Tribunal, señalan que se hubiera emitido la “…Resolución Ministerial No. 1048/22 de fecha 07/09/2022…” (sic), que confirmaría totalmente tanto la Resolución Administrativa impugnada como la citada Conminatoria de Reincorporación; empero, no arrimaron a dicho escrito la misma; sin embargo, este aspecto no es óbice, y más bien confirmaría que este Tribunal conceda la tutela únicamente a efectos de ordenar el acatamiento de la determinación laboral de conminatoria, conforme razonó la jurisprudencia constitucional, considerando claro su característica provisionalidad.

Por consiguiente, resulta evidente que la problemática planteada en esta acción de defensa se ajusta al diseño de los derechos susceptibles de protección a través de la acción de amparo constitucional, dejando expedita la posibilidad de la vía pertinente para la entidad empleadora de cuestionar la determinación de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes dispuestos en instancia administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.